62美国P2P信贷监管体系的挑战与启示.docx
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62美国P2P信贷监管体系的挑战与启示
美国P2P信贷监管体系的挑战与启示
摘要：
从P2P信贷概念展开，通过美国的三家P2P信贷企业的经营模式和现有的监控策略，研究美国监管机构应多这一金融新业态的挑战、应变和监管理念的变迁。
虽然从世界层面考虑，P2P信贷还没有一个确切的形式和定位。
同样在美国，针对其的监管体系也处在不断的摸索和完善的过程中。
我们的研究更多是探索性研究，探讨美国当前监管的应对方案和漏洞。
最后分析对我国P2P信贷监管的借鉴和启示，探索出一条适合我国金融创新领域监管的可行之路。
关键字：
P2P信贷互联网金融监管普惠金融
一、P2P信贷的发展和现状
P2P信贷一种个人对个人，不以传统金融机构作为媒介的借贷模式。
它通过P2P信贷公司（通常不需要银行准入证）搭建网络平台，借款人（borrower）和出借人（lender）可在平台进行注册，需要钱的人发布信息（简称发标），有闲钱的人参与竞标，一旦双方在额度、期限和利率方面达成一致，交易即告达成。
其中，P2P信贷公司负责对借款人资信状况进行考察，并收取账户管理费和服务费等，其本质是一种民间借贷方式，起源于众包概念。
P2P信贷公司更多扮演众包模式中的中介机构，该信贷模式就其特点而言可以概括为：
在线进行，借贷门槛低，P2P信贷公司只起中介作用、借贷双方自主，出借人单笔投资小、风险分散。
世界第一家P2P信贷公司Zopa2005年成立于英国伦敦。
美国的第一家P2P信贷公司Prosper2006年成立于加州三藩市，随后还有德国的Auxmoney、日本的Aqush、韩国popfunding、西班牙的Comunitae、冰岛的Uppspretta、巴西的Fairplace等等。
从公布的数据来看，截止2012年10月美国最大的P2P信贷公司是LendingClub，其次是Prosper。
LendingClub完成了8.3万次交易，涉及金额为近10亿美金。
Prosper完成超过6.4万次交易，涉及金额4.2亿美金，并且每年的增长超出100%的增长，利息的浮动空间大致为5.6%-35.8%，违约率为1.5%-10%。
（一）P2P信贷的经营模式
国外的P2P信贷公司依据趋利性，分为盈利性P2P信贷公司和非盈利性P2P信贷公司两类。
但就具体而言，通常Zopa、Prosper和LendingClub三个模式最为典型，这也是现今美国主流P2P信贷的经营模式。
1、Proper模式
在该平台上，借款人提出借款申请要说明自己借钱的理由、还钱的时间和借款金额（贷款额最低50元）。
Prosper模式是比较单纯的信贷中介模式，提供平台服务并收取服务费。
与普通的机构贷款对借款人过往借款历史的严格审查标准不同，Prosper出借人是根据借款人的个人经历、朋友评价和社会机构的从属关系来进行判断的。
借款人可以创建借款条目（最高2.5万美元），并设定一个愿意支付给出借人的最高利息率。
然后，出借人开始通过降低利息率进行竞拍，拍卖结束后，Prosper将最低利率的出借人组合成一个简单的贷款交给借款人。
从某种角度上来讲，Prosper平台类似于证券交易平台的最优档撮合方式，Prosper负责交易过程中的所有环节，包括贷款支付和收集符合借贷双方要求的借款人和出借人。
图1Prosper经营模式
图22010年-2012年Prosper贷款规模统计
2、LendingClub模式
LendingClub是美国公司，其经营依据是网络的高传播性及网友互信，使用Facebook等社交平台联结出借人和借款人。
LendingClub具有固定的贷款利率及平均三年的贷款年限。
借款人在进行贷款交易前必须要经过严格的信用认证和A-G分级。
出借人可以浏览借款人的资料，并根据自己能够承受的风险等级或是否是自己的朋友来决定借款交易。
LendingClub不采取竞标方式，而是根据不同的借款人的信用等级设定不同的固定利率。
借款人可以在Facebook的LendingClub应用中发出借款请求，通过网络的社交认可来分级借款人的信用而不必将自己的信用历史公布，增强了私密性。
LendingClub的平均贷款额为5500美元，最低1000美元，最高2.5万美元。
LendingClub模式除了划分信用等级外，网站还规定固定利率，并且利用社交网络为自己服务。
但是这一模式的缺点在于，信用分级基于彼此网络关系的程度没有鼓励借款人还款的积极性。
图32007-2013年LendingClub贷款总额变化
3、Kiva模式
美国境内最大的非盈利P2P信贷平台是Kiva。
通过与借款方所在地的微观金融机构合作，为借款人提供低额的融资机会发展当地经济。
Kiva平台借款方所在地区主要是发展中国家，以非洲最为凸显。
这些国家通常正在寻求资金以支持小微企业。
通过Kiva平台的出借人所提供的资金，向全世界大约130个微观金融机构发放无息贷款，平台负责筛选、评价、监督每个微观金融机构，并标注风险等级供出借人查询并决定是否投资。
因此，从这一模式而言它并非典型的P2P信贷，更类似于P2B。
截止2013年上半年，约57万名出借人在Kiva平台向59个发展中国家提供贷款为2亿美金。
其区别于Prosper和LendingClub是，Kiva从出借人那里收集到借款，再转给多个进过筛选的微观金融机构，由这些微观金融机构管理并发放给需要的借款人。
这些微观金融机构负责款项的收回，并还给Kiva，最后Kiva依据份额返还最终的出借人。
出借人最小出资25美金，平均每个出借人参与11笔贷款，给每个借款人提供约380美元的资金。
除了美国上述三类主要的经营模式，一些公司也开展了其他形式P2P信贷平台，但并非主流。
例如，在家庭成员和朋友之间形成贷款交易的P2P信贷方式。
出借人可以利用此平台，仅仅需要商定借款金额、期限、利率、还款条件等基本信息就可直接放款。
还有也是类似于Prosper和LendingClub的模式，但仅仅是在客户对象上进行了细分，如主要针对小微企业或高等教育学生等。
目前,美国P2P信贷行业处于高速繁荣的发展阶段。
2012年，Prosper新增贷款同比增加91%，LendingClub新增贷款同比增加179%，2013年以来两级平台业务量及贷款金额持续迅猛增加。
尽管如此，P2P信贷行业总规模相对于传统银行业来讲总量还是较小。
以LendingClub为例，该平台平均贷款额度不足一万美金。
自2008年以来，美国融资贷款总量持续增长，传统银行业的贷款量并未受到来自互联网领域的强势挤压。
而且，美国P2P信贷相比银行贷款规模及占比仍偏小，2012年仅占0.03%。
图4美国P2P贷款余额占个人贷款余额的占比
（二）P2P信贷面临的风险
简单来看，一项P2P信贷交易的完成需要借款人、出借人和P2P信贷公司的参与，其风险也在这三者间产生和扩散。
1、借款人可能引起的风险
借款人作为P2P信贷业务中的需求方，整个交易的实现基于借款人获得资金，因此对于存在信息不对称问题的P2P信贷同样存在借款人进行诈骗的高风险。
因为P2P信贷的一大特点是利用便捷的互联网运作借贷业务，特别是单纯中介型以线上业务为主的网络贷款平台，通常借款人和出借人是互无往来的，这导致了交易对方难以了解借款人提供的信息真实与否，贷款平台的信息收集仅有赖于借款人提供的信息，其可能利用虚假身份作为借款人发出贷款申请；还可能借款人身份信息虽然是真实的，但是资金用途是虚假的。
借款人可能利用P2P信贷进行非法集资。
P2P信贷通常一份贷款由众多个借款人的小额出借款组成，且出借人通常为不确定的社会公众，但仍能达到目前法律法规规定的“数额较大”、“数额巨大”情形，且由同一人多次或者向多个贷款平台发出贷款申请的可能性的存在，该种情形下借款人的行为存在被定性为非法集资的可能性。
表1借款人引发的风险
借款人
引发的风险
当前监管
合同诈骗或非法集资
P2P信贷公司内部监管
设立借款人资格审核程序；
对逾期情况及时提醒、催收；
违约处理
2、贷款人可能引起的风险
贷款人是在P2P信贷中提供资金的一方，其在这一交易过程中可能引发的风险主要是利用网络贷款平台进行洗钱。
虽然P2P信贷通常涉及的是小额信贷，每个贷款人出借资金在每一笔借款中所占比例都不大，但是贷款人提供的全部借款并无限制，贷款人利用网络贷款平台通过分散出借资金来进行洗钱十分容易且隐蔽。
3、中介服务方可能引起的风险
（1）利用P2P信贷非法吸收公众存款
P2P信贷公司通常在交易中提供中介的功能，资金流转应当与贷款平台分离。
实践中，大多数网贷平台均将资金托管在第三方支付公司，即用户出借资金并不直接转给P2P信贷公司，而是进入到第三方支付账户。
第三方支付起到监管资金的作用，但作用非常有限，P2P信贷公司可以随时支取走第三方账户的资金。
P2P信贷中介机构有可能突破资金不进账户的底线，演变为吸收存款、发放贷款的非法金融机构。
因此在P2P信贷业务中需要采用行政手段与法律手段对资金的运转进行严格监管，保障资金的安全。
（2）P2P信贷平台的管理与运营风险
P2P信贷这种新型业务在管理和运营过程中的风险也不能小觑。
第一，创立P2P信贷网络平台门槛低，甚至于不需购置设备、雇佣技术人员，两三个人就能支撑起网站运营。
第二，由于网络借贷需要大量实名认证，借款人的身份信息及诸多重要资料留存网上，一旦网站的安全防护被破解，资料泄露可能会给借贷双
表2P2P信贷公司引发的风险
P2P平台
引发的风险
当前监管
非法吸收公众存款、“影子银行”
SEC的证券形式登记监管
州证券监管部门
依据多德法案由金融消费保护局直接监管
方带来重大损失。
第三，目前这些贷款平台都自行设计了审核和风险管理机制，其本身可能因为实力、技术、能力、资源有限等原因存在诸多漏洞。
第四，P2P信贷平台相当部分工作人员未经过金融专业培训。
二、美国P2P信贷监管
（一）美国P2P信贷的现状
在美国对P2P信贷的监管以以证券形式登记P2P信贷公司出售的收益权凭证来保护出借人的风险。
Prosper和LendingClub分别在2005年和2007年开始运作，他们并没有注册证券经营资格。
2008年9月SEC对Prosper发出了暂停（cease-and-desistorder）业务的命令，因为SEC认为Prosper违反了证券交易法的第五章，即出售未经注册的证券产品。
Prosper在其注册声明于2009年7月生效之后，才重新向出借人出售收益权凭证。
为了在SEC登记，LendingClub在4月到10月期间暂停了出借人出售收益权凭证。
图5描述了整个过程中的主要事件。
图5 Prosper和LendingClub证券登记时间轴
SEC对P2P借贷的监管，与对其他同样发售证券的公司一样，重点关注公司是否按要求披露信息，而非检查或者监控公司的运作情况，或者审核发售的证券特性。
具体而言，SEC审核Prosper、LendingClub的发行说明书与其他要求的相关材料，以确定Prosper和LendingClub满足法定要求，公布对投资者做出买入、卖出或者持有该证券的决定有重大影响的全部信息。
这些信息包括但不限于Prosper和LendingClub在发行说明书中的确认的收益权凭证的基本条款、出借人投资于收益权凭证的风险、平台运行的具体细节。
之外，由于Prosper和LendingClub都在不断向投资者出售新的收益权凭证开展对应的贷款，因而他们需要不断地更新发行说明书中的补充材料。
这些补充材料必须包括他们正在提供和出售的新的收益权凭证和对应贷款的信息，内容包含每个收益权凭证的期限、利率与到期日等必须公开的信息。
Prosper和LendingClub也在贷款申请列表中提供与贷款相关的信息，如从借款人信用报告中信息得到的匿名信息，还有来自于借款人自己提供的匿名信息，例如贷款目的、工作状态和收入。
美国联邦贸易委员会（FTC）根据《联邦贸易委员会法》、《公正债务催收法案》监管P2P信贷平台及第三方债务催收机构的不公正甚至欺诈行为。
联邦存款保险公司（FDIC）根据《金融服务现代化法案》中“金融隐私条款”监管P2P信贷平台及其合作银行保护消费者个人信息安全，金融消费者保护局（CFPB）根据《多德-弗兰克法案》监管P2P信贷市场，受理金融消费投诉，保护消费者权益。
除了在SEC登记上述保护、监管之外，Prosper和LendingClub还需要在选定的州证券监管部门登记，以得到允许向该州居民推出和发售收益权凭证。
根据TheSecuritiesActof1933，某些类型的证券，如在全国证券交易所上市的公司所发行的证券可免去在各州登记的要求。
但是，Prosper与LendingClub所发行的收益权凭证并不满足这些豁免要求，这两个公司必须每个州逐一登记注册。
截止到2011年3月30日，已经有30个州与哥伦比亚特区通过了其中一家或者两家公司的注册申请。
（二）美国P2P监管的做法
美国SEC认为在全面、真实、无偏差的信息披露和风险提示基础上，作为理性的消费者可以做出正确的选择。
因此美国对P2P信贷的监管基于严格的信息披露制度上，其主要做法：
1）未制定针对P2P信贷监管的专门法律，主要通过查找现有与P2P相关的法律内容，从中寻找有用的监管措施；
2）接受州政府与联邦政府的双重监管，以控制消费信贷、互联网商业有关的风险；
3）SEC严格执行信息披露，以保护借款人为重点；
4）美国联邦交易委员会FTC对P2P信贷行使执法权；
5）强化对金融消费者权益保护和监管力度，消费者金融保护局CFPB具体负责对系统风险的防护，其中包含了P2P信贷之类的非金融机构。
三、美国P2P监管的原则
美国采取了较为宽松的市场准入监管和较为严格的风险管理，美国监管机构比较注重信贷机构内部的风险控制和管理，注重加强对风险的早期识别、预警和控制的机制建设，并通过考核来鉴定银行在识别、衡量、监测和控制风险的能力。
美国网络银行监管体系有如下特征。
（一）实行多元制的监管体系
在美国开展网络P2P信贷业务，大多数现有金融机构不需要事先申请和备案。
美国实行的是多元制的监管体系。
主要的监管机构是货币监理署和美国联邦储蓄委员会，而联邦金融机构检查委员会主要负责协调以上各部门之间的工作。
联邦一级的主要负责监管的机构有:
美国证监会（SEC）、财政部储蓄机构监管局（OTC）、联邦储蓄保险公司（FDIC）、美国联邦储备委员会、国民信贷联盟协会、金融消费者保护局（CFPB）以及联邦金融机构检查委员会（FFIEC）。
在州一级的监管机构则从不同层面对平台公司进行监管，这是是它们的主要任务。
这类机构有:
州证券委员会或州消费者保护局。
一些自律性机构也参与P2P信贷监督管理，这些管理都是采取自愿的形式，主要是对参与委员会的技术，标准等进行管理。
（二）监管法律规章制度完备
美国具有世界上发达的科学技术，因此在网络银行产品开发方面具有极强的优势，因此，目前，美国也成为世界上电子商务发展最快且最发达的国家。
但更重要的是，美国P2P信贷的发展得益于它具有完备监管法律框架，使其网络银行的发展在一个正确的途径上发展。
美国对于P2P信贷监管依据现行的规范，可以做到覆盖范围之广，具体法律框架主要由联邦和州的法律法规、法院判例、相关国际法共同构成。
但法律往往滞后于现实的发展，加之互联网金融是个新生事物且技术更新快，因此美国也存在监管的立法空白或法规适用性尚不明确的问题，所以导致美国具体的监管部门主要通过制定全面的、数量较多的部门规章制度来规范P2P信贷的业务运营，从而弥补立法的不足。
其特点主要有:
1）监管采用通过制定专门化的制度和方法来实现的。
FFIEC负责制度对金融机构实施联邦检查的统一原则、标准和报告。
其他机构在此前提下，基于自己的定位来制定相关监管规定。
规章内容主要包括身份认证、风险管理、信息披露、跨国监管等内容。
2）主要内容有两个方面。
一是关于平台电子信息系统的规定，如FFIEC在1996年制定的《信息系统审查手册》。
二是对P2P信贷的相关规定，如OCC的《技术风险管理》等。
3）可操作性强。
各监管部门均制定了检查手册或指导书，内容详尽、操作性强，既是检查人员检查时的依据，也使类似的新兴务有了可参照的标准。
（三）风险得到很好的分散
P2P信贷的安全应是政府、银行、客户等共同努力的结果。
在美国互联网金融的风险可以得到很好的分散，首先，存款有联邦存款保险公司的保障;其次，有网络信息保险业务，主要有:
针对黑客的入侵行为而给客户提供的安全保险;针对网络产品的质量缺陷、服务的不到位或执行失误所引起的法律诉讼保险;员工忠实度保险等等。
此外，平台网站所提供的友情链接可能会给银行带来不利的法律风险等等，美国在这一点高度重视，并且对各方的风险分摊提供指导意见，在网站上充分披露P2P信贷的风险并明确平台与顾客、以及网站所提供的友情链接的第三方责任。
（四）注重客户的隐私保护
美国很注重客户隐私权保护，在信息披露政策、网址保护、风险提示及免责条款等方面做了很完善的规定。
由于互联网能有效提高网络银行收集、整合、分析大量个人或单位信息的能力，当客户在申请、登陆网站或进行网络支付时需要向网络平台提供相关个人信息，或者客户在浏览网络平台提供适合自己的金融产品的同时，客户也需要向网络平台提供相应的个人信息以供平台上出借人进行参考，这样就使得客户的私人信息有可能被泄露。
因此，平台的客户很重视自己的隐私信息是否能被很好的保密。
美国是一个真注重个人隐私的国家，政府同样也很重视金融机构对客户的隐私权保护，在克林顿总统签署《格莱姆-里奇-贝勒法案》中网络金融客户隐私权保护被进一步加强，对成人、儿童互联网个人隐私都设立了相关章节予以保护。
一些不法机构通过设立和网络P2P平台域名相近的网址来欺骗消费者，以获得消费者的个人隐私，美国监管当局就这一问题也出台了相关的指引，来制止这些网站对消费隐私权的侵害。
（五）以信息披露为核心
经过200多年的发展，美国金融证券市场建立了一套包括政府、法庭以及自律组织等在内的基本的信息披露制度体系。
这套信息披露制度有效地界定了公司、市场与政府之间的关系并规范了各主体的行为，促进了美国金融证券市场的发展。
市场危机的发生，只是表明以前的制度已经不适应证券市场的发展需要，因此必须根据市场交易的变化做出适应性调整。
纵观美国金融市场监管信息披露制度变迁的历史，可以看到，美国金融证券市场从来就不存在不受管制、自由放任的时代。
它的信息披露制度几乎是伴随着市场的产生而产生、发展而发展的。
因为金融证券市场处于不同的发展时期，所以其信息披露制度呈现出不同的特点。
美国现行的信息披露制度的显著特征是以政府监管为主导，充分发挥自律监管组织和市场中介机构的作用，通过实施证券法律法规实现对金融证券市场的集中统一管理。
该制度体系可以概括为两个部分和四个层次。
所谓两个部分是指金融证券在一级市场上的首次公开披露和在二级市场上的持续公开披露；所谓四个层次是指对公开披露的信息有四个层次的监管。
第一个层次的监管是美国金融证券市场中介机构对信息披露的监管。
这包括为发行人以及上市公司提供独立专业意见的会计师事务所、律师事务所以及金融证券评级机构等。
第二个层次的监管是金融证券市场自律组织对信息披露的监管。
根据法律规定，自律组织既是被联邦证券交易委员会监管的被监管者，也是其会员公司与上市公司的监管者。
自律组织的规则必须提交联邦证券交易委员会审查。
证券交易所和全国证券商协会一方面根据其相关规则来评审公司的上市资格；另一方面，自律组织密切监察在其上市的公司，对不符合信息披露要求的公司予以制裁。
第三个层次的监管是联邦证券交易委员会的监管。
一方面，联邦证券交易委员会监督企业向投资者披露重大性信息，以便使投资者在完全信息的情况下做出投资决策；另一方面，联邦证券交易委员会监督联邦法律的执行，它有权调查涉嫌违反证券法律的行为。
有时它会将有关的市场行为提送到联邦法庭，以协商解决；必要时则提起法律诉讼，追究责任人的法律责任。
第四个层次的监管是司法监管。
即通过一系列金融证券法律规范信息披露行为。
违反信息披露法律规范的行为有虚假陈述、重大遗漏或严重误导，这些损害行为可能导致刑事责任或民事责任。
通过严格的法律责任，可以达到两个目的：
一是为利益受损的投资者提供救济与补偿的手段；二是对违反金融证券市场信息披露制度的有关各方产生有效的阻吓作用。
四、对中国监管体制建立的启示
考虑到中美之间金融监管体制的巨大差异，中国很难全盘复制美国P2P监管的措施。
而且，美国的监管模式也并非完美。
但为保护金融创新，同时避免引发区域性或系统性风险，立足央行需要考虑，需要考虑下面诸问题：
第一个问题是需要监管。
面对这样一个新兴业态，我国的P2P信贷发展迅猛且杂象丛生，风险诸如合规风险、信用风险、洗钱风险等问题。
我国对此监管空缺，需要有效的监管来保证该行业的规范化发展，保障出借人和借款人的利益。
第二个问题是谁来监管。
P2P信贷公司绝大多数为非金融机构，2011年8月银监会出台的《关于P2P信贷有关风险提示的通知》也杜绝了相关金融机构对该领域的渗透。
因此，银监会对p2p信贷的监管敬而远之。
类似于小额贷款公司的政府监管方式对P2P信贷监管也不适用。
由于P2P信贷的互联网特性，业务突破了地域限制。
政府监管的“辖区维稳”主旨很难有效地应对P2P信贷的地域广度。
从另外一个方面讲，一旦出现问题，政府和央行都必须对这一行业采取措施。
因此，最终监管的主体是谁需要权衡。
第三个问题是P2P信贷需要建立准入和退出机制。
当前我国的P2P信贷行业没有任何准入要求，且良莠不齐。
行业的主流更多以线下理财模式为主，已经脱离了P2P信贷的基本概念。
P2P信贷最核心的思想是通过互联网实现出借人与借款人的直接借贷，即金融脱媒。
第四个问题是第三方支付亟待提高和监管。
第三方支付实现了P2P信贷中企业自有资金和借贷资金的隔离，但是第三方支付服务水平的低下很难满足P2P信贷的需要，也增加了监控资金流转的难度。
第五个问题是破产资金保护。
P2P信贷公司的倒闭也会危急出借人的利益，如何保证公司破产对借贷双方的影响，建立破产资金保护制度尤为重要。
第六个问题是完善征信体系。
必须将P2P信贷纳入征信体系当中，提高借款人的违约成本并杜绝借款人的一人多借现象。
最后一个问题是如何设计有效的监管方案。
结合美国的监管现状，设计有效的监管方案必须能够保证持续的出借人和借款人保护，监管的灵活性，同时兼顾监管的效率和效用。
建议对这一行业采取密切关注、科学引导、分流疏导、加强公众教育、适时出台法律法规的管理策略。
（一）密切关注，防止业务风险蔓延
首先，建议采取“内紧外松”的策略，密切关注互联网金融业务发展，保持对相关风险的警醒：
一是工商、税务等部门在部门职责范围内，加强对从事互联网金融业务机构的监管，适当加大检查频率和深度，充分收集第一手信息，及时反映该类机构发展中存在的问题；二是工业信息以及人民银行、银监会等行业监管部门，可从信息技术、信贷政策、金融安全等角度，联合科研院所等机构对新型金融业务加强研究，并探索建立网络和风险的“防火墙”，避免相关风险蔓延；三是公安机关加大对利用互联网金融之名诈骗公众钱财等违法行为的打击力度。
（二）科学引导，推动形成行业自律，提高行业透明度
在密切关注、充分研究的基础上，建议国家和地方各级金融主管部门加强与小额信贷行业自律组织、行业协会的沟通和联系，循序渗透或阐明国家的相关政策，并从以下方面进行引导：
一是从可持续发展的角度出发，推动自律组织或行业协会内部形成自律规范，明确业务性质、准入门槛、禁止性行为、信息披露要求等内容；二是为降低投资人遭到欺诈的风险，便于外部监管部门或投资人判断机构的管理水平和风险
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