关于构建中国地方税体系的思考讲义.docx

关于构建中国地方税体系的思考讲义.docx

《关于构建中国地方税体系的思考讲义.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于构建中国地方税体系的思考讲义.docx（17页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

关于构建中国地方税体系的思考讲义

关于构建中国地方税体系的思考

ReflectionsontheconstructionoflocaltaxsysteminChina

2016年3月1日

摘　　要

税收不仅是国家财政收入的主要来源，也是国家宏观调控的重要经济杠杆，税收对国家经济发展具有十分重要的影响。

地方税体系作为国家税收体系的重要组成部分，对国家经济发展起着越来越重要的作用。

虽然自1994年开始，我国进行了一系列税制改革，然而我国地方税体系仍然存在诸多问题，无法满足社会经济发展的需要，因此，完善我国地方税体系的构建具有重要的现实意义。

本文集中阐述了地方税和地方税体系的概念，分析了地方税体系的相关理论，具体介绍了我国地方税体系的现状，并对地方税体系存在的问题进行了分析，进而提出具体的完善我国地方税体系的意见和建议，以期为我国地方税体系的构建提供借鉴。

关键词：

地方税体系；现状；问题；构建

Abstract

Taxrevenueisnotonlythemainsourceofnationalfiscalrevenue,butalsoanimportanteconomicleverofnationalmacroeconomicregulationandcontrol.Asanimportantpartofthenationaltaxsystem,thelocaltaxsystemplaysamoreandmoreimportantroleinthedevelopmentofthenationaleconomy.Althoughsince1994,ourcountryareaseriesoftaxreform.However,thelocaltaxsystemofChinastillexistmanyproblems,cannotmeettheneedsofsocialandeconomicdevelopment.Therefore,theperfectionofChina'slocaltaxsystemconstructionisofimportantpracticalsignificance.Thisarticlefocusesontheconceptoflocaltaxandlocaltaxsystem,analyzedtherelevanttheoriesofthelocaltaxsystem,concretelyintroducesthesituationofthelocaltaxsystemofChina,andanalyzedtheproblemsandtheexistenceoflocaltaxsystem,andputsforwardtheconcreteimprovetheopinionsandsuggestionsofthelocaltaxsysteminourcountry,inordertoprovidereferenceforconstructionoflocaltaxsysteminourcountry.

Keywords:

Localtaxsystem;presentsituation;problem;structure

目录

引论1

一、地方税体系的基本理论1

（一）地方税体系的概念1

（二）地方税体系的基本理论2

二、我国地方税体系运行现状3

（一）税权发展现状3

（二）税种发展现状4

（三）税种发展现状5

三、我国地方税体系存在的问题6

（一）税收立法问题6

（二）税权划分问题7

（三）主体税种功能缺失7

（四）税收征管机制不健全8

四、构建我国地方税体系的建议8

（一）加强税收立法8

（二）完善地方税权划分9

（三）完善税收征管制度9

结语11

主要参考文献12

引论

1994年，我国正式开始推行分税制的财政管理体制，自此进行了中央与地方政府之间税种的分割以及税收权限的划分，国税和地税两套税务征管机构由此设立，真正意义上的地方税体系产生。

20多年来，国税和地税两套税务机构的征管体制取得了显著成效，为调动中央和地方两个积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。

地方税制度作为我国分税制财政体系的重要内容，是保证地方政府行使管理职权、提供公共服务的物质基础。

构建科学规范的地方税体系对我国市场经济体制的完善和行政管理体制的优化都具有重要意义。

但是，随着社会经济的发展，我国税收征管体制还存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题，必须加以改革完善。

在此背景下，2015年底，我国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

笔者在本文中对我国地方税体系运行现状及存在的问题进行具体分析，并探讨完善我国地方税体系的具体政策建议。

一、地方税体系的基本理论

（一）地方税体系的概念

1.地方税的概念

要研究我国地方税体系的构建，首先需要理解地方税的概念。

然而目前我国对于地方税的概念并没有一个全面统一的定义。

对于地方税的概念主要分为以下几类：

表1：

我国地方税概念的分类

国发〔1993〕第85号

将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税。

《财政百科全书》

地方税为中央税的对称，是属于地方财政固定收入的税收，一般情况下，是将税源分散、收入零星，又与地方经济联系密切的税种划归为地方税。

《税务词典》

地方税就是中央税的相对称呼，是税制分类的一个标准，以税收管理的权限划分，作为地方财政收入主要来源的税收收入的总称。

《财经大辞典》

根据财政管理体制的有关规定，凡是划归为各个地方政府固定收入的税种统称为地方税，对地方税来说，地方政府拥有相对较大的管理权。

《最新税务百科辞典》

地方税，中央税的对称，是由地方政府负责征收管理和支配的税收。

以上观点对地方税的定义各有侧重，揭示了地方税收入归属地方政府所使用支配的内涵。

随着社会主义市场经济的建立完善和分税制改革的不断深入，这些简单的概念已经无法全面概念地方税的定义。

在本文中，笔者将地方税的概念定义为根据一国财政税收管理体制的规定，立法权限归属中央或地方，地方政府负责征收且拥有一定管理权限的、收入完全归属地方政府的各种税种之合，其目的是取得地方政府提供公共产品和服务所需的财政收入，以实现地方政府的职能。

2.地方税体系的概念

一个国家根据其社会经济发展水平、财政支出需求以及税收征管水平等因素，合理划分税权、科学设置税制、明确税收征管等，从而形成一个相互补充、互相协调的整体系统，这个系统我们称之为税收体系。

在保证政府财政收入、实现政府职能方面，税收体系发挥着重要的、不替代的作用。

地方税体系的前提和基础是分税制，其以征收地方税收入为中心，主要目的是筹集财政收入，保障地方政府财力、实现地方政府和税收的只能，概括来说，地方税体系就是由地方税的制度制定、执行和司法保障等多个复杂的体系相互配合、相互制约而形成的税收征收分配系统。

地方税体系是与中央税体系想对应的概念，其与中央税体系是互相补充、密不可分的关系。

（二）地方税体系的基本理论

1.财政分权理论

财政分权是指中央政府赋予地方包括税收管理、债务安排、预算执行等方面的一定范围内的自主权，以便地方能够对所需政策类型进行自主选择，更好的履行公共服务职能。

不仅仅是在我国，几乎世界各国都在一定程度上实现财政分权。

而财政分权理论主要分为两代，以Tiebout、Musgrave、Oates等为代表的第一代财政分权理论主要强调地方政府的竞争机制，提倡通过将资源配置权力向地方政府倾斜,增加地方政府之间的竞争来有效提高地方政府效率。

然而却忽视了政府官员忠于职守的假设与现实却是极为不符的。

以Qian、Roland、Weingast为代表的第二代财政分权理论的侧重点在于分权机制设计。

该理论提出政府官员并非救世主，他们也存在自身利益诉求。

在缺乏制度约束的情况下政府官员同样存在寻租的可能。

因此,有效的政府结构应是官员与地方居民福利之间的激励相容。

第一代财政分权理论和第二代财政分权理论在对财政分权的研究视角方面大有不同，但是都充分解释了财政分权存在的必要性，明确指出财政分权在减少信息成本、提高资源配置效率、公正分配以及进行财政监督等方面的重要作用。

在我国，财政分权从纵向来看，包括中央和地方之间的分权以及省、市、县、乡镇四级地方政府之间的分权；从横向来看，财政分权包括税权、税种、征管、司法等要素在各级政府之间的合理配置。

因此，财政分权理论是地方税体系建设的基本理论支撑，而系统分析财政分权理论则有助于更加清晰地认识中国分权实践，构建符合中国现实国情的地方税体系制度框架。

2.公共产品理论

18世纪初，欧洲自由经济发展盛行，公共产品理论在此背景下产生，其核心内容是充分肯定政府与市场经济相比在提供公共产品方面的不可比拟的优势。

公共产品是指社会中一部分人消费某种公共产品时，不排除其他人在同一时间内消费该公共产品，也不会增加他们消费的边际成本。

公共产品的效用不可分割性、非竞争性和非排他特征等特征决定着某种公共产品即使存在一定的利润空间，私人也不愿提供。

再加上政府在优化资源配置、市场调控、实行公平和效率方面比市场经济体有更多优势，因而，政府便成为提供公共产品和服务的主体。

中央政府自身职能和公共产品的特征决定着中央政府是国防、外交等全国性公共产品的最佳提供者,地方政府因具有了解本地居民偏好优势,成为地方性公共产品和服务的有效提供主体。

地方政府比中央政府更接近民众,更加了解居民偏好,加上市场机制存在的固有缺陷和不足,决定了地方政府是地方居民公共产品的最佳提供者,而地方税是政府有效提供地方公共产品的主要资金来源,地方政府必须拥有健全的地方税体系才可以保证给本地居民提供适宜充足的公共产品和公共服务,进而更好的履行公共服务职能。

二、我国地方税体系运行现状

（一）税权发展现状

1.税收立法权现状

从中国税收立法权现状来看,全国性税种的立法权属于全国人大及其常务委员会；全国性税种的条例、暂行条例以及实施细则、增减税目、调整税率由人大及其常务委员会授权,国务院制定。

地方税种的立法权属于省级人大及其常委会,而本地区地方税法解释权、实施细则以及调整税目、税率、征收办法由省级人大及其常委会授权,省级人民政府实施。

尽管地方税种的立法权规定为省级人大及其常务委员会实施,但事实上并未能实行。

总的来看,税收立法权集中在中央有利于中央政令统一和地区间经济的协调发展,但因经济发展水平,资源禀赋等地区差异大,全国统一制定税收法律、法规难度大,不利于地方进行自我调整和发展。

2.地方税收征管权现状

根据经济社会发展以及实行分税制财政管理体制的需要,1994年中国设置了省、市、县国税系统和地税系统,国税系统实行人员和经费垂直管理,负责中央部分税收收入以及共享税收入。

地税系统实行人员垂直到省管理和经费横向管理,负责地方税收入。

从税收征管权看,虽对国地税征管范围作了规定,但在多套征管机构并存、共享税种征管交叉重叠的情况下,征管比较混乱,有些共享税由国税征收,有些共享税由地税征收,还有一部分比如企业所得税、营业税等由国地税共同征收,在国地税之间信息共享并不畅通的情况下,容易出现政策不一、争抢税源问题,造成征纳成本过高,不利于和谐稳定的征纳双方关系的形成和发展。

3.税收归属权现状

根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定,我国税收收入划分为中央税收入、共享税收入和地方税收入。

中央固定收入包括消费税、关税、车辆购置税等中央税收入。

地方固定收入有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税等地方税收入。

中央和地方共享收入有增值税、企业所得税、个人所得税、资源税等共享税种收入。

（二）税种发展现状

表2：

1994年以来中国地方税种改革时间与具体内容

改革时间

改革对象

改革内容

1994年

地方固定收入以及共享收入

地方政府规定收入：

营业税和城建税，隶属于地方的企业所得税，个人所得税，车船使用税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，遗产税和赠与税，房地产增值税等。

中央政府和地方政府共享收入包括：

增值税（75%：

25%）、证券交易税（50%：

50%）以及资源税。

2000年

固定资产投资方向调节税

暂停征收固定资产投资方向调节税。

2001年

车辆购置税

车辆购置附加费停止征收，开征车辆购置税。

2002年

企业所得税和个人所得税共享比例调整

2002年起，企业所得税（不包括铁道部、各银行总行及海洋石油企业）和个人所得税收入在中央和地方之间按50%：

50%比例分享，2003年进一步调整为60%：

40%。

2006年

烟叶税

废除农牧业税，5月开征烟叶税。

2007年

车船税和城镇土地使用税

改革车船税和城镇土地使用税，统一内外两套税制。

2008年

企业所得税

中华人民共和国国务院令第516号宣布后，1994年分税制改革地方政府拥有的筵席税和屠宰税管理权失效；新《企业所得税法实施》，对内外资企业统一征收25%的企业所得税。

2009年

房产税增值税改革

城市房地产税暂行条例废止，原纳税人按《房产税暂行条例》缴纳房产税。

增值税转型全面推开：

在维持现行增值税税率不变的条件下，允许增值税一般纳税人抵扣新购进设备所含的增值税进项税额。

2011年

个人房产税资源税改革

1月28日起，沪渝两地开始对个人住房征收房产税的进行试点；11月1日起，在全国范围全面实施原油、天然气资源税的从价计征改革。

2012-2015年

“营改增”

“营改增”从上海交通运输业和部分现代服务也开始试点，试点地区逐步扩围到全国，试点行业范围逐步扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，预计2015年完成整个“营改增”工作。

（三）税种发展现状

1.“金税工程”与税收征管改革

1994年，我国实施了“金税工程”，广域网应用到税收征管中，有效提高了税收征管的效率和质量。

此次深化税收征管的改革方案强调了税收征管的重要意义，是我国第一次以体系化的方式来认识税收征管工作。

同时方案将税收征管范围拓展到税收征、管、查三个主要环节,并包含计算机应用、税务机构设置和纳税服务等方面内容。

随后，1997年国家税务总局提出深化税收征管的改革方案，要求建立符合我国国情和社会主义市场经济体制的科学的税收征管体系。

将依靠计算机网络，以申报纳税和优化服务为根本，形成集中征收、重点稽查的税收征管模作为税收征管改革的主要任务。

2.“征、管、查”相分离的税收征管改革

2001年，“征、管、查”相分离的税收征管改革拉开序幕，部分省按照该思路将市、县所属分局按征、管、查职能分离设置并精简基层征管机构，强调征、管、查三个职能之间的相互制衡。

同年修订《税收征管法》，增列了加强税源监管措施和保护纳税人合法权益内容，有效规范了税务机关执法行为，保护纳税人正当权益。

3.信息化建设与纳税人服务

从2005年开始，由国家税务总局开发的综合征管软件得到大力推广和广泛应用，省局数据得到集中，有效地推动了我国税收信息化建设的进程。

2008年，从税务总局到省、市税务机关相继设立了大企业管理部门，通过专业化的税务服务提高纳税人的纳税遵从度。

近年来，随着社会经济的发展，税收征管方式也不断转变，税源管理专业化和信息化建设不断推进，进一步建立健全以纳税人需求为导向的纳税服务体系成为税制改革的重点，税收征管机制得到不断完善。

三、我国地方税体系存在的问题

（一）税收立法问题

我国是社会主义法治国家，秉承依法治国的理念。

然而在地方税立法方面，仅有一部《税收征管法》作为税收收入保障制度的基本依据，其他相关配套法律尚未建立完全。

《税收征管法》仅对工商、银行、交通、邮政、审计、检察、法院、会计师事务所、拍卖行、律师事务所、公安机关、出境管理机关等政府或非政府部门的协税护税责任做出了规定，规定了“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务”。

但是对于这些部门与税务机关之间的关系、实施行政协助的条件、实施行政协助的程序以及行政协助的费用来源等问题却始终没有规范明确。

因此，在涉及需要对税务机关提供行政协助的情况时，尤其是涉及到各部门之间的具体利益时，往往都是依靠税务部门领导与其它协税部门领导的沟通和协调才得以完成。

甚至当有些部门间利益关系无法协调时，问题就会被一再搁置，无法得到有效解决。

例如税务案件移送后，协查单位在利益的驱使下对税务案件不查、不办、久查不结，甚至要求税务部门提供办案经费等现象都是实际存在的。

税收收入法制化以税款的依法征收为根本，要求应收尽收，既不漏征漏管，也不征收过头税。

然而，目前的现实却是我国地方政府每年向地方税务局下发税收征管计划性指标，这种做法无疑是有悖于税收法制化的要求的。

为完成政府下发的任务，有些税务机关不择手段，不惜向企业摊派税款，征收过头税的现象屡见不鲜；而有些地方为减轻来年税收任务，在本年度的税收征管中只求确保完成当年任务，放宽对企业的征收管理工作，使得本应征收的税款没有征收或者征收不到位，国家财政收入遭受直接损失。

（二）税权划分问题

税权，也称课税权，是指由宪法，法律赋予政府行使开征,停征，免征，退税，补税等一系列税收事务权利的总称。

税权划分是指税权在相关国家部门之间的分割与配置。

税权是税收制度的核心，合理划分税权是建立公共财政体制的基础。

我国的税权划分问题早在1994年就提上了议事日程，但十多年的时间过去了，税权划分问题并没有得到很好解决，分税不分权、税权高度集中是我国分税制改革实行以来面临的突出问题。

特别是体现在税收立法权方面，问题尤为突出。

税收立法权是国家立法机关根据法定程序制定、实施、修改和废止税收法律、法规、政策的权利。

它是税权的核心内容，是各国税收理论实践都极为重视的一个重要问题。

我国税收立法一直实行单一的立法体制，地方税收的立法权高度集中于中央，地方税体系中各个税种的税法、条例以及实施细则几乎都是由中央统一制定、全国统一颁布实施，地方几乎没有税法解释、税种开征、停征以及税收政策制定方面的权利。

2000年颁布的《中华人民共和国立法法》中明确规定“财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律”。

地方税收的立法权高度集中于中央，地方仅有有限立法权，如：

可以决定开征或者停征屠宰税和筵席税，可以制定城市维护建设税、房产税、车船税、城镇土地使用税等税种的实施细则，就个别税种的个别税目可以在统一税法规定的幅度内确定具体的执行标准。

这种高度集中的立法体制对于保证中央政府的主导地位，加强中央政府的宏观调控能力都起到了至关重要的作用。

但是，在客观上也形成了许多弊端。

一方面，会抑制地方政府参与税收体系特别是地方税体系完善的主观能动性，不利于促进我国的地方税体系向“适应不同类型经济区域”的方向完善。

另一方面，不利于地方政府因地制宜的充分运用税收的经济杠杆作用调控地方经济，削弱了地方税的特有作用，而且在转移支付制度不完善的情况下，还会使得地方政府迫于财政支出的压力，绕开税收立法权的限制，寻求基金、收费和摊派等不规范的筹资方式，不利于财税制度的进一步规范。

（三）主体税种功能缺失

在我国现行地方税体系中,营业税仍然是地方政府税收收入的主要来源,作为主体税种支撑着地方政府的财政收入。

然而,随着“营改增”的全面推开,必然使得营业税调节地方经济的功能弱化,从而影响地方政府的收入结构。

为此,构建地方税体系的新型主体税种迫在眉捷。

多数学者将注意力集中到了资源税和房产税的方面。

就资源税来说,既可以与价格改革机制相配套,也可以满足欠发达但自然资源丰富地区构建支柱财源需要。

而对于房产税来说,现行地方税体系中,独立属于地方税的税种中,有一半以上均与房产税有必然的联系,如果加以有效利用,必然能为地方政府提供稳定的财政收入。

然而,就两种税种目前运行的情况来看,对地方经济的调节功能较弱,地方政府的日常公共支出不能单靠它来满足。

对于许多自然资源丰富但经济欠发达地区,由于煤炭等自然资源的资源税仍属于从量计征,使得在国际经济飞速发展的环境屮,资源产品价格逐年提高,似资源税的税收总额仍增速缓慢。

以黑龙江省为例,黑龙江省作为东北老工业基地,同时也是国家的资源大省,但其资源税的收入占黑龙江省地方收入比例较小,对于地方财政收入调节功能极不明显。

（四）税收征管机制不健全

我国现行税收体制的重要问题集中在国税和地税两个税务系统,主要体现在这两套系统之间的职权范围不够明确,导致税务系统整体的税收征管工作效率低下。

具体来讲,国税系统和地税系统在税收征管范围上存在很多问题,其主要表现有:

税收征收权与归属权不是归同一部门所有,这种不对等导致税收政策的制定者与实际税收征管者之间的脱节,弱化了税收政策的执行效果；与地方税征收和管理有关的相关机构在税收征管过程中没有能够密切协作,造成税源监管不力,造成税收收入的流失；缺乏统一规范的税收征管程序法。

国税局和地税局在税收征管过程中没有一致的征管程序,容易产生征管操作不一致的现象。

这种现象市场发生在包括税务登记、发票管理、纳税申报、纳税核查、税款征收等税务征管过程中,造成纳税人不知道依照哪种程序,也使纳税人以此逃脱应该缴纳的税款；缺乏完备的税收政策。

由于税收政策的不完善,使得国税和地税两套系统中存在征缴范文交叉或重叠,形成税负不平等,也容易造成税款流失,更给国税和地税的征收管理工作带来麻烦。

四、构建我国地方税体系的建议

（一）加强税收立法

2015年底，我国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，对我国税收体制改革提出了新的更为具体的要求，同时也对税收完善提出了新的要求。

我国的政治体制已经表明我国的税收立法权必须集中中央，所存在的授权问题应该予以重视，以后若新开征税种必须由人大或其常委会立法，即使授权也应该是个别的而非整体性的授权。

为了从法律层面明确征税主体、客体及主客体之间的权利与义务，必须尽快制定《税收基本法》。

地方各个税种应该改变暂行条例的形式，尽快升级为法律文件，利用法律对各项税收事项进行约束，以立法的形式呈现更能体现税法的权威性和严肃性，体现税收活动有法可依，从而保证地方税体系的合理构建。

在税收立法权集中中央的制度下，我国应该给与地方一定的税收调整权。

给了就当落实到实处，不要徒有虚权。

在税率、免征政策等方面，给与地方一定的弹性空间，并且充分利用该弹性让地方发挥税收杠杆调节经济的作用。

（二）完善地方税权划分

在选择税权划分模式这一问题上，既要借鉴西方国家的有益经验，也要从我国国情出发，具体问题具体分析，必须要与我国社会制度以及政治体制相符合。

首先，我国是一个单一体制国家，中央集权的政治体制也决定了我国的税权划分走向。

因此，在税权划分上，中央要坚持税权的集中，方能有足够能力统一全国范围内的税收政策，以消除两极政府之间的税权争夺以及各级地方政府之间的税收恶性竞争，营造公平税收的良好环境。

所以在我国必须保证中央税权主导地位不动摇，这是我国国情决定的。

此外，中央税权的主导化并不意味着税权的绝对集中。

应到充分注意到：

我国是一个地域广、多人口、多民族的国家，各地区资源禀赋、经济发展水平各有其特殊性，各地区税源优势的差异性，使得税权无法绝对集中，也不能绝对集中。

这是因为绝对集中对于中