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银行系统论文：

国有商业银行内控制度存在的问题及对策

商业银行内部控制是商业银行的一种自律行为，是商业银行为完成既定的工作目标和预防风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理、互相制约和内部稽核等一系列方法、措施和程序的总称。

商业银行的内部控制制度是整个银行制度建设的重要内容之一，是规范商业银行经营行为、防范金融风险和保持银行体系稳健的关键，也是衡量商业银行经营管理水平的重要标志。

商业银行内部控制的基本内容可概括为：

科学的现代企业组织制度及公司治理结构与权威的内部监督机构，业务职能部门明确的风险控制分工及其制约关系，谨慎的授权、授信审批制度，有效的内部检查和稽核制度，严格的会计控制制度以及合理的员工管理制度。

其核心内容是风险控制制度。

目前，国有商业银行的内部控制体系在业务发展过程中起到了防范风险的积极作用。

但是，从近年来国有商业银行发生的各类案件和产生的风险中不难看出，国有商业银行的内控体系还存在一些不容忽视的薄弱环节和问题，亟须加以研究和解决。

一、国有商业银行内部控制的现状和存在的问题

1．部分领导和员工对内部控制的认识不足，理解不透

目前，尽管国有商业银行内控体系中设立的制约、监督制度不少，但对内部控制的认识、研究还很不够，在理解上还存在着偏差。

一些银行的决策管理层在指导思想上把内部控制仅仅看着是领导者对下属员工制约、监督和管理的手段，自觉不自觉地将自己凌驾于内部控制之上，更有个别领导借行长负责制之名，搞“一言堂＂。

领导者管理指挥的随意性，往往导致不按程序规定办事，工作中对经营指标下达布置多，对规范经营、防范风险强调检查少，即使检查，也是走马观花，不深入，使不规范的经营行为得不到及时、有效地遏制。

加之部分员工也认为，内部控制是管理层和内审方面的工作，与己关联不大，进而部门和岗位之间的相互制约以及业务检查作用得不到充分发挥，使作案分子有了可乘之机，形成了较大的风险隐患；有的基层行把内部控制理解为各种规章制度的制定、完善与汇总，单纯地认为只要做了建章立制方面的工作，就等于履行了内控职责，从而放松了对员工的内控教育和对内控制度的责任落实，结果使内控制度停留在制度手册汇编上，或成了应付各种检查的一种摆设，对有章不循、违章操作的现象视而不见，制度观念、风险防范意识日益显现。

正是由于我国对内部控制的研究和实践起步较晚，加之人们对内部控制普遍缺乏系统性的认识，没能真正理解内部控制的涵义，直接影响了内控制度的建立和完善。

2．内部组织结构中部门内控职责不清，制约乏力

国有商业银行内部组织结构的控制应是相互制衡、牵制有力的。

实时监督，信息反馈渠道通畅有效，才能促进和保障银行内控效力的发挥。

然而，国有商业银行在内部组织结构中部门间内控责任还不够完善。

如计划部门不能确保通过计划的落实和分析及时有效地监督制约信贷部门资产结构的优化和资产质量；会计部门不能通过对各种帐表、数据的收集、分析来确保各项业务指标实现的完整、真实、可靠等；财会部门不能确保通过对各种帐表的分析及时有效地控制全行的综合经营成本。

由于各职能部门内控制约责任没有得到明确和落实，缺少相互间的硬约束，导致筹资部门筹资可不计成本，信贷部门重贷轻管，计划部门只管计划指标的下达和完成而不管计划的完成质量，会计部门只管帐平表对而不管数据真实与否，由此出现了一些数出多门，帐表失真等粗放性经营管理问题。

3．无章可循和有意不循的问题突出

银行商业化改革和科学技术电子化的普遍应用以及银行中间业务的拓展，使银行的业务发展和办理各项业务的手段都发生了很大变化，一些新业务品种的开发，既缺乏对新业务的开办制度和运作流程的充分论证，又缺乏有效落实内控制度的保障措施，使得业务开拓与内控建设不同步，形成无章可循的空隙。

二是商业银行往往对部门的业务程序和操作原则规定较为系统和严谨，而对部门间的相互制约和监督规定得较为松散和粗略。

部门之间、业务环节之间缺乏系统的牵制性设计，部门间的制度规定缺乏必要的协调和衔接，各业务部门之间自成体系、各自为政。

三是有章不循，使内部控制制度流于形式。

将一套完整的制度写在墙上就算落实，而不管内部控制制度执行情况如何，遇到具体问题，较多地强调灵活性，使内部控制制度失去了应有的严肃性和约束力，有时甚至为了谋取小团体及个人利益篡改帐目、隐藏或虚假存款、搞帐外帐等，或因图方便不按规定程序办事，让坏人钻结算和储蓄的空子而乘机作案。

这是引发银行经营风险以及案发率不断上升的最根本、最直接的原因。

4．内部探制方面缺少完善的激励约束机制

目前，国有商业银行的激励约束机制大多侧重于业务经营指标，而与内控管理和风险防范方面的了解不够紧密，往往是出现了重大风险或已造成资金损失时才给予处罚或者在考核时“一票否决＂。

有的由于对全行干部员工的内控管理水平缺乏耐心细致的考核，对个人业绩的评价缺少内控能力的硬约束，导致人们对有章不循、违章操作的现象麻木不仁，久而久之必将形成隐患，许多银行案件的根源也多在于此。

还有的对各职能部门的内控管理工作缺乏严格的约束力度，各部门对内控管理情况的考核一般都是通过对基层的不定期的内控审计评价来体现的，所得结果往往是分散和滞后的，如同隔靴搔痒，对各职能部门的内控管理水平也难以作出全面准确的评价，长此下去，必将影响到干部员工内控管理水平的提高和风险防部意识的增强。

5．内部稽核监督乏力，缺乏应有的权威性和独立性

一是稽核力量不足，不能满足日常工作的需要。

二是稽核内容和方式存在偏差。

在稽核内容上以业务稽核为主，使稽核部门往往成为业务部门的事后监督，而不能对内控机制的健全性、有效性、时效性作出整体评价和提出完善措施，对金融风险的预警作用难以发挥；在稽核方式上以现场稽核为主，使稽核人员陷入繁忙而机械的查帐工作中。

三是稽核手段落后，目前基本还停留在手工查帐阶段，稽核效果和效率大打折扣。

四是由于我国各商业银行的稽核部门只对各级行长负责，因而在处理具体问题时常常取决于单位领导的意志，容易形成小集团保护主义，缺乏应有的权威性和独立性，加之一些违规事件常常事先得到主要领导的授意和默许，因而查而不报、报而不处的现象普遍存在。

五是商业银行内部稽核体制尚不顺畅，内审机构由于缺少独立性和权威性，难以保证稽核监督检查的力度，或受限于行政领导，就受牵于利益关系，没有完全起到查错防弊、控制风险的作用，结果是问题不能及时发现和解决，不能真正发挥内部监督的应有作用，也就很难对商业银行内部控制情况作出客观公正的判断和评价。

6．内部控制中疏于人员素质的提高和企业文化建设

主要表现为以下几个方面：

一是在银行管理中，偏重于以业务为中心的管理方式，注重工作任务的计划、布置与考核，而把人仅仅看作是一个被动地完成工作任务的工具，使员工处于“被迫＂执行、“不得不为之＂的状态，员工在内部控制中的自觉性、主动性、积极性和创造性得不到发挥；在内部控制制度的制定和执行中，注重对各种业务操作规程的控制，而忽视对人的管理和控制；在人员素质上，只注重业务素质，而忽视道德价值观的培养和提高；在内控制度执行的评价考核中，注重操作人员，忽视对高级管理人员在控制环节中的制约和考评。

7．内部控制的评价标准还不够明晰和统一

作为国有商业银行，在评价内控制度的建设情况、制度的执行情况和监督保障情况等方面应有统一的标准。

因为有了统一健全的内控评价标准，才能量化评价结果，从中找出内控的薄弱环节和失控漏洞，及时采取措施弥补，有效地防范和化解经营管理风险。

这实际上也是监测和识别银行经营管理风险的一种手段。

就目前情况看，内控制度建设应遵循哪些原则、内控制度执行程度如何衡量、实施内控保障应具备那些条件等，至今还缺少一个明确的统一的规定。

再者，内控制度大多由各职能部门依据自身所经办的业务特点来制定，容易忽略与全行整体内控体系的关联性、制约性、逻辑完整性，同时，内控措施在出台实施前也缺乏充分的论证等。

因此，内部控制制度在部门与部门间不仅缺少责任制约关系，而且各部门在内控制度建设执行标准的掌握上也不尽统一。

再加上有的内控制度已失效，新制度还没有建立，也影响了内控作用的发挥。

所以，内控制约落空、存在风险隐患也就不足为奇了。

二、进一步完善国有商业银行内部体系的对策

1．健全国有商业银行的内部管理文化，增强全员内部控制意识

在国有商业银行内部控制制度建立过程中，人们往往只注重正式约束的建设，而忽略了非正式的精神约束的形成。

现代经济学则高度重视非正式的精神约束的作用，认为正式约束只有与非正式约束有机结合，才能发挥持续的最佳的作用。

从内控管理降低银行风险的角度看，好的非正式约束有助于人们价值观念、道德规范的形成，能够有效地约束人们的行为，减少制度的强制性，增强精神力量的感召力，从而节约银行正式约束的成本。

银行这种好的非正式约束，就是银行的企业文化。

建立健全内控管理文化，需从以下方面着手：

一是树立内控管理理念（风险管理理念）。

要树立“内控管理（风险管理）是银行经营战略的重要组成部分，是银行核心竞争力的重要来源，关系到银行的生存和发展”的理念。

国有商业银行的广大干部员工通过内控管理理念的熏陶，形成共同的意识和行为导向，促进银行内控管理体系的决策管理层和执行层及监督保障层，都能自觉地在各自的岗位上，以积极认真的态度去完成自身的内控职责，并对其关联层的行为起到监督制约和促进作用，使内控管理体系的制衡作用得到有效的发挥。

二是建立统一的内控管理准则。

内控管理准则，主要应明确内控管理体系中的决策管理层和贯彻执行层以及监督保障层在内控管理体系中所负有的义务、责任和权利以及管理标准，从中体现内控管理体系岗清、责明、管理标准统一，使国有商业银行的广大干部员工在内控管理中行为规范、有所遵循。

三是建立内控管理的激励约束机制。

国有商业银行要实现内控管理目标，就必须将干部、员工和部门的奖罚与其内控风险管理的效果紧密挂钩。

合理的激励约束机制是内控管理有效开展的重要保证。

因为内控管理的基础是人，只有人的能力得到充分发挥，有了合理的发挥人的能力的机制，才能有效地激励广大干部员工去自觉地向内控管理目标挑战，内控管理就会因其形成的活力而卓有成效。

四是建立对干部员工分层次定期的内控培训制度。

金融企业的竞争，归根到底是人才的竞争。

一方面人是企业中最活跃的因素，是推动企业发展的原动力；另一方面银行任何风险的形成都与人有关，不是人的主动为之，就是人的疏忽所致。

在一个完整的内控体系中，每个人既是被监督者，同时也是监督者，内部控制依靠人去执行且人人有责，能否执行及效果如何，完全依赖人的素质。

防范和化解金融风险，人的因素是起决定作用的。

不解决人的管理问题，再好的内控管理制度也无济于事，一旦道德风险失控，再好的法规也抵御不了故意违规的企图。

因此，国有商业银行必须把内控建设同企业文化、职业道德建设结合起来，深入开展普法宣传教育，加强各种学习和培训，提高员工队伍的遵纪守法观念和自律境界。

内控制度培训的内容包括：

内控管理的意义、内控管理制度、内控管理标准、内控管理分析、评价和考核方法等。

使干部、员工从中了解和掌握行业经营管理目标的实现必须与内控管理战略以及内控管理目标相一致，以进一步增强银行干部、员工的风险防范意识和奉献精神。

2．完善国有商业银行在内部组织结构方面的控制

健全国有商业银行内控管理体系，必须依靠明晰的产权制度和矩阵型的组织治理结构，才能使银行的内控管理体系形成自我制约和权责对称的制衡关系。

首先是实行国有商业银行股份制改造试点，逐步推进国有商业银行的产权制度改革和内部组织结构的重组，通过完善产权制度，规范企业组织形式，实现产权关系的明晰化。

建立董事会领导下的现代公司法人组织管理结构，使所有权、经营权和监督管理权相互分离制衡，实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代银行法人治理结构。

其次是实现扁平化管理目标。

纵向上逐步减少管理层次，缩短管理半径，完善法人授权制度。

具体就是强化一级分行的调控管理职能，明确二级分行的经营主导地位，实行严格的经营管理授权制，由此真正实现统一法人管理体制。

第三是建立科学、高效的组织体系。

即以业务经营和风险控制管理为依据设置职能部门。

主要应遵循三条原则：

（1）根据各级分支机构自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；

（2）职能部门在职责分工上既要体现内控制约责任，又要体现协作配合责任，以防止业务经营管理在跨部门运作中的失控，在确定职能部门的基础上，设置科学、合理、内控有效的岗位；（3）根据各级分支机构自身内控管理的需要，除监事会、审计、信贷风险管理和纪检监察部门外，还应该设有负责对一级分行所辖机构内控情况进行适时跟踪、监督和反馈的职能部门，并负责对内控情况进行归集、分析、评价，及时为决策管理部门提供参谋、反馈意见，以便及时采取对策，不断强化国有商业银行组织结构的控制力度，进而增强自身的竞争力和抵御风险的能力。

3．完善内部控制制度，加大监督检查力度

首先要完善三道防线。

一是完善一线岗位双人、双职和双责为基础的第一道防线，属于单人单岗处理业务的，必须有相应的后续监督机制。

二是完善相关部门和相关岗位之间相互监督制约以及业务管理部门对下检查督导的第二道防线，任何重要工作都不能仅由一个岗位或一个部门全部独立完成，必须建立相应的岗位或部门制衡约束机制，上级行业务管理部门必须加强对下级行的业务检查和督导。

三是完善内部监督部门对各岗位、各部门和各下属机构各项业务工作实施全面监督反馈的第三道防线。

审计部门作为对业务内部控制的专职监督机构，对于有效地防范和化解经营风险，促进和保障经营活动依法、合理、稳健、高效运行，发挥着极其重要的作用。

建立、完善和强化审计部门的内部稽核监督机制，应做好以下工作：

一是改革内审工作的组织体系，减少管理机构层次，实行垂直领导，使之成为直接对统一法人负责的、垂直的、独立的、权威的稽核管理体系；二是提高稽核队伍整体素质，改革计审手段和方式；三是改变过去只注重帐务核对和业务合规性的稽核，将工作重点逐步转向对内控制度及其执行情况的稽核；四是建立内控稽核处罚制度，本着实事求是、客观、公正的原则，对个人和单位的违规行为进行处罚，以维护稽核监督的权威性。

其次要加大监督检查力度。

各商业银行要经常对本单位的内部管理制度、业务规章、岗位设置、决策程序进行全面检查清理，该补充的补充，该废止的废止，该调整的调整。

对新开办的业务要按照“内控优先＂的原则，必须先制定制度。

各项制度要贯穿于整个业务经营和管理活动的各个方面和各个环节，不留“死角＂，确保只要有业务活动，就有制约，有责任牵制。

第三是完善内部授权制度。

上级行在授权下级行权力时应坚持以下原则：

一是区别授权原则，要“据其能，授其权＂，即对同一级别的分支机构，按同一标准考核后，分成若干类别，授与不同的经营管理权，不搞“一刀切＂。

二是适时调整原则，根据商业银行经营环境的变化，不断调整管理策略，根据授权行经营管理情况的变化及时调整授权。

三是为了达到成本效率兼顾的目的，分支机构应注重规模效益，减少管理层次，按照扁平式管理的要求来设置。

四是加大对授权执行情况的监督检查，明确权力责任，实行权责挂钩，权责对等，严格组织纪律，严处越权行为。

4．围绕内部控制核心要求，构造完善内部控制的评价标准

国有商业银行的内部控制评价标准应由内控制度建设评价标准、内控制度执行评价标准、内控制度保障评价标准三部分组成。

建立内部控制评价标准的目的，就是为了规范内控管理行为，提高内控管理效率。

首先是内控制度建设的评价标准。

该标准一要遵循国家中央银行有关法律法规和监管制度；二要遵循“控制论＂的基本原理，即内控制度的建立要具有完整性和有机结合性，以及系统的逻辑制衡关系与逻辑制衡反馈性；三要遵循内控方法的先进性和可操作性，即内控制度的建立既要体现中国特色，又要与国际规则、惯例相一致，特别要遵循巴塞尔《核心原则》；四要遵循运用计算机程序化和科学化的原则，将内控资料规范存储和积累，便于分析、检查、评价工作的顺利开展。

其次是内控制度执行情况的评价标准。

该标准主要包括内控环境、内控风险识别、内控活动的有效性、内控信息的交流反馈。

一是内控环境标准，包括内控执行人员的价值观和道德观是否可靠完整；内部激励约束机制的作用程度是否达到预期目的；内控各级管理层的内控意识是否牢固树立、行为是否积极主动；内控人员的内控能力是否与他们的责任相匹配；内控管理者的管理风格是否严谨、先进科学，内控用人机制是否健全有效；内控管理层和监督检查部门对内控是否给予了充分的关注，等等。

二是内控风险识别标准，包括内控管理的总体目标和分项目标是否明确，二者之间关联与支持程度如何，各级内控管理层为确保整体目标实现的参与情况和承担的责任是否清晰、明确等；是否建立了对内部和外部内控风险预测和识别机制，即内控风险预测是否透彻和恰当，内控风险评价概率和频率依据是否准确可靠；是否建立了内控风险的预测和识别的反映机制，即通过对内控风险的预测和识别使对应措施能够迅速到位。

三是内控活动的有效性标准，包括银行的每项经营和管理是否都设有恰当的风险监控活动；内部风险控制活动能否保证内控指令得到全面的执行；通过内控活动的实施是否及时有效地化解了相关的风险。

四是内控信息的及时交流反馈标准，包括是否建立了各种有效的内控信息交流反馈系统，即内控系统岗位员工通过内控责任的履行，发现可疑和不轨行为是否及时将信息传递给管理层，管理层是否将内控信息以一定方式及时转达给有关人员去有效履行他们的内控责任，达到内控的预期效果；内部控制系统当中每位员工和每个内控管理部门所负有的内控管理信息的交流职责、交流渠道、交流方式、交流时间是否明确；内控信息的上传下达和横向交流手段与方式是否切实可行、及时有效等。

第三是内控制度保障情况的评价标准。

该标准包括是否建立和设置了适时跟踪评价反馈内控情况的渠道和工作程序及组织保障措施；内控体系中各个职能部门之间的内部制约关系是否建立和有效运转；内控制度的缺陷是否得到了及时的发现和纠正；随着业务的不断拓展和品种的创新，内部控制制度、程序和政策是否得到了及时的调整、修正和完善，以确保国有商业银行的内部控制体系的持续、有效、健康运转，等等。

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