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美国研究

《美国研究》2009年第4期

美国对朝政策:

两次朝核危机比较

樊吉社

〔内容提要〕在克林顿和布什两位总统各自8年的任期内，朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机经历了两个阶段。

从朝核危机的发展过程、为解决危机进行的谈判磋商以及阶段性后果来看，克林顿总统8年任内对朝核危机的处理是比较成功的，而布什总统8年任内对朝核危机的处理则比较失败。

朝核危机延宕多年而没有妥善解决，其内涵和外延均发生了较为显著的变化，两次朝核危机中美国对朝政策的成败为朝核危机的未来解决提供了经验和教训。

关键词：

美国外交朝核危机布什政府克林顿政府防扩散

准确地说迄今为止只有一次朝核危机，即朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机。

1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》触发危机，经过一年多的外交博弈，美朝于1994年10月签署《美朝框架协议》暂时解决危机，朝核问题的“休止”状态一直延续到克林顿总统任期结束。

2001年布什就任总统后，美朝再因浓缩铀问题诱发危机，处于“休止”状态的朝核危机被激活，并延宕迄今没有解决，这是朝核第一次危机的延续。

考虑到不同总统执政时期美国对朝政策差别较为显著，危机涉及的内容也有所变化，并且不同政策所导致的危机结果区别也较大，因此将1993年初到2009年初持续存在的朝核问题划分为两次危机。

第一次朝核危机的发生、发展、解决和对协议的执行均发生在民主党总统克林顿执政的8年。

第二次危机表面上看始于2002年10月美国助理国务卿凯利访问朝鲜，但实际上从布什就任总统起危机就在酝酿，到2009年1月布什总统8年任期结束，朝核危机仍处于“待解决”状态。

我国学界对第一次朝核危机中的美国对朝政策研究的主要关注点是广义美国外交政策中的涉朝内容，对克林顿总统执政期间的几次次生危机有所关注，如1998年8月朝鲜试验大埔洞1号和1998年10月的金仓里事件，但对克林顿政府在朝核问题上的防扩散政策、美朝处理朝核危机的过程、美朝框架协议本身及协议执行过程等的研究仍有待深入。

由于第二次朝核危机持续时间较长，中间滋生的谈判挫折较多，参与谈判的国家增多，国内对第二次朝核危机的研究比较深入，特别是有关美国总体外交政策趋于强硬和单边的特点在朝核问题上的体现、数次六方会谈的外交折冲、中国在六方会谈中的重要作用、韩国和日本在朝核问题上的作用、朝鲜半岛乃至东北亚地区和平机制的构建等。

但是，相关研究对美国对朝政策的国内背景关注较少、对其政策形成过程的关注有限、对两次朝核危机中美国政策的显著变化及调整的关注亦比较有限。

【注释】国内有关第一次和第二次朝核危机的研究成果大都发表在国内主要的国际政治类学术刊物上，诸如《美国研究》、《世界经济与政治》、《国际政治研究》、《国际问题研究》、《现代国际关系》等，在其他各种学术刊物上也有不少相关的成果发表。

有关正在进行中的朝核危机，各种即时评论出现在国内各报刊、杂志，其数量不可尽数。

有关第二次朝核危机的国内、国际学术会议也非常之多，即使在一些有关中美关系或者亚太安全问题的学术会议中，朝核危机也往往被列为重要议题之一。

【注尾】美国学者对朝核危机的研究多以对策性研究为主，体现经世致用的特色，意在对美国对朝政策产生影响；有关美国对朝政策形成过程的分析也颇多，并且质量较高，特别是参与对朝决策的前政府官员所撰写的回忆录和评论文章。

【注释】主要的研究机构如卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会、传统基金会、军控学会、战略与国际问题研究中心、太平洋论坛、霍普金斯大学国际问题高级研究院、哈佛大学肯尼迪政府学院、外交关系委员会、和平研究所以及蒙特雷国际问题研究院不扩散研究中心等均对朝核问题有持续的关注。

这些机构中的学者有关朝核问题的研究成果出现在美国主要的国际政治类学术刊物上，并且频繁在美国主流媒体就朝核问题发表评论，更有一些机构专门刊行有关朝核问题研究的单行本，也有一些专门有关朝鲜或者朝核的著作出现。

此处不一一列举。

值得一提的是，曾经参与两次朝核危机处理的官员撰写了两本著作：

JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Gallucci,GoingCritical:

TheFirstNorthKoreanNuclearCrisis（BrookingsInstitutionPress,2004）;CharlesL.Pritchard,FailedDiplomacy:

TheTragicStoryofHowNorthKoreaGottheBomb（BrookingsInstitutionPress,2007）.另外前CNN记者MikeChinoy也撰写了一本有关朝核危机的著作：

Meltdown:

TheInsideStoryoftheNorthKoreanNuclearCrisis（St.MartinsPress,2008）.【注尾】

从朝核的发展过程和阶段性结果来看，克林顿总统8年内对朝核危机的处理是比较成功的，而布什总统8年内对朝核危机的处理则比较失败。

本文将借助现有的国内外研究成果，从两次朝核危机发生的基本背景、内政与外交的互动、双边与多边的路径分歧、“胡萝卜”与“大棒”的运用等方面比较克林顿政府和布什政府对朝政策的区别，探讨美国对朝政策的得失成败。

一、两次危机的背景比较

两次朝核危机发生在不同的时空背景中，这影响、塑造甚至决定了美国的对朝政策，因此，比较一下两次危机发生的背景非常必要。

第一次朝核危机发生在冷战结束之初，与朝核问题相关的国家间关系正经历显著变化。

冷战结束前后，苏联、中国分别与韩国建立了外交关系，并引起朝鲜的不满。

1991年9月，美国总统布什单方面宣布撤出部署在海外的所有海基和陆基战术核武器，包括部署在韩国的大约100枚核武器。

与此同时，1991年11月，卢泰愚政府发布《朝鲜半岛无核化声明》，单方面承担不生产、不拥有、不储存、不部署或者使用核武器的义务。

朝鲜虽然早已加入了国际原子能机构和《不扩散核武器条约》，但以美国在朝鲜半岛部署核武器为由尚未同国际原子能机构签署保障监督协定。

美国和韩国分别做出单边声明后，朝鲜的条件获得满足，朝鲜与国际原子能机构签署保障监督协定，国际原子能机构随后对朝鲜的核申报进行核查。

在核问题上，朝鲜主要与国际原子能机构对话；美朝关系持续敌对，其主要形式为美国对朝鲜的制裁。

第一次朝核危机发生前夕，美国已经在中东打了一场海湾战争。

这次战争对美国和防扩散的意义表现为两重：

一是美国在战争中拥有巨大的战场优势，迅速取得战争胜利而很少战争伤亡，这成为美军走出越战阴影的一次战争；二是伊拉克战争结束后的武器核查表明伊拉克大规模杀伤性武器项目的进展超出了想象，地区核扩散的危险在冷战结束后将进一步加剧。

第二次朝核危机发生在两个重要的时间背景下：

一是九一一恐怖袭击的发生，二是美国筹划入侵伊拉克。

九一一恐怖袭击对美国政府和社会的冲击不亚于第二次世界大战后的任何事件，它在很大程度上影响了布什政府对世界安全环境的看法，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为美国所认定的重大安全威胁。

九一一事件后，美国随后发起了对阿富汗的军事行动，阿富汗战事尚未结束，美国已经考虑对伊拉克动武。

此时美国与朝鲜、韩国与朝鲜的关系已经发生了比较显著的变化。

美朝因为执行第一次朝核危机后签署的《美朝框架协议》而接触频繁，双边关系出现了一定程度的改善，在克林顿总统执政末期，美朝甚至讨论克林顿总统访问朝鲜的可能。

同样，因为1998年当选的韩国总统金大中对朝鲜奉行“阳光政策”，南北朝鲜之间在2000年实现了首脑会晤。

两次朝核危机的人物背景也有所不同。

第一次朝核危机之初到危机接近解决，金日成是朝鲜的最高首脑，美国是民主党总统克林顿；第二次朝核危机期间，金正日是朝鲜的最高首脑，美国是共和党总统布什。

朝鲜最高首脑对冷战的记忆不同；共和党总统和民主党总统在涉及军控和防扩散问题上的基本信条明显不同，共和党强调“实力求和平”，民主党重视军控制度建设降低安全威胁。

两次朝核危机所涉及的虽然都是“核”问题，但基本内容有所不同。

第一次朝核危机涉及朝鲜在宁边的5MW反应堆，诱发事件是国际原子能机构要求对朝鲜核设施进行“特别核查”而朝鲜拒绝，其核心内容是该反应堆卸出的乏燃料棒经过处理后可以生产出制造核武器的钚材料。

【注释】有关第一次朝核危机的缘起、发展及解决，详见拙文：

《美朝框架协议评析：

兼论美对朝鲜的不扩散政策》，载《国际政治研究》，2003年第3期。

【注尾】第二次朝核危机则是美国认为朝鲜存在秘密的浓缩铀项目，这是宁边核反应堆之外的核项目。

【注释】有关第二次朝核危机的缘起与发展详见孙向丽：

《朝核问题实质与发展前景》，载《现代国际关系》，2007年第6期。

【注尾】

两次朝核危机前后，美国政策目标是一致的，即消除朝鲜的核项目，防止核材料、核技术、核武器扩散，不同之处在于第一次朝核危机是为了消除朝鲜的钚项目，第二次朝核危机不仅包含了钚项目还新增了铀项目。

虽然同样面临朝核危机，但因为两次危机发生的时空背景不同、美国总统的政策偏好不同、美国可资利用的资源不同，克林顿总统和布什总统在处理朝核危机时所采用的政策手段均存在明显区别。

这些区别大致可以概括内政对外交政策选择的影响不同、所采用的谈判平台不同、所强调的政策手段不同。

二、美国内政与外交的互动

在两次朝核危机的处理上，美国内政对外交政策的影响程度是克林顿政府和布什政府对朝政策的重要区别之一。

内政因素包括对朝鲜核扩散威胁严重程度的判断、对朝政策目标是否清楚、有无专人负责对朝政策的设计或者协调、总统在对朝决策中扮演什么较色、参与决策的机构之间或内部是否存在政策分歧、国会对行政部门的政策影响等。

1993年3月12日，朝鲜与国际原子能机构有关核查的纷争陷入僵局，朝鲜宣布退出刚加入不久的《不扩散核武器条约》，朝核危机逐渐展开，此时距离克林顿就任总统尚不足两个月。

朝鲜是签署了《不扩散核武器条约》之后宣布退约的第一个国家，而这个条约将在1995年进行关键的审议，以决定是否延长。

朝鲜退约是对该条约的直接挑战，不仅如此，海湾战争后国际原子能机构对伊拉克的核查也表明地区核扩散威胁逐步上升。

克林顿政府对朝核威胁严重程度的判断并无重大分歧；对朝政策选择上包括军事行动、谈判、遏制或者推动朝鲜政权崩溃，而克林顿政府偏向于首先与朝鲜接触，试探谈判可能；其基本思路是首先解决核问题，阻止朝鲜通过对宁边反应堆卸出的乏燃料棒进行后处理从而获得钚材料，其他相关问题从属于核问题。

虽然面临如此严重的安全威胁，克林顿政府当时尚无专人负责对朝政策，涉及对朝政策的决策部门包括国务院、国家安全委员会、国防部的个别部门和情报机构。

朝核危机初发时美国政府欠缺协调的状况在国务卿克里斯托弗任命负责政治和军事事务的助理国务卿罗伯特·加卢奇（RobertGallucci）之后获致解决。

加卢奇在国际安全事务领域具有丰富的经验，是协调对朝政策的恰当人选。

【注释】加卢奇曾分别在美国军控与裁军署、国务院情报与研究局、国务院政策规划局任职，担任过负责前苏联防扩散与核安全事务的资深协调官，并曾经担任负责核查伊拉克的联合国特委会执行副主席。

【注尾】虽然加卢奇官阶不是很高，但他受权可以与副部长级的官员进行协调沟通；国家安全委员会反扩散办公室主任丹尼尔·珀纳曼（DanielPoneman）担任他的副手，这更有利于他扮演协调角色。

克林顿总统并没有因为加卢奇曾经在布什政府任职而弃用他，反而让他担任了朝核危机期间与朝鲜主谈的官员，并赋予其一定的政策灵活性：

加卢奇可以跨机构进行协商，可以定期与白宫沟通。

克林顿总统将朝核危机作为首要安全威胁，其政策设计基本上得到了各政府部门的支持。

虽然情报机构持有不同意见，但这种意见并没有占上风。

国防部长佩里也支持在对朝政策上需要首先处理核威胁，然后才是其他议题。

【注释】JanneE.Nolan,“U.S.StrategytoStemNorthKoreasNuclearProgram:

AssessingtheClintonandBushLegacies,”WorkingGroupReport,No.1,February20,2007,pp.7~11.【注尾】至少在朝核危机爆发及至获致（暂时）解决的这个阶段，国会并没有发挥太大影响，更何况当时民主党控制了国会参众两院。

克林顿政府在对朝政策上协调一致，促进了第一次朝核危机的解决。

但在1994年10月《美朝框架协议》签署后，有关协议的履行不再是克林顿政府外交议程的优先事务，与此同时，1994年国会中期选举后共和党控制了参众两院，这种状况一直持续到克林顿总统卸任，国会对美国的对朝政策的影响逐渐加大，导致美朝在框架协议的执行问题上抵牾不断。

比较而言，布什总统8年任期中内政对其对朝政策产生了严重的负面影响，使其在朝核危机爆发后的大部分时间内政策混乱、无所作为，危机不断升级而欠缺有效的化解之策。

根据克林顿政府时期的《美朝框架协议》，朝鲜在宁边的钚项目被冻结，朝鲜基本上履行了协议义务。

【注释】详见拙文;《美朝框架协议评析：

兼论美对朝鲜的不扩散政策》。

【注尾】朝鲜涉嫌发展浓缩铀项目并不是新话题，早在克林顿执政末期，美国已经试图与朝鲜讨论这个议题。

【注释】RobertCarlinandJohnW.Lewis,NegotiatingwithNorthKorea:

1992~2007,January2008,CenterforInternationalSecurityandCooperation,StanfordUniversity,p.10.【注尾】布什就任总统后，对于朝鲜威胁的判断，以及如何应对此种威胁，美国释放出了比较模糊的政策信号。

布什政府的首要任务是对其朝鲜政策进行评估，但政策评估的初衷不是继续推进而是颠覆克林顿政府的对朝政策。

在评估完成之前，韩国总统金大中访美，意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策，支持韩国的“阳光政策”，但布什总统在联合记者招待会上却表示：

“我的确对朝鲜的领导人持有某种疑虑”，“我们无法确定他们是否正在遵守所有协议的所有条款。

”这显然是不准备沿着克林顿政府的对朝政策继续前进，布什总统还在招待会上多次提到“查证”。

【注释】“RemarksbyPresidentBushandPresidentKimDaeJungofSouthKorea,”OfficeofthePressSecretary,March7,2001,availableat:

http:

//georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2001/03/200103076.html.【注尾】而在此前一天，国务卿鲍威尔已经表示美国计划与朝鲜接触，以继续克林顿总统的对朝政策。

【注释】“ChronologyofU.S.NorthKoreanNuclearandMissileDiplomacy,”availableat:

http:

//www.armscontrol.org/print/2597.【注尾】布什与金大中会晤后，国务卿鲍威尔不得不对他有关对朝政策的表述进行修正。

布什内阁之间对朝核问题的不同认识及不同的政策偏好导致美国对朝政策在布什第一任期内陷入混乱的状态，而布什总统并没有采取有效措施遏止这种政策混乱。

事实上，布什总统本人对朝鲜问题没有兴趣。

在2000年6月，还是州长及总统候选人的布什曾问沙特王子班达尔：

“人人都给我谈论朝鲜”，“我为什么必需在乎朝鲜？

”【注释】BobWoodward,StateofDenial（Simon&Schuster,NewYork,2006）,p.17.【注尾】因为布什总统对朝鲜事务不熟悉、没兴趣，副总统切尼在很大程度上主导了此后的美国对朝政策。

布什内阁成员在对朝政策上分为两种主张，一种是国务卿鲍威尔为首的主谈派，他们认为朝鲜虽然不可信任，但可以通过谈判说服朝鲜放弃研发大规模杀伤性武器；一种是副总统切尼为首的强硬派，主张“我们不与邪恶力量谈判，我们要打败他。

”【注释】副总统切尼曾经谈到：

“总统已经嘱我确保不与世界上任何一个专制政权谈判。

我们不与他们谈判，我们要打败他。

”引自WarrenP.Strobel,“CheneyBlocksTalkswithN.KoreaPioneerPress,”December20,2003,p.2A,availableat:

强硬派包括副总统切尼及其助手、罗伯特·约瑟夫（RobertJoseph）及其麾下的国家安全委员会助手；五角大楼的国防部长拉姆斯菲尔德和副部长费思（DouglasJ.Feith）；国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿博尔顿（他在2005年离任后，罗伯特·约瑟夫接替他的职位，两人在政策偏好上极为相像）；后来担任国家安全副顾问的克劳奇（J.D.Crouch）等。

强硬派中的多数是新保守主义者，他们更喜欢胁迫政策，而不是谈判。

【注释】“FailedDiplomacy,TheTragicStoryofHowNorthKoreaGottheBomb,”transcriptofabooklaunchcosponsoredbytheUSKoreanInstitute,SAIS,JohnsHopkinsUniversity,TheKoreaEconomicInstitute,WashingtonDC,July11,2007,p.5.【注尾】主谈派则包括国务卿鲍威尔、副国务卿阿米蒂奇和助理国务卿凯利；国务卿鲍威尔在2001年3月初被迫修正他有关对朝政策的讲话表明，主谈派是布什内阁中的少数派。

布什政府的确考虑过任命一个负责朝核事务的资深协调官员，但没有任何官员愿意接这个“烫手山芋”。

【注释】JanneE.Nolan,“U.S.StrategytoStemNorthKoreasNuclearProgram:

AssessingtheClintonandBushLegacies,”p.13.【注尾】虽然布什政府已经有一个负责谈判的特使普理查德（CharlesL.Pritchard），但最后负责朝核问题的任务落在了助理国务卿凯利身上。

即使朝核问题通过多边平台——六方会谈开始谈判，副总统切尼掌控对朝政策的局面并没有改变。

在2004年2月第二轮六方会谈期间，切尼曾经直接越过国务院的电报系统由国家安全委员会的迈克尔·格林（MichaelGreen）给美方谈判代表发出不得从“彻底、可查证、不可逆转地裁军”的原始立场上退让的指令，而国务卿鲍威尔直到次日才获悉此事。

【注释】GlennKessler,“ImpactfromtheShadows,CheneyWieldsPowerwithFewFingerprints,”WashingtonPost,October5,2004,p.A01.【注尾】在布什总统的第一任期内，负责谈判的助理国务卿凯利只是参与谈判，而并无做出妥协的考虑，谈判仅仅是布什政府单边主义政策的伪装而已。

“他（布什总统）让凯利（在六方会谈中）讲话，但不让他讲任何有价值的内容；他（凯利）来到谈判桌，但没带什么（可供谈判的）东西。

”【注释】FredKaplan,“RollingBlunder:

HowtheBushAdministrationLletNorthKoreaGetNukes,”May2004,availableat:

即使在布什总统的第二任期内部分强硬派和新保守主义成员相继离开政府，包括国防部长拉姆斯菲尔德、副部长费思、副国务卿博尔顿、副国务卿约瑟夫及克劳奇等，并且赖斯由国家安全事务顾问转任国务卿使得对朝政策的主导权略微向国务院转移，但切尼副总统仍然对美国的对朝政策施加了无法忽略的影响。

即使布什政府最终在六方会谈的多边框架下与朝鲜进行了双边对话，主谈的助理国务卿希尔也获得了较大的自主权，但部门之间的协调工作仍然很糟糕。

在2005年9月的第4次六方会谈实现突破前夕，财政部对朝鲜的金融制裁使得六方达成的共同声明难以执行，六方会谈在貌似进展的状况下继续僵局。

直到布什总统离任，朝核问题仍然处于潜在升级的过程中。

无论是布什总统的第一任期还是第二任期，国会在影响美国对朝政策上的作为均比较有限。

三、双边与多边的纠葛

朝核问题即是一个双边问题也是一个多边问题。

朝核问题中的“核”内容主要是美朝之间的双边议题，美国反对朝鲜的核扩散行为，朝鲜以美国的敌对政策为其核扩散行为辩护。

但朝核问题不仅仅是一个核扩散问题，它同样涉及朝鲜半岛冷战状况的存续、东北亚地区的和平与稳定、周边各国对朝核问题未来发展前景的反应等，就此而言，朝核问题更像一个内容繁杂的朝鲜问题或朝鲜半岛问题，因而具有多边内涵。

是通过多边谈判还是通过双边谈判解决朝核问题？

或者双边和多边并行解决危机？

这不仅是一个形式问题，也是一个内容问题。

两位总统分别8年的任期内，面对同样的朝核问题，他们采取了明显不同的谈判方式。

克林顿政府主要是通过双边谈判解决核心争议问题，但同时争取多边力量推动谈判并协助协议的执行；布什政府主要依托多边谈判解决朝核问题，基本排斥双边对话或者谈判，多边框架下的美朝双边接触比较有限，这种状况只在其执政后期有所改观。

第一次朝核危机最初表现为朝鲜与国际原子能机构之间的核查纷争及南北朝鲜之间有关朝鲜半岛无核化的问题，但这都与美国密切相关。

克林顿政府将防扩散列为其主要安全威胁，并考虑到1995年《不扩散核武器条约》条约的审议和延期问题，朝鲜的核扩散行为被认定为危害美国至关重要的安全利益。

【注释】JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Gallucci,GoingCritical:

TheFirstNorthKoreanNuclearCrisis,p.xvi.【注尾】1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，朝核问题逐步升级。

美国随即与朝鲜展开谈判，经过两轮会谈后，美国要求朝鲜同国际原子能机构就核查问题的协商、南北朝鲜之间的对话取得进展之后,美朝才能进行第三轮谈判。

【注释】DavidReese,TheProspectsforNorthKoreasSurvival,AdelphiSeriesPaper323（OxfordUniversityPress,NewYork,1988）,p.49.【注尾】通过其他双边渠道解决朝核问题的道路很快被证明走不通，美国不得不仍然回到美朝双边的轨道上来。

在美朝进入实质性的谈判阶段后，美国确定了问题的优先顺序，将核列为首要解决的问题；协调克林顿政府各部门之间的政策分歧；确定美朝谈判中可以对朝鲜做出的妥协内容。

不仅如此，美国也与韩国和日本就美朝谈判问题保持了频密的磋商，【注释】JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Gallucci,GoingCritical:

TheFirstNorthKoreanNuclearCrisis,p.xix.1999~2000年，美日韩还建立了一个三边机制以协调对平壤的政策。

【注尾】避免议题增多而分散了对核问题的关注，也确保了协议达成后能够得到各方的支持。

美朝谈判也得到了中国的支持和协助，中国运用自己特殊的影响力，尽自己的努力，敦促有关各方谨慎行事，相互照顾彼此关切，避