深化农村改革 创新农业经营体系下.docx

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深化农村改革创新农业经营体系下

深化农村改革创新农业经营体系（下）

主讲人：

曾业松

中央党校研究室巡视员研究员

二、构建新型农业经营体系

（三）大力培育新型农业经营主体

第三个方面就是大力培育农业新型经营主体，那这个新型经营主体是什么，1号文件提出来就是家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。

除了家庭经营以外，集体经营、合作经营、企业经营这些都是新型经营主体。

这个新型经营主体它的意义在哪，汪洋同志在省部级主要领导干部研讨班上他指出来，说这个新的经营主题他在现代农业经营当中有三个作用。

第一个作用就是发挥适度经营的骨干作用，第二就是社会化服务的纽带作用，第三就是对接市场的桥梁作用。

我们鼓励发展专业合作、股份合作的合作社，发展混合所有制的农业产业化龙头企业，这些都是新型主体，他们都具有这样一些功能。

中央考虑到因为土地产权集体所有，所以特别鼓励发展股份集体经济。

也就是说有条件的地方要进一步的发展壮大新型集体经济，这样我们新型的合作经济进一步完善能够在经营当中发挥主体作用。

当然这种改革要因势利导、顺势而为，要合理的引导并加以规范。

作为各级政府应该营造良好的政策环境，通过财政补贴、金融支持、科技支持、税收优惠等等，来帮助地方发展新型股份集体经济。

在这方面的例子也有很多，比如说像张家港南丰镇泳联村，它的土地是集体来经营发展现代农业园区，家家拥有股份。

不是把地确权到户，而是拥有股份，然后按股分红。

农民参加农业生产劳动有务工收入，这样一种集体经营制度保证大家共同分享发展成果。

在这个新型主体培育方面中央一再强调要鼓励发展产业化龙头企业，把产业化龙头企业做强做大，支持这些龙头企业来进行适度规模化经营。

带领农民闯市场，用科技获得更高的农业经营效益。

我们看到全国家庭经营依然是最大的主体，我们农业部一个统计种植50亩以上的大户和家庭农场全国280多万。

最大的农场就是湖北的春晖集团，流转了土地10多万亩一年农业产值20多亿，被大家称为超级的农民、中国的粮王。

搞种植业大家看到经营主体就是这样一个状况。

粮食种出来了还要加工、销售，这就需要大力发展农业产业化的企业，现在我们农业产业化企业越来越多，规模越来越大。

应该说农业产业起家的做出来的这个大的产业化企业，最大的就是江苏的雨润集团，雨润集团从300万块钱投入起家开始养猪，然后逐步的向物流以及其他产业领域拓展。

2012年的时候他的营业收入就达到了907亿，成为食品行业第一位的这样一个企业，并且进入了中国民企500强排在第五位，中国企业500强排第100位左右。

与此同时我们也看到比如北方河北隆尧县，有个农民叫范现国。

他和几个农民朋友合伙来生产方便面，本地是小麦产区，他以这个为基础来发展加工业就生产方便面。

方便面的名字商标就是华龙面，做广告天天见，这个大家都知道。

但是现在他和日本人合资了，华龙面改了一个商标叫今麦郎。

他现在生产的方便面从规模效益各方面来讲世界上排到了前三名，国内有30多个生产基地。

你看看这样一个农业产业化企业他在加工领域里面做强作大了，带动了农业生产、保障了农民的收入、提高了农民的生产效率、农业的生产效率。

而且给地方财政也作出了很大的贡献。

这里我们还要谈一个问题就是现在有一部分工商企业也进入了农业，参与农业现代化的经营。

中央文件讲得很清楚，鼓励工商企业进入农业。

但是工商农业进入现代农业，特别是租赁承包地的经营要有准人制度、要有监管制度。

具体的来说要有一个规范，要有一个设施意见，这个指导意见、设施意见还在研究当中。

中央提出一个重要的原则那就是要发展适合企业经营的现代种养业，要建设现代农业园区，建立农产品基地，要向农民提供全程化、综合化、便捷化的服务，鼓励这些企业去搞农业开发发展设施农业。

就是说工商企业到农业来干什么，主要是发展现代化农业。

在这里面特别强调允许农民以承包或者经营权入股的方式参与这个产业化经营，尽可能的把重要环节留给农民，让农民得到更多的收益。

现在注意到一个问题，就是有一些工商企业进入农业租赁了土地以后囤地租而不种，或者是粗放经营甚至是抛荒。

这是干什么，有一部分企业企图现在租赁土地，特别是城市郊区附近的这些土地租赁以后，他期待城市化、工业化发展以后变成建设用地，从中获得巨大的利益，独占土地利益的好处。

当然这种幻想应该打破，所以中央规定工商企业进入农业不允许非粮化、非农化，你租赁的地一定要搞现代农业、一定要种粮食。

这就是给工商企业进入农业主要的政策意见，我们既鼓励他进入，但同时强调你要发展现代种养业同时不能非农化、非粮化。

（四）健全农业社会化服务体系

创新农业经营体系第四个问题，很重要的一个问题就是健全农业社会化服务体系，现代农业一个重要的特点就是适度规模经营和全程化服务结合。

而这个服务是多样化的、规模化的，来弥补家庭经营的不足。

一家一户经营有很多事情办不了，怎么办，通过社会化服务的办法来弥补。

所以社会化服务他有许多功能，那主要的功能有三个方面。

第一就是粘合的功能，他可以把分散的主体连接起来，比如说机械化可以把这个土地形成连篇作业、形成规模效应。

再一个就是一家一户办不了、办不好的事情，他可以承担起来。

比如说农业技术推广、病虫害的防治、农产品销售等等，第三个方面就是有替代作用，那些无力耕种的农户他可以通过托管、代耕或者菜单式服务等等，由社会化服务承担起来，就可以避免土地的粗放经营或者是抛荒。

具体的服务我想主要有三个方面，第一个方面就是公共性的服务，政府主导的服务叫公益性服务。

比如中央提出来乡镇的区域要建立农业技术推广，动植物的疫病防控，农产品质量监控，这些公共服务机构这必须是政府主导的，公益性的。

这些公益性的服务机构钱从哪来，怎么来对他们的服务质量进行测评监督，这是我们下一步需要解决的问题。

这就是说政府要在社会化服务当中承担公益性服务的功能，要提供经费、要提供人员、要有一整套的服务体制机制。

在这里面过去我们有供销合作社，现在这个体系还在，他在一定程度上承担了这个公益性服务的功能。

所以中央这一次强调要加快供销社改革发展，使供销社成为服务农民生产生活的一个综合平台，成为新农村建设特别是农产品流通和农产品这个加工等等方面的一个生力军。

除了公益性服务以外还有一种就是经营性的服务，市场化的服务，政府主要是采取一些政策来扶持发展各种各样的社会化的服务。

政府可以通过购买服务的方面来支持一些企业或者一些机构开展经营服务，通过这样一些经营服务来建立基地，发展产业，培育科技人员来富裕当地的百姓。

像这样的一些政府扶持的、市场化运作的服务组织在全国各地可以举很多很多例子，比如说江苏沛县龙固镇。

通过市场化推进土地流转，建立了专业合作社或者是土地股份合作社、土地托管所、家庭农场等等这样一些经营主体，由他们来开展社会化的服务。

这几年这个乡镇社会化服务全面推开，农民的收入在这几年当中有人均收入不到4000块钱，现在增加到12000以上。

在这个镇4000多农户自愿组成64家专业合作社，3700多户加入了这个38家土地股份合作制。

这些农户一方面收入土地租金，另外一方面有务工收入还有年终分红。

这个镇上有23家土地托管所，这个托管所主要是由农机大户来创办的，农户用办托、全托的方法把这个土地委托给托管所来经营。

那么托管所收取一定的费用，那么当然收获的粮食归农户所有，在这个镇上还有39个家庭农场，他们租用了1000多户农民的土每亩土地给这个承包的农民800到1000块钱。

这些土地就由家庭农场来经营，一般产前产后的服务自然由他们来承担。

这是我们讲的第二种市场化。

第三种就是农民自己的合作服务，也就是农民自己发展合作经济组织进行自我服务。

这个合作经济组织可以是农户之间弱者的一种组合，也可以是农民作为弱者和强者的组合，跟企业的结合或者是跟科技人员的结合。

分工合作、产权明晰，那就是农民他提出土地、劳动力和少量的资本。

企业提供资金、技术、管理、市场，包括一些科技人员他可以带着项目、带着技术来加入新型合作社同农民结成利益共同体，创造的收入按股分红，形成利益共同体。

既是经营共同体又是利益共同体。

做的好的农民不仅可以能够拿到他的劳动收入、拿到土地的资金，还可以按股分红，甚至还有更多的一些福利。

比如说像河南省太康县围绕种植业创办了500多家专业合作社，带动了90000多农户来从事农业生产。

他们把分散的农民办成团，把分散的土地连成片，把分散的资金打成捆，把分散的技能拼成盘，促进了家庭经营规模化。

政府帮助合作社找项目、搞培训、指路子、教方法，引导农民进行合作。

这样就把小小的合作变成了大的产业，进一步推动合作社的发展，再进一步的把单一的专业合作引向综合性的高效益的合作。

所以在这个县我们看到农业产业化水平、社会化服务水平不断的提高，高效益的农产品基地越来越多、越来越大。

三、深化农村土地制度改革

接下来我给大家讲第三个方面的问题，深化农村土地制度改革。

土地是农业发展最重要的资源依赖，土地关系到国家粮食安全，也关系到农民最基本的生活保障。

过去大家都知道土地是农民的命根子，土地和农民的利益、国家的利益关系非常密切。

当然农业现代化最重要的一个资源依赖就是土地，所以我们讲粮食安全，讲农业经营地创新。

不能不讲土地的问题，特别是土地制度的问题。

现在的问题主要是我们一边要推进工业化、城镇化，而工业化、城镇化需要提供大量的土地。

另一个方面我们要保障粮食安全，这就要求保护耕地。

一方面要提供耕地，一方面要保护耕地，这个矛盾非常尖锐。

怎么来解决这个问题，就要进行改革。

我们还看到土地承包到户家庭经营，但是一部分承包户需要把土地流转给别人，怎么流转，流转过程当中怎么保护承包农民的利益，又怎么保护经营者的利益，这也需要改革来解决。

所以土地制度改革是一个关键性的影响全局的一个问题，怎么改革，三中全会全面提出来改革的任务是在保护耕地、保障农村发展、保全农民利益的前提下实现城乡统筹发展。

前提是三保，保护耕地、保护农村发展、保全农民利益，在这三保的前提下实现城乡统筹发展。

既要保证农业发展保护耕地，又要实现工业化、城市化的发展，满足耕地的、满足土地的需求。

怎么来解决这个问题，我们就必须来推进土地制度的改革。

当然这个改革是为了实现双赢多赢，最主要的是要实现土地经营利益的最大化，需要指出来的是这个改革不是为了拿到更多的土地去搞工业化、城镇化，而是要保护耕地、保障农村发展、保全农民利益。

在这个前提下我们通过土地制度的改革调整，满足工业化、城镇化用地的需求。

那这怎么来实现呢，接下来我们就跟大家来讲一讲这个问题。

中央三中全会的决定明确提出来土地改革的内容主要四个方面，第一个方面就是要建立国家集体或个人土地增值收益分配制度，土地增值收益了特别是一部分农用地变成建设用地了，这个利益分配国家集体个人要兼顾。

但是一个很重要的方面合理提高个人收益，现在问题就是农民个人的收益低，他们的利益受到损害，要提高农民个人的收益。

第二个方面是慎重稳妥的推进农民住房财产抵押、担保和转让的试点。

第三个就是允许符合条件的集体经营性建设用地转让入股，和国有土地一样进入市场同权同价，也就是建立城乡统一的建设用地市场。

第四个方面征地制度改革就是要缩小征地范围，完善被征地农民的合理规范多元保障体系。

四个方面的内容，这是政策上一个重大的创新，也是农村工作一个重大的利好。

（一）探索农村土地集体所有制实现形式

具体的来讲怎么改革，我给大家做一些解读。

首先第一个问题农民土地集体所有制怎么实现，前面我们已经讲到了，但现在我们要更深入的来探讨这个问题。

国家宪法规定农村土地集体所有，这个所有什么意思呢，包含什么内涵呢。

主要有四种权能，那就是集体占有、集体使用、集体收益、集体处分。

那么我们现在家庭承包到户了，耕地、林地、草地承包到户了，那这个承包户享有着什么权益，他享受的是占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押转让担保的权利。

包括农民占有的宅基地同样也是享受这样一些使用的权利，所有这些集体所有的这些土地四种权利，但是承包地或者宅基地以及承包的草地林地这具有三种权利，而不具备处分权利。

这个地怎么处分，这个权利他们没有，就是所有权他没有，他有的只是占有权、使用权。

用益物权，用益物权这个词大家可能不一定能准确理解他的内涵，在这里我给大家做一个解读。

首先是物权，物权就是权利人依法的特有的物享受直接支配和排他的权利。

就是这个东西属于我支配，别人无权支配。

那就包括所有权用益物权和担保物权，主要是三种。

物权当中是包含了三种权利，其中有一个权利叫用益物权。

那么所以用益他就指的是对他人的所有的不动产和动产享有占有使用和受益的权利，这个所有权是别人的，不是你的。

你享有的只是占有使用权，不是所有权和处分权。

承包地他的所有权、处分权是集体的。

而农户只是享有占有使用收益的权利。

现在的问题就是土地农民集体所有，这个集体在哪，集体是哪一级，集体成员是指哪些人，集体成员怎么拥有土地的权益。

这就是我们在改革实践当中需要来探索研究的问题，土地集体所有从现在各地情况来看主要是村所有或者村民小组所有。

这个村的成员，这个村民小组的成员就是这个组织的成员，就是这个集体所有的这个成员。

这些成员明确了，那么怎么拥有这个权益呢，那么我们看到发达地区和欠发达地区，不同的地区做法不完全一样。

比如那些在集体经济规模很大实力很强的地方，比如像华西村、长江村、泳联村，刚才我们讲了这些地方。

他的集体资产规模很大，他的土地往往是集体经营。

所以这些集体成员大多数是以股份的方式来参与这个权益的享有，来享有这个权益。

华西村、长江村、泳联村，农民都拥有股份，然后按股享受这个财产权利。

在大多数地方集体经济实力很薄弱，甚至集体经济债务重重。

那么这些地方的集体成员怎么享受土地的收益，那么那就是大家知道的土地承包确权到户。

把土地的使用权交给了农户，因此我们要通过确权、确地的方式把经营权、使用权交给承包户，让他们来享受用益物权。

（二）推进承包经营权流转市场化

第二个问题就是承包经营权流转市场化的问题，一家一户承包的土地需要流转到家庭农场或者是合作社，或者是农业企业。

怎么流转，中央提出来在明确产权、承包权、使用权界限的基础上，按照依法自愿有偿的原则有序的流转，在公开市场上流转。

这个讲得很明确，产权明确了集体所有，承包权农户所有，使用权可以流转。

怎么流转最主要的就是土地要在市场上公开流转，土地流转市场化，市场化便于指导、便于规范。

保证流转双方的权益，那么具体的来说这个流转市场化怎么实现，从各地情况来看普通的办法就是成立流转中心。

一个乡镇或者一个村或者几村以片的形式成立土地流转中心，土地流转中心组织流转双方进行协议达成合同，最后监督这个合同贯彻执行。

这个土地流转中心往往是政府主导的，市场化运作的一个中介机构。

但同时我们也看到这个土地流转中心他的运作方式也不完全一样，刚才我们说的一种是中介型的，组织双方签订转包转让托管或者是入股等协议，监督双方的合同执行。

这是一种中介型的土地流转。

那么还有一种就是委托型的，那就是承包户把土地流转给流转中心，签订协议或者租金。

然后流转中心再把这个土地转给种粮大户或者是家庭农场签订协议或收取租金，这个流转中心就成了一个土地银行，他就是成了一个委托型的这样一个组织机构。

当然土地流转中心他最主要的任务还有包括管理服务，包括协调矛盾仲裁调解等等。

现在我们看到这个土地的流转是这样一种形式，这种形式是地方创造的。

那么中央对于土地流转市场化没有提出具体的一些意见，但是提出来一个总的原则。

土地流转在市场上公开经营，但是不管怎么经营有三个原则必须坚持。

这三个原则就是一不得改变土地所有性质，不管土地怎么流转，流转多少次土地都是农民集体所有。

也就是说这个地主始终是农民集体，是村集体或者村民小组。

第二不得改变土地用途，不管土地流转给谁，这个土地原来是种植农作物的、种植粮食的必须继续种粮种农作物，不能改变用途，绝对不能非粮化、非农化。

第三个就是不得损害农民利益，这个土地流转不流转农民自己决定，流转的一些收益归农民自己，保护农民土地权益这是非常重要的。

这就是土地流转三个原则。

我们注意到有些地方鼓励土地流转，采取了一些扶持的政策，比如像浙江慈溪市。

他们为了鼓励农民土地流转，地方财政拿出钱来进行补贴。

比如说签订土地流转合同5年以上的土地流出户要给他养老保险补贴，每公顷土地还补贴给他2250块钱。

这个流出户既拿到了土地的租金还拿到了政府的补贴，还拿到了养老保险的补贴。

作为流入户接受流转土地的农户或者家庭农场，他也得到政府的补贴。

这个政府的补贴主要是基础设施补贴，比如说你流转来的土地零零碎碎的东一块西一块不平整，你要搞现代化农业这个田水路林要综合治理，这土地整理是一个很重要的一个内容。

这个土地整理要花钱怎么办呢，政府给土地整理的补贴，来鼓励家庭农场或者农业企业来搞现代农业。

（三）社区生态文化建设

第三个问题就是征地制度改革，征地制度改革十七届三中全会讲得很清楚，说征地制度改革主要把征地分两类，一类是公益性征地、一类是经营性征地。

公益性征地由政府来进行，按照市场价给农民来补偿，按照一定的一些政策，递上30年收益这样一个标准来给补偿，当然这个补偿标准太低了。

另外一方面就是经营性征地，企业用地经营征地到市场去招拍挂。

把征地分两类，但是不管哪一种征地都要缩小征地范围，节约用地，同时要完善征地补偿制度。

给农民及时作合理的补偿，同时被征地的农民三保先行，保就业、保住房、保社会保障，三保不保不能征地。

十八届三中全会提出来要建立被征地农民合理规范多元保障制度，特别强调被征地农民的保障问题。

要求各放都要收益，特别是要让农民公平分享土地政策的收益。

怎么让农民更多的公平的分享土地政策收益，除了给农民合理的补偿以外还需要解决农民的住房、社

保、就业等问题。

怎么来做，各地从实际出发因地制宜，要确保被征地农民生活水平不下降，长远生计有保障。

具体做法我们看到各地有很多创造，比如说要像在苏州征了农民地给了农民的补偿，不完全发钱给农民，给一部分给农民去解决当前的生活问题或者去培训就业，创造生活保障的一些途径。

另外一方面留下一部分资金建立土地合作社或者富民合作社，也就是说把土地变成了资本，资本变成了股本、股权，然后成立股份合作社发展生产按股分红。

我们在海南很多地方还看到把这个村的地征了还留一部分地给这个村里面作为建设用地，这个建设用地主要是发展各种产业其中比如说一些物业，这些产业发展以后农村入了股了都有股份，这些产业发展获得了利润收益大家再按股分红，保障农民生活能够有保障，能够获得长期的收益。

这是我们看到的征地改革，这是一个方面。

另外一方面每个村里面地被征了可能享受一部分10%或者15%集体建设用地，这个地怎么用，中央提出来要规范集体经营用地进入市场，跟国有土地一样进入市场进入拍卖，拍卖的一切所得扣除税收归农民集体所有。

这就叫做建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地是规划当中确定的建设用地，是有法律保障的。

这些建设用地到了这个年度需要用了这块地了，这块地就可以进入市场进行拍卖和国有土地同等政策，同价同权。

所以这一点非常清楚，不是所有的地都能拿出来卖的，必须是规划中确定的建设用地。

（四）完善农村宅基地制度

最后我再给大家讲一个方面的问题，就是土地改革当中的宅基地制度改革问题。

怎么改革完善农村宅基地制度，大家知道农村的宅基地按政策一户一宅无偿分配永久使用。

这是他和市民相比享受的独特的用益物权，现在全国农民宅基占地8500多万亩，人均占地的这个水平是城市居民占地的2.3倍。

但是问题是农民占有的这些宅基地盖的房他没有产权，没有房产证，他不能进入市场进行流通，不能抵押贷款，不能变成财产。

所以要改革，这个改革就是允许农民的宅基地和住房用于担保转让，让他财产化。

这个在改革试点，这是一个问题。

第二个问题就是现在有一些地方农村社会管理薄弱，有一些人法制观念淡薄，有一些农户不仅在宅基地上盖房子，还等承包地里盖房子，一户多宅情况严重。

占用承包地盖房属于违法建房。

还有一些村干部、村民小组的干部自己决定把农村集体的土地用来搞房地产，甚至有的村建立了十几层、二十多层的商品房向社会出售，这就是小产权房。

这样的话土地管理出现了这么样的乱象，我们粮食安全就没保障。

所以对于违法建设的、违章建设的这些小产权房问题必须严肃对待，凡是再建再售的小产权型房绝对必须卡住。

对已经建成的小产权房要采取多种形式来解决，怎么解决这就需要从实际出发，依法办事。

当然也要从改革的角度来进行合理化的处理，这是一个很重要的问题。

第三，建立有效的管理机制，实施环境与经济发展综合决策，为生态文化建设起支撑，为生态文化建设制成起绿色的骨架。

完善环境法规，加强环境执法力度，着力建设引导性的环境政策。

调整经济发展制度，指引绿色经济和生态文明的发展。

如何把他纳入法制化轨道，如何来评估这些问题、解决这些问题，这是需要我们的智慧来化解的，需要改革当中来解决的。

这就是所谓改革当中的硬骨头，改革当中的难题。

再一个问题就是在新农村建设当中，有一些企业参与新农村建设，给农民盖了新的住宅或者是公寓。

农民住进了这些新的楼房，节约下来的这些宅基地怎么办。

有人认为村庄整理、宅基地整理节约出来耕地是不是可以用于建设用地，中央明确规定村庄整理和宅基地整理节约出来的耕地原则上仍然属于农民集体所有，首先富他为耕地，如果要调其为建设用地，必须符合土地利用规划并且纳入年度建设用地计划。

就是你这一片地规划是建设用地，村庄整理、宅基地整理或者是建了新社区以后节约出来的土地，可以考虑按照规划、按照年度用地计划进入市场。

否则的话首先的话应该富他为耕地。

对于一些地方搞新农村建设，大规模推进农民集中居住，建设高密度的居民小区让农民上楼，用住房来换农民的宅基地这个做法到底可不可行，一个最重要的原则就是尊重农民意愿，农民赞成、农民愿意可以考虑，如果农民不赞成绝对不能强迫农民上楼。

农民上了楼拿到了新的住房的产权证，他可以实现市场价格，实现财产化。

另外他的住房配套设施多，生活水平、居住条件有了提高。

但是也遇到一些问题，那就是农民住进了自己的房子，水电费等等成本提高了。

另外一方面一部分农民还要下地干活，没有庭院了离地远了，甚至农具没地方放了，这些都是新的问题。

所以我们说宅基地换房问题关键要尊重农民意愿，要从实际出发。

好，关于土地制度改革涉及的问题很多，我今天就给大家讲这些。

刚才我主要是围绕着保障国家粮食安全体系，创新农业经营体系，深化农村土地制度改革这三个方面对于我们省部级主要领导干部研讨班在农村改革方面提出的一些重要的思想、政策、措施给大家做了一个解读，讲得不对的地方请大家批评指正。

谢谢。