北流市林地保护利用规划说明.docx
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北流市林地保护利用规划说明
北流市林地保护利用规划编制说明
（2010～2020年）
（送审稿）
广西壮族自治区林业勘测设计院
玉林市林业勘测设计院
北流市林业局
二○一一年十二月
目录
第一章规划背景与编制工作过程1
一、规划背景1
二、规划编制工作过程2
第二章规划编制主要数据说明5
一、林地规划基数来源5
二、其它数据说明7
第三章林地供需分析9
一、林地保护利用基本情况9
二、林地保护利用存在的问题10
三、林地供需分析11
四、林地保护利用的基本战略12
第四章主要规划指标分解说明15
一、指标分解落实的原则、依据15
二、增补林地总量分解的依据16
三、主要指标分解16
第五章林地分区、分类、分级、分等说明19
一、基本思路和依据19
二、林地分区、分类、分级、分等20
三、各类林地边界范围划分落界25
四、各类林地保护利用措施26
第六章与相关规划衔接说明28
一、与上一级主体功能区划的协调28
二、与《土地利用总体规划》的协调28
第一章规划背景与编制工作过程
一、规划背景
（一）建立林业保护利用三级体系的政策性要求
国家林业局为贯彻落实科学发展观，统筹好林地的保护和利用，不断增加森林资源，组织编制了《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）。
2010年8月国务院以国函[2010]69号文正式批复实施《纲要》。
为分解和落实《纲要》确定的各项指标和任务，建立国家、省（自治区）、县三级规划体系，国家林业局以林规发[2010]203号文要求编制省级县级林地保护利用规划；广西壮族自治区林业厅以桂林政发[2010]69号文要求编制县级林地保护利用规划。
编制《北流市林地保护利用规划》（以下简称《规划》）是贯彻落实《纲要》和《广西林地保护利用规划（2010—2020年）》（以下简称《区规划》）的具体要求，是完成国家、自治区、县三级林地保护利用的战略任务。
（二）推动市域经济社会可持续发展的客观要求
近年来，北流市紧紧围绕建设城际型经济强县（市），大力推进林业生态文明建设，着力建设生态林业和商品林业，森林覆盖率增加到了58.36%，林业产值达到18.99亿元。
而随着社会经济的持续发展，各类建设项目对林地的需求与林地供给的矛盾，林地保护与利用的矛盾更加突出。
编制市域林地保护利用规划，可在确立市域生态建设和林业发展空间的同时；通过落实林地用途管制，有效解决经济社会发展需求与林地供给的矛盾；通过优化林地结构布局，提高林地利用效益，提升森林资源在应对气候变化，确保如期实现林业发展战略目标，促进区域生态文明建设；从而达到保障国土安全、统筹人与自然和谐，推动市域经济社会可持续发展的目的。
二、规划编制工作过程
（一）前期准备
为编制好《规划》，北流市成立了由主管林业的副市长为组长的领导小组及办公室。
按照《规划》工作程序和要求，《规划》由领导小组办公室和县林业局组织、协调，广西林业勘测设计院负责技术指导，玉林市林业勘测设计院《规划》编制。
《规划》编制工作从2011年9月开始，在组建编制工作队的基础上，开展前期准备工作。
一是制订工作方案和编制技术方案，二是向北流市各委、办、局收集相关资料，重点收集土地利用规划、城镇建设规划等相关专业规划；三是采取室内讲课、野外实习的方法，对编制工作队员进行技术培训；四是将民政部门确定的市界，市确定的最新镇（场）界线，2009年全市范围二类调查小班界线，2010年完善自治区级以上公益林小班界线，林改林地勘测定界界线等界线相叠加并落实到DOM底图上，制作林地落界底图等。
（二）规划基数的落实
（1）林地落界。
根据《县级林地保护利用规划编制技术规程》（LY/T1956—2011）和《林地保护利用规划林地落界技术规程》（LY/T1955—2011）（以下分别简称《编制技术规程》和《落界技术规程》）的要求，为落实规划基数，2011年9月开始进行林地落界工作。
林地落界方法是利用林地落界底图，以2009年市域范围森林资源规划设计调查（以下简称“二类调查”）小班界线为基础，结合2010年完善自治区级以上公益林小班界线、林改勘界发证宗地边界成果和国土部门第二次土地资源调查成果等资料，按照林地落界基本条件和精度要求，将现有林地和规划用于林业发展的其他土地落实到山头地块，并进行了林地小班因子的调查。
（2）规划基数的确定。
综合运用遥感、地理信息系统、数据库等技术，结合林地落界成果，建立与林地小班空间属性相一致的图库，利用规划统计程序统计林地相关规划要数，形成统计数据。
经领导小组讨论通过后，形成规划基数并加以确定，为规划框架的编写提供科学的数据。
（三）重大问题专题研究
在对收集到的资料进行整理、分析、研究的基础上，着重开展了市域经济、城镇、工矿、交通、能源发展，特别是重大基础设施项目，以及林业发展和生态建设对林地的需求分析；并依据规划基数、林地保护利用规划的要求和《区规划》分解的各项指标目标，开展林地分区、分类、分级、分等，林地结构与布局优化，林地保护利用措施等专题研究分析会，进行相关专题研究。
包括：
《北流市林地保护利用战略研究》、《北流市林地保护利用政策措施研究》等，为科学合理确定相关规划指标，编写规划框架提供充分的基础资料。
（四）规划框架拟定
在确定规划基数和开展重大问题专题研究后，结合《区规划》分解到市域的林地保护利用的相关指标和要求，由编制工作组提出规划框架初步方案，先在林业局内部协调，再经领导小组讨论通过后，编写成规划框架初稿，后召开市相关部门协调会，然后根据协调查会提出的意见进行修改，形成《北流市林地保护利用规划框架》（以下简称《框架》），并进行市级初审。
市级初审通过后，送市级初审→自治区林业设计院预审→自治区林业厅审定，通过后进行修改完善，形成规划框架，作为开展规划成果编制的依据。
（五）规划成果编制
以经批准后的《框架》为依据，按照有关规定和技术规程，进行《规划》成果编制工作。
《规划》主要成果包括规划文本报告、规划图、表、规划说明书等。
在编制过程中，紧紧抓住林地保护和利用两个核心，着重落实了林地分区、分类、分级、分等，确定林地保护利用规划的目标、结构、布局和政策导向，确定林地保护和利用的规模、结构和主要措施，制定差别化的区域林地保护利用政策，落实重大建设项目用地，提出规划实施保障措施等方面内容。
（六）规划论证协调及报批
在编制规划过程中，保持与国土、农业、发改委、交通、水利、城建、环保等部门的协调沟通，广泛征求意见，并聘请有关专家进行了咨询论证。
在进行与各相关部门协调、论证过程后，《规划》按规定要求进行了修改、评审、确定和报批等程序。
即市级初审通过后，送自治区林业设计院预审→自治区林业厅审定，通过后进行修改完善，报市级人民政府审批实施。
（七）编制工作的对策与措施
要确保《规划》编制工作顺利推进，关键是要做到五到位：
组织到位、经费到位、人员到位、工作到位、技术到位。
北流市在编制工作中，主要是采取统一领导，完善组织机构，落实经费，专业负责，明确目标和任务，分工合作，密切协调，开展重大问题研究，应用3S技术等对策和措施来开展规划编制工作，整个规划编制工作按质按时完成任务，规划成果通过了各级林业部门的审查。
第二章规划编制主要数据说明
一、林地规划基数来源
（一）现有林地范围的确定
根据《编制技术规程》和《落界技术规程》要求，现有林地落界，可以直接应用两年以内的二类调查成果，辅助确定林地边界。
（1）森林资源规划设计调查
北流市区域内集体、国有林场二类调查的调查时间止点为2009年9月，调查方法采用卫星遥感图像与实地小班调查相结合、系统（或PPS）抽样控制蓄积的方法进行。
森林资源规划设计调查质量总评为92.7分，质量评定为优，并通过了自治区、北流市林业局组织的专家评审，已应用于“十二五”森林采伐限额编制、完善自治区级以上公益林区划界定、以及其他林业规划和建设等。
因此北流市区域内集体、国有林场2009年二类调查成果可直接作为现有林地落界依据，辅助确定林地边界。
（2）现有林地边界的确定
在现有林地边界确定过程中，对于二类调查与相关调查界线不一致时，根据具体情况，分别采取以下解决措施：
一是二类调查市级行政区划界线与民政部门划定的界线不一致，且与相邻县（区）不衔接的，以民政部门划定的界线为准；市域内镇、林场边界原则上保留二类调查界线。
二是二类调查林地界线与林改勘界发证宗地林地边界不一致的，参照林改勘界发证宗地林地边界，综合确定。
三是二类调查为林地，而国土部门划为园地、牧草地、未利用地、建设用地等地类的，原则上以二类调查为准。
四是二类调查为非林地，国土部门划为林地的，以国土部门调查为准。
五是二类调查划为农地上乔木林、竹林、经济林的，原则上保留其非林地性质，并依据规划对其进行地类确认。
（二）规划基数的来源与确定
（1）规划基数涵义
是指根据规划林地分类对林地及森林资源现状数据进行转换，经有关程序审查确定的基准年的各类林地和森林资源基础数据，简称规划基数。
（2）规划基数来源
规划基数来源于林地落界调查，具体做法是：
以二类调查成果为基础，将二类调查成果按规划林地分类和森林分类要求，将数据进行转换，开展林地落界调查。
根据林地落界底图，首先依据民政部门划定的市、镇行政区划界线进行修正，并与相邻县（区）进行边界线衔接。
然后依据二类调查小班界线、公益林区划界定成果、林改勘界发证宗地边界成果、国土部门第二次土地资源调查成果等资料，按照林地落界基本条件和精度要求，勾绘林地边界；对在室内依据相关材料和遥感图像能够落实边界的图斑进行编辑整理，对在室内无法确定边界的图斑进行实地调查核实，落实相关基础属性因子。
最后应用数据库与3S技术建立小班空间属性数据图库，利用林地保护利用规划统计软件统计林地保护利用规划的相关表格。
（3）规划基数的确定
以统计林地保护利用规划的相关表格为依据，并与国土、农业等相关部门协调沟通，广泛征求意见，经规划领导小组审查、确认后，最终形成符合要求的规划基数，并进行规划。
（4）规划基数说明
其它林地规划基数如林地面积、森林面积、林地生产率、公益林比例及商品林比例等均以市域内各单位2009年二类调查森林资源数据为基础，结合生态公益林区划结果，科学分析林地落界成果，形成真实可靠的规划基数。
详见表2-1。
表2-1北流市规划指标与自治区分解指标对比表
属性
指标
涵义
自治区分解
本规划
基数
总目标
基数
总目标
约束性
森林保有量（万公顷）
一定时期确保森林覆盖率目标实现的最低森林面积。
森林面积为有林地和国家特别规定灌木林地
14.31
14.96
14.31
14.96
占用征收林地定额（公顷）
市域内年度各类建设项目占用征收林地面积最大限量
0
272.4
0
400.0
预期性
林地保有量（万公顷）
一定时期确保实现森林覆盖率等战略目标的最小林地面积
16.10
16.15
16.10
16.15
林地生产率（立方米/公顷）
规划基期，现有乔木林地单位面积蓄积量
47.6
64.3
39.0
56.7
公益林地比例（%）
市域内公益林地与林地总面积之比
11.36
11.33
10.12
10.09
重点公益林地比率（%）
市域内重点公益林地与林地总面积之比
11.36
11.33
10.12
10.09
重点商品林地比率（%）
市域内国家和地方建设的重点商品林地与林地总面积之比
44.09
38.14
44.09
二、其它数据说明
在编制规划中所应用的社会经济数据以玉林市统计局2010年数据为准。
其中土地资源及其利用数据，如土地资源、土地利用状况、自然地理条件等，主要来源于北流市国土部门第二次土地资源调查成果，其次是发改局、农林水、气象、工矿、能源、交通等部门或行业的专题调查、规划成果材料，再就是相关部门或行业的工作汇报、总结等。
社会经济与发展规划数据，诸如人口、城镇化进程和经济发展，以及农林水、气象、工矿、交通、能源等指标，主要来源于该市“十一”、和“十二五”社会经济与发展规划、相关部门和行业的各类中长期规划。
第三章林地供需分析
一、林地保护利用基本情况
（1）林业基础设施进一步加强。
针对市域林业发展的需要，各单位加强了对森林防火、森林病虫害防治、林政资源管理、森林公安等设施设备的补充和完善，森林防火及森林病虫害防治队伍逐步得到充实、壮大，森林灾害性预测水平不断提高，森林保护与管理取得了成效，有效地保护了森林资源。
近年来，森林火灾和森林病虫害受害率在不断下降，破坏森林的现象得到了有效遏制。
（2）林地环境保护与生态建设成效明显，局部生态明显改善。
多年来，北流市大力实施植树造林、防护林体系建设、自然保护区建设、退耕还林等林地环境保护和生态建设工程，并取得明显成效。
（3）实行分类经营，生态区位重要地区的林地资源得到了更有效的保护。
经过2010年完善自治区级以上重点公益林区划界定，市域内公益林面积16294.4公顷，全部为自治区级重点公益林。
建立了公益林生态效益补偿机制，采取了加强对公益林地管理措施，除重点项目外，原则上不审批占用征收生态公益林的项目，严格控制占用征收生态公益林地面积，从而有效保护重要生态区域的林地资源。
（4）林业产业体系建设初具规模，木材及林产品供给能力提高明显。
按照森林分类经营的要求，北流市在商品林区内，以营造速生桉和荔枝基地为核心，带动全市森林资源开发利用的集约化、基地化、集团化，以满足国民经济对林产品多样性的要求。
通过加强低产林改造和林木抚育，提高森林质量和木材产量；通过科学造林，采用先进、生态的营林措施，营造人工造林；优化林种、树种结构，因地制宜地发展速生丰产用材林、浆纸原料林、特色经济林等，并以重点营造速生桉、荔枝等基地为突破口，大力开展商品林建设，增加了木材及林产品供给。
二、林地保护利用存在的问题
经济社会发展用地需求与林地供给的矛盾依然十分突出，林地保护利用仍然面临着一些突出的问题。
（1）非法使用林地普遍存在，林地流失严重。
近年来北流是城乡城镇化建设、新农村建设快速发展，建设项目日益增多，其中部分项目使用林地没有依法办理相关手续，也没有进行植被原地恢复和异地造林。
另外，由于人口的不断增加，人均耕地面积的不断减少，部分农户为追求经济效益而毁林开垦、毁林挖塘，以上非法使用林地行为造成林地的不断流失。
（2）森林灾害防控能力弱，森林受灾较严重。
北流市现有森林灾害面积为5947.7公顷，占北流市森林面积143077.7公顷的4.16%。
其中：
病害面积为2854.1公顷，占47.99%；虫害面积为2698.4公顷，占45.37%；火灾面积为81.0公顷，占1.36%；风折面积304.2公顷，占5.11%；其它气候灾害面积2.9公顷；其他其它灾害面积7.1公顷。
（3）树种单一，森林抗灾能力差。
在商品林基地、速生丰产林、退耕还林等项目建设中，南部镇包括清湾镇、石窝镇、白马镇、大伦镇、六麻镇、六靖镇等镇南部主要以营造速生桉为主；北部镇包括民乐镇、大里镇、新圩镇、山围镇等北部镇主要以营造杉木、松木为主，少部分营造速生桉，或者根本上就没有进行改造。
因此，人工用材林形成了“南桉北松杉”的格局，林分结构单一，生态系统功能差，病虫害和森林火灾的威胁大。
（4）山林权属纠纷时有发生，集体林权改革后续任务重。
目前，北流市集体林权主体改革已经完成，但是由于历史原因，山权、林权纠纷尚未随着主体改革工作的结束而完全排除，农民与农民、农民与公司、村与村、村与农民之间的林地纠纷时有发生，按照中央林业工作会议上，中央领导提出“山林承包到户后，要加强管理，不能一放了之，要防止乱砍滥伐，守住生态底线”指示精神，集体林权改革后续任务重还相当繁重。
（5）集体林经营管理粗放，林地生产力低。
北流市林区大部分森林由集体或个人经营，由于经营理念落后和资金、技术投入不足，经营管理粗放，林木产量低、林下经济不发达，经营森林的效益不明显，全民造林、护林的积极性不高。
乔木林单位面积蓄积仅为39.0立方米/公顷，是全国乔木林平均水平86.0立方米/公顷的45.3%。
同时，还存在缺乏林下种植，立体经营，纯林多、混交林少，森林总体质量不高，综合生产力低的问题。
三、林地供需分析
（一）社会经济发展对林地需求
北流市位于玉林市“十二五”重点规划的“玉—北—福”一体化区域，“十二五”期间重点规划城镇化建设、工业化建设、新农村建设和基础交通建设，建设项目征占用林地比重也日益增大。
依据《玉林市土地利用总体规划》，以及《北流市“十二五”国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，北流市未来十年社会经济发展新增建设用地指标规模1534.3公顷。
预测使用林地的规模为760公顷。
根据《玉林市“十二五”期间征占用林地定额编制报告》，北流市“十二五”期间建设项目预计征占用林地规模为373.8公顷。
按照保障重点基础设施项目使用林地，限制商业性开发使用林地，以及全市各规划衔接基础上，预测北流市未来十年建设项目需求林地为400.0公顷，平均每年40.0公顷。
（二）林地供给
根据《玉林市土地利用总体规划》2008年二调数据，北流市现有园地面积47548.9公顷，林地面积118312.9公顷，裸地面积886.8公顷，合计166748.6公顷。
林业部门调查的林地面积为161004.7公顷，两项的差值为5743.9公顷，扣除2010年至2020年补充耕地1109公顷和建设用地1534.3公顷后，余3100.7公顷，即可作为林地补给用地。
四、林地保护利用的基本战略
（一）坚持上位规划的要求
《纲要》明确要求建立国家、省（自治区）、县三级规划体系，并规定了省（自治区）林地利用保护规划要分解和落实《纲要》确定的各项指标和任务，市级林地利用保护规划要落实省（自治区）规划确定的各项指标和任务。
因此，编制北流市林地保护利用规划时，必须坚持上位规划的要求，认真执行《区规划》分解到北流市的各项规划指标，并按规定落实到镇、林场，保证完成国家、自治区、县三级林地保护利用的战略任务。
（二）加强科学规划、合理保护和利用林地
坚持“在保护中开发、在开发中保护”的方针，根据市域生态环境、生态建设和社会经济发展战略，编制林地保护利用规划，做到科学规划、合理保护和利用，使林地资源的保护和利用法制化、规范化。
（1）加强林地保护规划。
一是通过准确划分林地保护等级，落实相应的保护、利用和管理措施。
二是通过控制和引导占用征用林地规模，加大挖掘补充林地潜力，力求市域内林地占补平衡。
三是加强森林保护规划，严格保护森林，划定林地保护界线，加大植树造林力度，拓展绿色空间，增加森林数量。
同时落实森林资源保护管理措施，依法实行采伐限额制度，严格控制森林资源的过量消耗，确保森林资源总量持续增长，加强生态公益林资源保护和建设，提高森林覆盖率和林木蓄积量。
（2）加强林地利用规划，切实加强森林资源保护管理。
依据林地功能区划，对林地利用进行科学分类和林地质量分等，科学制定森林资源开发利用规划，划定公益林地和商品林地，优先保障重点公益林发展空间、保障重点商品林生产基地。
规范开发利用秩序，防止布局和开发不当造成生态破坏。
对生态公益林按《生态公益林建设导则》和《生态公益林建设技术规程》实行严格管理；对商品林要加强采伐管理，坚持采伐量不超过生长量，根据资源可供给量确定木材加工、林纸发展规模，保持林业生产能力和加工能力的基本平衡。
进一步完善林业产业政策，明确市场准入条件，严格限制浪费资源、破坏环境的木材加工、造纸企业的重复建设和低水平扩张。
大力发展具有地方优势的特色经济林。
不断提高森林科学经营管理水平，加强林木抚育，切实加大林业执法力度，严厉打击乱砍滥伐等违法行为。
（三）加强区域控制管理，制定落实政策和措施
按照自治区主体功能区规划，协调林地功能分区、利用分类和林地分等，科学划定市域主体功能区域，落实重点开发区和禁止开发区范围，提出适应主体功能区要求的生态保护与发展的政策和措施。
（1）坚持在保护中利用林地。
严格保护林地特别是国家重点生态公益林、天然林、自然保护区以及大江大河沿岸、重要水库周围、等生态区位重要地区的林地，保障区域生态建设和国土生态安全。
严格控制各项建设工程征占用严格保护基础性生态和景观林业用地。
（2）坚持节约集约利用林地。
加强占用林地的管理，规范林地征占用审批制度，大力推进林地资源综合整治，提高林地节约集约利用水平和林地利用效益，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变，确保林地资源长远和可持续利用。
禁止毁林开荒和非法占用林地。
严格管好、利用好林地，加强低效林地的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。
充分利用宜林荒山荒坡造林和封山育林，扩大林地面积。
（3）坚持协调利用林地。
协调各类各业各区域使用林地矛盾，优化林地利用结构和布局，创建环境友好型林地利用模式，推进工业化、城镇化发展进程，促进城乡和区域协调发展。
（四）制定实施保障机制和措施
根据林地保护利用规划确定的目标，结合市域实际，制定符合国家法律法规和政策要求的规划实施保障机制和措施。
一是完善林地保护利用的规章制度，实行目标责任制；二是加强林地权属管理，严格林地管理政策。
三是建立森林资源调查、动态监测及评价体系，开展森林可持续能力评估；四是加强队伍建设、提升执法质量，五是加大规划的宣传力度，提升全民保护林地的整体观念和意识；六是强化近期规划和年度计划的控制，根据具体情况，依法、依规适时修订规划，确保规划的针对性和可操作性。
第四章主要规划指标分解说明
一、指标分解落实的原则、依据
（一）落实原则
（1）以《区规划》分解指标为基础的原则。
坚持自治区级林地保护利用规划指标应在县级规划中予以落实，县级规划指标可在自治区级规划指标的基础上进行增补。
（2）因地制宜，优化布局、利于执行实施的原则。
立足市域林地实际，因地制宜，制订市域森林保有量、征占用林地定额等约束性指标，林地保有量、林地生产率、重点公益林地比率和重点商品林地比率等预期性指标，并把指标分解落实到镇、场，全面落实《区规划》分解的目标、任务和要求。
（二）分解落实的依据
以《区规划》分解下达到本市域的指标为依据，结合行政区域内林地范围区划、林地补给范围区划、森林补给范围区划，以及林业发展规划等，确定2015年、2020年各项目标并分解到镇（场）。
①森林保有量和征占用林地定额为约束性指标，森林保有量不能低于《区规划》下达的指标。
②林地生产率指标以规划预测到2015年、2020年时乔木林的龄组结构来综合分析确定。
③重点公益林比率以2010年完善自治区级以上公益林区划界定工作中，落实到本市域的自治区级公益林面积为基础，全市重点公益林比率确定到2015年、2020年目标不能低于2010年区划界定数。
④重点商品林比率以立地质量评价为基础，根据速生丰产用材林、工业原料林基地建设现状与规划，综合考虑《区规划》下达的指标，分析确定。
二、增补林地总量分解的依据
按照森林保有量和征占用林地定额目标，以及林地保护利用规划其他指标，按照林地占补平衡、总量略有增长，确定增补林地总量。
增补林地总量分解的主要依据林地补给调查结果与分布情况、增补林地地类现状与立地条件情况、所处功能区情况、所处主体功能区情况等。
通过采取宜林闲置地整治途径，积极补充林地数量，有效增加林地资源。
到2015年，宜林闲置地整治补给林地300公顷；到2020年，补给林地600公顷。
综上分析，规划期间，全市林地面积可补充增加900公顷，减去规划占用征收林地面积400公顷，动态平衡下剩余500公顷，满足规划期间林地保有量与2009年林地增加500公顷的目标。
三、主要指标分解
（一）指标落
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