15区域分析与区域规划第三版电子教案第十五章.ppt

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（一）区域管理的概念管理（management）是指通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新等手段，结合人力、物力、财力、信息等资源，以期高效的达到组织目标的过程。

组织资源在一定区域的空间行为影响到管理目标实现与否和实现效率。

我们称这种具有空间行为的管理工作为区域管理（regionalmanagement）。

具体说是应用行政、统筹、调控、经营和管治等管理手段，制定规划及政策并组织实施，对人地关系地域系统操作的过程。

第一节区域管理概述,一、区域管理的概念、特征

（二）区域管理的特征1.区域性与独立性2.综合性和系统性3.规划性和动态性4.灵活性和多样性,第一节区域管理概述,二、区域管理的主体及其联系

（一）地方政府区域问题比较理想的解决方式是依靠政府间的横向协调机制自行解决，然而目前许多具体问题还要诉诸于具有直接共同管辖权的上级政府来协调，因此中央政府在区域管理中应当起协调总领的作用。

区域管理的关键是地方政府的合作。

区域管理中处理中央政府与地方政府的关系也是关键。

为了更好地协调各地方政府之间的管理职能、加强地方政府之间的联系，成立跨行政区的管委会成为普遍现象。

第一节区域管理概述,二、区域管理的主体及其联系

（二）其他非政府组织在管理区域的公共事务中，非政府组织甚至私营部门应当发挥更大的作用，加强与地方政府的沟通与协作，以多元的模式承担起各自在区域管理中的责任，在区域内建立自主自治的网络体系。

第一节区域管理概述,三、区域规划管理内容

（一）区域规划编制管理1.编制组织管理

（1）组织编制主体国家主管部门组织的区域规划国家主管部门会同省级政府组织编制的区域规划跨省级政府组织编制的区域规划地市级政府组织编制的区域规划及其他

（2）编制协调机制应推进区域政府协商会议制度完善，并设立规划管理委员会，协调政府关系，落实空间政策，处理政府纠纷等，确保区域规划编制的科学化、民主化、实施有效。

第一节区域管理概述,2编制程序和技术管理由于缺乏必要的程序法支撑，各级政府在编制区域规划时应首要制定编制程序和技术规范，并规定强制性内容，对编制、审批等程序作出具体规定，避免规划编制时出现部门之间规范和程序不统一的混乱情况。

3编制成果管理

（1）编制成果规范化

（2）编制成果共享（3）数据格式统一化,第一节区域管理概述,三、区域规划管理内容

（二）区域规划审批管理1.技术审查技术审查是区域规划审批的前提工作，主要对编制内容、编制成果格式、与其他规划的衔接等方面进行审查。

重点是城镇空间布局、重大基础设施布局、生态保护、重大战略资源等强制性内容的审查。

2.规划审批

（1）多方征求意见

（2）专家评审（3）规划审批,第一节区域管理概述,三、区域规划管理内容

（二）区域规划审批管理3.反馈更新区域规划牵扯多方利益主体，具有宏观性、战略性的特点，不可能单一依靠决策者的理性来完成，必须将长远计划分解为数个短期计划来完成。

这就需要建立起良好的反馈机制，使区域规划在动态中不断修正。

第一节区域管理概述,三、区域规划管理内容（三）区域规划实施管理1.明确实施主体

（1）在国家层级上：

一是国家各部门之间应全力推进多规融合；二是涉及多个省级行政单位的区域规划应该由国家主管部门牵头，共同成立区域规划实施领导小组，协调各个省份工作，保证区域规划实施有序推进。

（2）在省级层面上：

对于同一省域范围内的区域规划，由省政府或省级规划主管部门牵头，成立规划专家委员会、公众参与机构等部门，协调各市级单位。

（3）在市级层面上：

由中心城市市政府或市规划主管部门牵头，协调与其他城市（如都市圈规划）、或区县级单位。

第一节区域管理概述,在横向上：

各政府层级之间也形成一些非政府组织。

建立一个具有指导作用的行业联合会、合作组织等，重点是关注该行业在区域各城镇中的分布与发展或解决该行业内涉及的各种问题，通过联席会议的形式向规划实施方提供建设性的意见和建议。

2.推进法制建设3.革新技术手段4.强化公众参与5.建立评价体系,第一节区域管理概述,四、区域规划管理方法

（一）行政方法区域规划行政管理方面还存在较大不足，未来主要发展方向有：

（1）明晰事权

（2）推进大部制改革（3）多元主体参与,第一节区域管理概述,四、区域规划管理方法

（二）法律方法（区域规划法律体系）1.我国区域规划法律制度的现状我国目前与区域规划相关的法律法规包括：

宪法；城乡规划法；土地管理法、环境保护法、水法、文物保护法等专项法律。

对于跨区域的区域规划，有少量低层级的行政法规范中，可以找到一些规定。

2.我国区域规划法律制度的不足

（1）缺乏宪法保障

（2）缺乏区域规划基本法指导（3）缺乏完善的法律框架,第一节区域管理概述,3法律制度构建

（1）国外区域规划法律体系国外很多发达国家都遵循着“法制先行”的惯例，其中日本、美国、德国等法制体系较为完善，也值得我国借鉴。

（2）建设路径选择首先、为区域规划的编制和实施寻求组织和行为的法律依据；其次、建立程序法，构建规范正义的程序保证结果公平；最后要保证各个主体的自由裁量权，充分实现区域规划内容的科学合理。

（3）我国区域规划法律体系基本框架设想1）区域规划法；2）空间治理法；3）省级区域规划条例；4）技术性规范。

第一节区域管理概述,四、区域规划管理方法（三）经济方法政府可以通过制订财政预算、设立基金、减免税费等财政金融政策，成立规划实施机构等，促进规划的实施。

其应用最多的是政府资金导向和税收调节。

第一节区域管理概述,四、区域规划管理方法（四）技术方法随着系统学科和信息科学的不断发展，区域规划在编制到实施的过程中，都采用了系统工程方法和模型化方法。

在规划实施后，依托区域规划设计方案，制定针对性强、技术上可行的跟踪调查预案；在区域规划方案批准后，通过遥感动态监测、经济社会调查统计等方法和手段，收集有关规划实施信息；将实施情况与规划目标开展对比或者与区域系统演化模拟结果对比，揭示区域规划方案落实的方向、进度以及执行中存在的问题。

第一节区域管理概述,五、区域规划管理的创新理念

（一）城市与区域管治1.管治的背景2.管治的内涵及其特征管治的理念得到认同并被广泛接受，但并未获得统一的定义。

Governance一词被翻译为管治（香港学者的译法），其本质上区别于传统单一的Governance或我们常见与常用的“管制”概念，其产生正是为了克服传统管理方式的简单与不足。

但从另一个层面上理解，“管制”（包括城市与区域规划所擅长的“空间管制”技术）也是广义管治体系中的一个组成部分或一种具体的方式。

至此我们可以概括出管治的四个基本特征：

第一节区域管理概述,

（1）管治不是一套规章制度，而是一种综合的社会过程；

（2）管治的建立不以“支配”、“控制”为基础，而以“调和”为基础；（3）管治同时涉及广泛的公私部门及多种利益单元；（4）管治虽然并不意味着一种固定的制度，但确实有赖于社会各组成间的持续相互作用。

3.管治的内容根据地理学的尺度概念，管治的实践与研究可以分为：

全球管治、区域管制、城市管制和基层社区管治。

国内在城市尺度的研究相对成熟，实证成果较多。

随着对区域发展的重视，跨区域的管治研究也越来越多。

第一节区域管理概述,4.管治实施面临的难点

（1）垂直的行政管治体系弊病较多

（2）缺乏公众参与机制（3）缺乏行政自身、司法与社会的公开监督（4）区域管治合作中问题仍较突出,第二节区域政策概述,一、区域政策的概念与类型

（一）区域政策的概念区域政策（RegionalPolicy）是根据区域差异而制定以协调区域间关系，调控开发态势，优化空间格局的一系列政策之和，在宏观、中观和微观层次上都影响着区域发展。

广义的区域政策是指造成不同区域效应的一切政策；或者指一个地区所有的政策总和，包括区域经济政策、区域社会政策、区域文化政策、区域环境政策、区域政治政策、区域民族政策等等。

狭义概念是指那些专门为解决区域问题而制定的政策，主要指区域开发与保护政策。

第二节区域政策概述,一、区域政策的概念与类型

（二）区域政策的类型1.资助型政策（鼓励区域发展）资助型政策是指在实施之后不仅会对本区域，还会对其他区域产生有利影响的政策。

2.抵触型政策抵触型政策是指实施后会对某区域产生有利影响，而对其他区域产生不利影响，甚至可能会对总体的经济发展目标不利的政策。

第二节区域政策概述,一、区域政策的概念与类型

（二）区域政策的类型3.混合型政策混合型政策是指实施后会对本区域产生有利影响，而对其他区域既会产生益处也会带来害处的政策。

4.中性型政策中性型政策是指实施之后会对本区域产生有利影响，而对其他区域既没有益处也没有害处的政策。

第二节区域政策概述,二、区域政策的影响和实施条件

（一）区域政策的影响1.促进产业集聚2.资源优化配置和增值3.提升地区综合实力,第二节区域政策概述,二、区域政策的影响和实施条件

（二）区域政策的实施条件区域政策的实施必须具备六个条件：

（1）当一个国家的经济发展到一定程度时，有一定的财政转移支付能力和强有力的宏观协调功能。

（2）有一套能够约束和保障的法规制度，确定财权和事权，保障开发的利益，提高区域政策的可持续性和有效性。

（3）有一套比较正确的标准去评估区域发展的不平衡程度。

（4）有一套促进民间部门进行区域开发的政策金融制度和税制。

（5）对开发过分密集的地区或对不合理的开发活动有一套严格限制开发活动的政策和措施。

（6）有一套为国民收集和公开信息的体系以方便民众参与。

第三节我国区域政策演变及发展,一、改革开放以来我国区域政策的演变根据区域政策重心的不同，可以将中国改革开放以来的区域政策的演进划分为3大阶段：

（一）第一阶段（19781990）以经济效率为重心的发展阶段

（二）第二阶段（19901999）注重效率兼顾公平的发展阶段（三）第三阶段（1999现在）以注重公平为重心的均衡发展阶段注重公平的发展阶段也经历了两个时期：

一是面向区域均衡的整体发展时期（19992003）。

二是面向聚焦区域的发展时期（2003现在）。

第三节我国区域政策演变及发展,二、我国区域政策发展新趋势

（一）政策主体多元化

（二）政策操作协调化（三）政策内容综合化、弹性化,第三节我国区域政策演变及发展,三、当前我国重要的区域政策

（一）东中西三大板块开发战略1.鼓励东部率先发展2.坚持西部大开发战略

（1）新增长极培育

（2）“三化”互动（3）新型开放3.促进中部地区崛起

（1）政策向“三农”倾斜

（2）加强区域联动（3）把握重点,第三节我国区域政策演变及发展,三、当前我国重要的区域政策

（二）“一带一路”倡议“一带”是指丝绸之路经济带，“一路”是指21世纪海上丝绸之路。

“一带一路”倡议对区域影响主要在以下几个方面：

第三节我国区域政策演变及发展,1.整体区域开发格局的转变2.打破“梯度转移”现状，由“单向开放”转向“全面开放”3.实现了海陆连接与区域联动发展4.更加强调门户作用，形成了三类重要的区域发展节点,图15-1“一带一路”倡议下的我国区域开发格局,第三节我国区域政策演变及发展,三、当前我国重要的区域政策（三）不同类型的空间区划空间区划是具体的，根据不同地区的自然环境、资源稟赋、现状开发情况，将不同地区赋予差异化的空间管理要求，并在各个部门和各层级政府之间进行事权划分与分工合作，是有效调控区域开发与保护动态平衡，提高空间管理效率与力度，实现经济社会环境可持续发展的重要举措。

目前在我国多部门分管的行政框架下，已形成了主体功能、生态功能和空间管制区划三种主要的空间区划。

第三节我国区域政策演变及发展,同时，部分省市探索了空间管治新思路提出了“政策分区”这一创新模式，将管治落实到空间并在各级政府间进行事权划分，初步建立了一套区划与空间管治相结合的区域空间管理和调控的机制。

1主体功能区规划主体功能区规划包括全国和省域两个层级，偏重于在宏观尺度上的