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政治效率论
政治效率论
政治效率论
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摘要：
政治效率是维持政治秩序、保持社会稳定、促进经济发展的必然要求，它与政治民主、政治法治并列是政治发展的基本价值诉求，是政治合法性的内在逻辑。
政治效率作为政治系统运行成本与收益的比较，是政治文化效率、政治制度效率、政治机构效率、政治行为效率的综合体。
它受到经济发展水平，政治文化与社会文化融合度，执政党的执政能力，政治制度化水平，行政体制以及政治事务性质等包含政治主体、政治客体、政治环境以及政治行为工具等多方面因素的影响。
关键词：
政治效率；政治成本；政治收益；政治系统
效率是经济学里永恒性的基本概念之一。
将效率概念运用到政治学之中，对于政治效率的研究应主要归功于公共选择理论学者和新制度主义学者。
如布坎南分析了分配制度对于政治效率的影响[i]，诺斯、科斯等主要从产权、交易成本角度对政治制度效率有所涉及。
他们首先，都将政治运作看作一个准市场过程，注重成本与收益的分析，从而将效率概念融入其中。
其次，注意到了资源的有限性问题，由于资源的有限性才产生了效率问题的考虑。
而要将有限的政治资源[ii]发挥其最大价值，创造最大利益，就必须重视政治效率问题。
可以说“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。
[1]”尤其是处于转型中的我国，更需要一个高效的政治系统来维持政治秩序、保持社会稳定、促进经济发展。
一、政治效率研究的必要性
第一、政治效率是人类社会发展基本规律的要求。
马克思告诉我们，经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系。
这是人类社会的基本矛盾和人类社会发展的基本规律。
经济基础决定上层建筑的产生和性质，决定上层建筑的变革和变革的方向。
效率是社会主义市场经济发展的基本价值追求。
社会主义市场经济的高速发展必然要求政治系统为中心的上层建筑的运行效率化。
同时，上层建筑对经济基础有反作用。
适合经济基础的高效率的上层建筑，可以促进经济基础完善、巩固和发展；反之，则会产生阻碍效果。
生产关系与生产力之间也有着同样的作用与反作用。
政治关系是生产关系的基本内容，生产力的高速发展必然推动政治关系的变革，而政治关系的和谐、高效也必然促进生产力发展的效率。
处于转型时期的我国，是以经济与政治为核心的多重变革，高效率的政治追求是促进经济发展与保证稳定发展的必然选择。
第二、政治效率是我国政治发展的基本价值追求之一。
政治发展的基本目的在于使政治系统运行的收益大于政治成本，保持政治系统的效率性。
毛泽东同志在解放前就提出了以人民民主解决“历史周期率”问题。
邓小平同志在1979年指出：
“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。
[2]”并在1986年将政治体制改革总的目标阐述为三条：
“第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。
[3]”江泽民同志指出：
“我国政治体制改革的目标是，建设有中国特色的社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利。
[4]”胡锦涛在中央党校省部级干部进修班讲话中，指出要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展[5]。
可见，民主、法制、稳定一直是我国政治改革的核心价值导向。
然而，政治效率也是其内在价值之一，因为，政治效率是民主政治、法制政治、政治稳定的内在要求，政治民主、政治法制、政治稳定又是政治效率的一种体现。
可以说，我国既有的发展成果的取得，稳定的社会秩序的保持，皆得益于建国以来尤其是十一届三中全会后政治改革的效率的获得。
这也是政治效率在经济与社会领域的一种表征。
不过，这些仅仅是作为政治效率的副产品产生的，而不是作为一种基本的价值追求的体现。
重视政治效率是社
置所带来的和谐社会；政治制度所带来的政治民主；以及狭义的货币经济利益与晋升等政治利益收益等内容。
政治收益也存在着有形与无形，短期与长期以及个人政治收益与群体政治收益之分。
无形的、难以量化计算的、长期的政治收益的忽视，以及个人政治收益的考虑，导致了追求短、平、快的发展模式及政绩行为的存在。
政治效率从政治过程来看包含政治决策效率，政治资源的汲取效率，以及政治决策的贯彻效率。
按照政治主体的组织形式可以将政治效率分为：
群体政治效率和个人政治效率。
从领域来看又可以表现为：
经济效率、社会效率、文化效率、自然资源效率等等。
既表现为政治系统价值层面的政治文化效率；又表现为机构层面立法、司法、行政效率；制度层面的公共政策、法律规章效率；以及行为层面的政治统治、政治管理、政治参与效率。
因而，政治效率可以从政治文化、政治制度、政治机构、政治行为等几个层面来加以系统阐释。
第一、政治文化效率。
它表达的是政治意识、政治思想、政治理论等在社会价值整合，政治权威塑造，政治行为引导等方面的作用。
政治文化属于政治社会的精神范畴，它“是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映[10]”。
它对社会政治关系和政治生活具有巨大的心理和精神支配作用[11]。
政治文化的演化不可避免的具有堕距性，但是，政治文化作为一支看不见的手在发挥着作用，正如马克思所说的：
“理论一经掌握群众，也会变成物质力量。
”[12]政治文化看作政治系统的软性支撑性系统。
政治文化实际上是多层面的，由公民文化、制度文化、组织文化构成，亦有政治意识、政治心理、政治思想以及正式与非正式等划分。
政治文化要发挥其效率，就要注重各个层面之间的价值整合与功能整合。
以减少亨廷顿所说的文化冲突所带来的政治成本。
文化在新制度主义者那里是作为必不可少的内生性资源。
认为非正式制度是正式制度安排的理论基础和思想理论准则，非正式制度往往决定着政治制度建构的合法性以及其实施效率。
正式制度的变迁能否达到预期的效果取决于政治文化的适应性变迁。
政治文化为政治系统提供了一种价值环境，它决定着一项政治制度以及政治行为的合法性认同，可以减少政治系统运行成本，促进政治主体的政治行为效率以及政治制度效率。
政党政治理论的与时俱进是政治文化效率的重要来源。
第二、政治制度效率。
指的是政治制度在保障政治民主、促进经济发展、维持社会和谐、推动政治发展等方面的成本与效能比。
利普塞特认为：
“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队中能满足政府基本功能的程度。
[13]”政治制度有政治制度的设计成本与运行成本之分。
政治制度效率涉及到政党制度、立法制度、政府制度、司法制度、选举制度、监督制度等等的效率。
“一个政治制度是分配政治权利的体系。
[14]”而“每一个特定的政治权力结构都是一个特定的利益冲突下相对稳定的均衡状态，这样，每一个政治权力结构下也就对应着一个符合特定利益的特定的效率原则[15]”。
不同的制度安排，会带来不同的资源配置的结果，形成不同的交易成本，带来不同的行为效率。
只有资源配置结构合理，才能实现最优化的使用效率。
政治制度只有进行适应性的制度变迁，适时地将潜在利益与外部性利益显性化、内部化、制度化。
同时，实现青木昌彦所说的整体性的制度安排保证各个制度之间的功能上的耦合，实现最大化的效率。
以约束、导向政治主体行为，并为政治行为效率的提升创造支持性的制度环境。
第三、政治机构效率。
指的是政治机构在实现政治主体的政治要求方面的成本投入与回应性比较关系。
政治机构依政治价值设立，是政治制度运行的载体，是政治行为得以展开的保障。
政治机构效率涉及到了政党组织机构、政府组织机构等的效率，它是政治效率的内部测量。
传统政治理论家认为，政治机构是外部力量的附属物，政治活动是对其存在背景的反映。
而实际上“政治机构本身就是一个有着自身利益和要求的集体行动者。
”“机构运转过程本身通过多种方式影响着权力的分配、偏好的分配以及调节的手段等。
[16]”政治机构是政治决策贯彻与政治需求表达的中间环节，是政治利益的聚集地。
政治理念与政治决策、公民需求的回应，都需要政治机构来实现。
政治机构的设立是否得当，权力分配是否合理，信息传输是否顺畅等等都是政治机构效率的决定因子。
政治机构效率的实现就要实现政治机构之间职、责、权分配的科学化、合理化。
处理好党政机构之间，政企之间、政社之间、政府之间在职能上的定位。
从理念与制度上强化各个政治机构之间的分工与合作。
第四、政治行为效率。
既指政治主体的反应速度也是政治主体所付出的代价与所预期的政治目的之关系反应。
主要有政治决策行为效率、政治资源获取行为效率、政治资源的配置行为效率。
也可表现为政治统治、政治管理、政治参与等行为的效率。
政策行为效率是行为效率的保证与体现。
政治行为效率与政治文化效率、政治制度以及政治机构效率紧密相关。
政治文化属性影响了政治行为方式，政治制度影响了政治行为的预期以及风险，政治机构影响了政治行为实施的效能。
政治行为只有常态化、稳定化、合法化才能保证其效率化。
然而，法律的存在仅仅是表明了一种权利上的可能，要真正实现政治行为效率，还需要政治行为主体的自身行为能力的提升。
政治行为主体要塑造自身的可用资源，并在政治行为之中将这些资源资本化运用，使其产生价值。
能力因素决定成员个体对政治制度潜在利益挖掘的能力，对政治资源使用的效率以及效益的差别。
而这种差别往往是需要以罗尔斯正义为价值导向建立的制度来加以矫正的。
企业家式的政治行为主体之间的“霍布斯式竞争”需要稳定、高效的制度来保障。
三、政治效率的影响因素
政治作为一个生态系统，其内在与外在的影响因素是较为复杂的。
它涉及到政治主体，政治客体，政治行为环境，政治行为工具等几个方面。
既有经济、技术因素，也有地理、文化的影响。
但是，基本的影响因素有如下几个：
第一、经济发展水平。
政治效率的追求，根本上来说是满足于经济要求的。
国际经济竞争实际上是一种政治竞争，是政治效率的竞争。
经济发展水平的提高要求政治系统更快更好的满足经济主体的利益要求。
历史的看，经济效率直接决定着政治效率。
一个经济效率较高的国家或地区，其民众对政治的合法性认同就比较高，政治运行环境良好，政治制度实施得力，政治体制就较为稳定，相应的政治效率也就较高。
汉唐时期较之南北朝与五代十国时期之所以有更为长久的存续时间，原因之一就是经济的发展保障政治稳定，促进了政治效率的提升。
经济效率导致的贫富分化如果没能协调与整合，以创造政治秩序，避免政治冲突，那么政治风险所带来的政治效率损失将是决定性的。
第二、政治文化与社会文化融合度。
这里的融合并不是指的同一、重合完全相同，而是指的他们之间是不是存在相互冲突，能否相互支撑其发展。
一个政治文化是权威型的还是民主型的，要符合经济发展水平，符合一个国家的历史文化传统。
现代社会下，传统的君权主义以及绝对集权以不现实。
要求政治文化有更多的民主、自由、平等因素。
尤其是在我国转型时期，随着社会利益格局的分化，多元的社会阶层、社会群体的出现，使得主流政治文化与政治亚文化之间，精英政治文化与大众政治文化之间出现了某种程度的脱节。
Arrow在提到宗教和道德规范在执行问题中的重要作用时，指出：
“在没有诚信的情况下，各种制裁和保障的运行费用将会非常高，互利合作的许多机会将会消失。
[17]”政治文化既要结合传统文化的特点又要体现合理的新的价值理念，这对我国政治文化效率受到了挑战。
这就要求我们在对传统文化资源创造性转型的同时，加强政治社会化以引导新价值观念的发展方向。
第三、执政党的能力。
在现代政治系统里，政党是政治生活的主导者。
执政党的执政能力本身就是政治效率的一种体现。
执政党的执政能力决定着执政效率，而执政效率是政治效率的决定性因素。
执政能力强能够最有效的利用既有制度与组织工具，最大限度挖掘制度内资源，善于进行资源的网络化构建，将资源资本化。
政治上政党要保持权威性，以保证政策的执行力。
“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。
[18]”但如邓小平同志所说：
“如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。
[19]”随着我党由革命党向执政党的转变，政治统治与政治管理的方式需要进行适应性的变革。
需要发展执政党政治资源的发掘能力，政治运作的控制能力，政治关系的协调能力，政治需求的整合能力等等。
这些都将涉及到政治系统内部各个子系统之间，政治系统与外部环境之间的冲突与和谐，决定了政治运行的成本与收益。
一般说来，政治主体对政治环境的感知越敏感、有效，政治主体的内聚力越强，组织越严密，组织成员的素质越高，政治权力的作用效率就越高，其政治行为效能就越高。
第四、行政体制合理性。
行政是人民意志的执行，“政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。
[20]”它“既提供仲裁与执行规则的架构，又实施准则，以此降低政治结构中的守法成本和经济部门中的交易成本。
[21]”作为代理者的政府组织的运行成本是政治成本之中的核心。
政治主体的政治要求最终是通过行政机构来实现的，因而，政府职能的定位代表着政治主体利益的指向。
政府机构本身的工作能力，也是一个决定性的因素。
理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都达到最优化的政府[22]。
然而，政府组织是组织整体利益、地方利益、部门利益和个人利益的多层次利益的代表，各层次政治效率之间往往存在着冲突。
政府作为职能的混合体，由于政府资源与政府能力的限制，各个职能之间存在着替代与抵消的可能。
如果职能配置不合理，政府管理范围过大，组织效率就会降低，政治效率也必然不会是最优的。
同样，如果政府组织管理幅度过宽，管理层级过多，也必然影响政治指令传达，政治信息反馈，政治资源整合的效率。
府际关系是冲突还是合作，直接影响着政策的执行力并造成内耗。
而且，一个国家的政府腐败、无能其政治效率肯定也是低下的。
第五、政治制度化程度。
“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。
”“任何政治体系的制度化程度可以根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。
[23]”只有开放的政治系统才能不断的进行系统内外的资源交换与补充，不断实现系统的自我再生，弥补运行之中的耗损。
系统功能的分化提高了系统及其与环境关系的复杂性，但是，系统资源的选择范围扩大了，避免了系统对某一种资源的过度依赖造成的效率短缺。
同时，这种复杂性也使得系统应对复杂环境、抵抗风险的能力提升了，促进了系统的稳定性。
不过制度化也可能导致系统协调成本增加，以及“路径依赖”，从而增加制度变迁成本。
“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好的阐明和实现其公共利益。
[24]”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
[25]”制度化的政治输入可以提高政治系统资源输入的质量和政治系统的资源处理效率。
制度化的政治输出，可以保证合法性权威的持久性，使政治行为预期更加明确，提高政治决策的执行效率。
制度化程度越高，政治市场的交换越非人情化，政治系统运行越稳定。
然而，正如诺思所认识到的，制度常常不是天生就具有社会效率的，而是服务于最有权力的人的利益。
第六、公民社会的质量。
高质量的公民社会表示有成熟地公民文化、较强的社会信任、丰富的社会资源、多元的社会组织、积极的政治参与。
它可以通过监督、协作、竞争等方式成为政治治理的有效机制，分担政党、政府治理的压力与成本，监督其他政治主体在政治行为之中的资源有效运用。
公民社会还是社会资源尤其是政治资源公平分配的有效机制，是政治权威最可靠的合法性基础，也是有效调动人民群众积极性，保持政治效率持续有效的重要方式。
公民社会的成长需要哈贝马斯所说的“公共空间”的扩大，需要社会自组织能力的培养，需要社会能力赖以发挥作用的制度空间、制度机遇，需要政府与社会之间互信机制的建立。
当然，较强的社会自主力量也可能对政府的公共决策造成不必要的效率牵制，而且，因其理性的无知以及短期自利效应可能损害政治行为效率。
这也是戴维·伊斯顿强调政治系统输入要受到限制的原因之一。
尤其是当这种参与演变为一种“多数人暴政”的时候，这种效率即使再高也是没有价值的。
当然，奥尔森“集体行动的逻辑”与“阿罗不可能定理”也从反面告诉我们民主并不总是能促进政治效率的。
“我们有过‘大民主’的经验，就是‘文化大革命’，那是一种灾难。
[26]”
第七、政治事务的性质。
政治效率首先是解决正确的问题。
“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治体制的功效。
[27]”这关系到政治事务是稳定的、结构良好的还是复杂的、非结构化的；所涉及的对象文化素质、种族、年龄等因素；所涉及的地理范围。
当前社会更表现为一种“流动的现代性”，“复杂性”和“不确定性”增强。
一般说来政治事务越是复杂，政治主体就需要花费更多的内在与外在资源，成本投入的效益回收就越具有不确定性。
此外，要处理好政治基本问题与社会主要矛盾的关系，基本问题是抽象的、稳定的，主要矛盾则是具体的、易变的；基本问题存在于主要矛盾当中，主要矛盾是解决基本问题的关键环节。
所以，能否准确地认识、判断和确定主要矛盾至关重要。
因此，不能用社会主要矛盾取代政治基本问题，而应从政治基本问题角度来判断、确定和解决社会主要矛盾，这样才能最大限度地提高政治效率[28]。
处于转型时期的我国，所面临的政治效率建设任务是复杂的、繁重的。
政治文化处于转型时期需要重塑，政治制度需要变革，政治机构需要改革，政治运行需要完善。
政治效率的实现是一个系统性的过程。
政治系统的软件与硬件需要相互配合，具体制度需要更好的与根本制度耦合，政治机构与政治行为需要规范等等；政治效率又是一个长期的动态的过程。
经济基础、生产力是发展的，政治效率的评价主体、评价标准也会发生变化。
所以，政治效率的建设不可能一蹴而就，需要适应经济、文化发展而不断发展。
然而，现实的讲，政治效率中的层次性标准是很难兼容实现的。
对于目标的安排要有先后、主次之分，要讲究战略性、步骤性。
政治效率标准的或者目标的达成不可能也不必要考虑完全的因素限制。
对于政治效率的追求要注意与本国的政治环境与政治实践相结合。
要对政治效率之中的分目标有所取舍。
注释：
[i]布坎南所阐述的政治效率主要是指的一致性的政治民主与政治平等，非掠夺性的政治。
参（美）布坎南等著、张定淮等译.原则政治而非利益政治.社会科学文献出版社，2004
[ii]本文运用的政治资源概念，不仅指政党的执政资源，而是包含了政治主体的政治资源，政治运行资源，政治保障资源，政治发展资源等在内，综合了社会资源，经济资源，制度资源，文化资源，政党资源，权力资源等在内的，广义的政治资源，是整个政治系统各部分所赖以存续、发展的资源的总称。
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