税收政策与产业结构优化.docx
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税收政策与产业结构优化
税收政策与产业结构优化
山东大学经济学院李文
[摘要]产业结构的变迁主要受中间需求与最终需求的比例以及中间需求的结构、消费需求结构、消费需求与投资需求的比例、投资需求结构等需求因素和劳动力的数量及质量、资本的数量及投向、技术进步等供给因素的影响，而税收政策能够通过对需求和供给的多方面的作用最终影响产业结构。
我国的现行税收政策虽不乏对产业结构转变的正面影响，但其不足之处仍很多。
本文在研究税收政策对产业结构影响机制的基础上，运用大量数据对我国现行税收政策的结构效应进行了分析，并据此提出了有针对性的政策建议。
[关键词]税收政策；产业结构；需求；供给
产业结构的演进与经济增长的关系是不言而喻的，一方面，与新古典主义建立在竞争均衡假设之上的观点不同，结构主义认为产业结构的转变能够促进经济增长，如钱纳里（H.Chenery）认为，劳动和资本从生产率较低的部门向生产率较高的部门的转移，能够加速经济增长。
另一方面，经济总量的增长也会加速产业结构的转变。
经济增长实际就是产业结构不断高度化和合理化的结果。
由于产业结构演进与经济增长的密切关系，随人均收入的增长，产业结构的演进是有一般规律可循的，但是，由于影响经济增长的因素众多，各国在经济增长中的产业结构的演进过程各不相同，采取一定的政策措施以“矫正”产业结构的不利演进或在先行国的经验基础上加速本国产业结构的转变，以促进本国经济的增长，就成为各国政府的选择。
我国作为一个后起的转轨国家，与发达的工业化国家存在巨大差异。
首先，由于历史、体制等因素的影响，我国当前的产业结构与市场经济条件下应有的产业结构具有相当程度的偏差，三次产业之间以及各产业内部的比例失调，第一产业仍滞留了过多的劳动力，效率低下；第二产业尤其是工业内部结构很不合理，高附加值、高技术含量的产业比重不高；第三产业发展滞后，其中的信息产业的水平仍较低。
产业结构的这些偏差严重影响中国的经济增长，尤其是在经济全球化的今天，大大削弱了我国的国际竞争力，急需调整；其次，作为后起国，我国力图将工业化国家长时期的产业结构演进过程浓缩在较短的时期内，以加速本国的经济增长。
这些都需要在市场的力量之外，加入政府的影响，因而产业政策对于我国具有至关重要的作用。
产业结构政策的手段比较宽泛，从指令性很强的直接管制，到指导性的产业发展计划，其中，税收作为政府宏观调控的重要工具，在政府的产业结构政策中具有极其重要的作用。
改革开放后，我国政府也实施了大量的产业政策，其中不乏税收措施，其对我国产业结构的转变具有一定的积极作用，但是我国当前的税收政策也存在失当之处，使得其对产业结构升级的鼓励不足。
本文将在分析产业结构变迁的影响因素基础上，研究税收政策对产业结构变迁的作用途径，并详细探讨我国当前的税收政策对产业结构的作用效果。
一、产业结构变迁的影响因素
配第、克拉克、库兹涅茨、钱纳里等人的研究成果表明，在经济增长的不同阶段，产业结构具有不同的特点，一般而言，随着人均GDP的增长，第一产业增加值比重和就业比重将逐步下降，第二产业增加值比重和就业比重将首先上升，当人均GDP达到一定水平时，随着非工业化阶段的来临，又会逐步下降，第三产业增加值比重和就业比重则一直呈现上升趋势。
不同收入国家的三次产业增加值比重状况见表1。
表1不同收入国家三次产业增加值比重比较
项目
国家
第一产业增加值比重（%GDP）
第二产业增加值比重（%GDP）
制造业增加值比重（%GDP）
第三产业增加值比重（%GDP）
1990
2000
1990
2000
1990
2000
1990
2000
低收入国家
29
24
30
32
18
18
41
44
中等收入国家
13
9
39
36
25
25
47
55
其中:
中低收入国家
21
13
40
41
27
27
39
45
中高收入国家
9
7
39
32
24
23
52
62
法国
4
3
30
26
21
19
66
71
英国
2
1
35
29
23
18
63
70
丹麦
4
3
27
26
18
17
69
71
德国
2
1
38
31
28
23
60
68
资料来源：
TheWorldBank:
《2002WorldDevelopmentIndicators》,pp.208-210.
表1为人均收入不同的国家的三次产业增加值比重比较，由于原资料中缺乏高收入国家整体的相关指标，因此，随机选取了法国等四个高收入国家的数据作为替代。
从表1中可以明显地看到：
就不同国家的同一时间截面而言，随着人均收入的提高，第一产业的增加值比重不断降低，从低收入国家的近30%，降到了高收入国家的2%、1%；第三产业的增加值比重则不断提高，从低收入国家的超过40%提高到了高收入国家的70%；而第二产业的增加值比重则大致经历了一个先上升再下降的过程，低收入国家和高收入国家第二产业的比重相对较低，中等收入国家则相对较高，但第二产业增加值比重的变动幅度较小。
而就三次产业的内部结构而言，也不是一成不变的，其规律均为由技术含量较低的传统产业向技术含量较高的现代产业转变。
产业结构之所以以这样的规律演进，是因为不同产业的生产效率不同，而逐利的本质驱使资本不断地从效率低的产业向效率高的产业流动，从而不断地从总体上提高整个经济的效率，进而促成了经济的持续不断的增长。
产业结构演进的具体影响因素较多，大体可以分为以下几类：
（一）需求
需求主要从如下方面对产业结构产生影响：
1、中间需求与最终需求的比例以及中间需求的结构
中间需求指各产业部门对一次就将其自身的全部价值转移到产品中去的生产资料的需求；最终需求则是全部需求中除中间需求之外的需求，包括消费、投资及出口等需求。
各产业由于生产资料需求及产品性质不同，其中间需求率（即某产业的产出中作为其他产业中间需求的部分与该产业总产出之比）及最终需求率（即1-中间需求率）均有差别，中间需求率较高的产业为中间产品型产业，中间需求率越高，该产业就越带有原材料产业的性质，而中间需求率较低的产业则为最终产品型产业。
因此，中间需求与最终需求比例的变化会直接影响中间产品型产业和最终产品型产业之间的比例关系。
决定中间需求与最终需求比例的最重要因素是国民经济的经济效益，如原材料利用率、能源利用率等，如果国民经济的经济效益较高，则各产业的中间投入率（原材料投入占总投入的比重）就较低，附加价值率（即1-中间投入率）则较高，在总规模一定的经济中，对中间产品的需求就较少，而对最终产品的需求则相应增加，从而在限制中间需求型产业发展的同时，鼓励最终需求型产业的发展。
中间需求的结构则会最终决定中间需求型产业的内部结构。
而中间需求的结构则与不同产业的投资方向及技术进步密切相关。
当某一中间需求型产业的下游产业发展较快时，必将增加对该产业产品的需求，从而带动该产业快速发展；技术进步则可能导致新材料对传统材料的替代，从而导致新材料生产部门的发展和传统材料生产部门的萎缩。
2、消费需求结构
消费需求结构直接对生产消费品的产业的结构产生影响，并间接对为消费品产业提供中间产品的产业的结构产生影响。
消费需求可以分为两个部分：
私人消费需求和政府消费需求。
私人消费需求包括个人消费需求和企业消费需求（企业的招待费等），其中，个人消费需求构成私人消费需求的主体；政府消费需求指政府日常的商品和劳务购买。
消费需求结构通过三个方面影响产业结构：
（1）私人消费需求结构。
私人消费需求结构的变化取决于人均收入水平、收入的分配状况以及不同消费品的比较价格。
首先，随着人均收入水平的提高，人们的消费结构逐渐从温饱型向享受型转变，恩格尔系数不断下降，人们用于食品的支出比重不断降低，工业品尤其是服务在消费中的比重必然上升，从而导致第一产业比重的不断下降和第二、三产业比重的不断上升。
其次，在同一人均收入水平下，收入的分配状况不同也会影响消费结构。
对于收入分配较平均的社会而言，不同个体的消费具有同质性，而对于贫富悬殊的社会而言，不同收入水平个体的消费则具有很大的异质性，消费需求呈现离散状态，低收入者的消费需求受到压抑；同时，由于不同收入水平的个体其边际消费倾向不同，因而收入的分配状况还可能影响消费与投资的比例。
再次，在同一人均收入水平下，不同消费品的比较价格不同同样会影响人们对消费品的选择，进而影响消费需求结构。
（2）政府消费需求结构。
政府消费需求指政府对商品和劳务的购买，与私人消费需求结构相同，政府消费需求结构同样会对产业结构产生影响。
首先，政府消费需求结构受人均收入水平、政府的管理模式及管理技术的影响。
一般而言，人均收入越高，政府管理的复杂程度就越高，而较高的人均收入也为政府消费提供了较好的财力保证；政府管理范围的大小和管理技术手段的应用也对政府消费的总量和结构都有影响。
其次，与私人消费需求相同，消费品比较价格的变化也是重要的影响因素。
（3）私人消费需求与政府消费需求的比例。
虽然同为消费需求，但主要用于满足家庭生活需要的私人消费需求的结构与用于满足社会管理需要的政府消费需求的结构很显然是存在较大差异的，因此，消费需求中私人消费需求与政府消费需求的比例会对整个消费需求结构产生影响。
而私人消费需求与政府消费需求比例的重要决定因素是收入中私人收入与政府收入的分配比例，不同的收入分配比例将决定私人消费需求结构与政府消费需求结构对整个消费需求结构影响的权重。
3、消费需求与投资需求的比例
消费需求与投资需求的比例直接影响消费品产业与投资品产业的比重，并对相关的中间产品供给产业产生间接影响。
由于私人可支配收入用于消费和储蓄两方面，因此，储蓄增加，私人消费必将减少，而储蓄是投资的重要资金来源，所以，消费需求与投资需求的比例在很大程度上受储蓄率的影响，而储蓄率的高低取决于消费与储蓄的比较利益、社会保障的完备程度以及文化传统等因素。
4、投资需求结构
投资需求结构直接影响了生产投资品的产业的结构，并间接影响相关的中间产品供给产业的结构。
投资需求分为私人投资需求和政府投资需求两部分，投资需求结构通过以下方面影响产业结构：
（1）私人投资需求结构。
私人投资的主要投向为竞争性产业，因此，其需求结构归根结底受各被投资产业比较收益率的影响，某产业比较收益率高，私人投资需求就更倾向于用于该产业的投资品。
此外，政府的相关政策也会直接改变私人投资需求结构，如政府通过提高环境污染行为的经济成本导致企业对环保设施的购买；政府通过差别税收政策改变相关投资品的比较价格，从而影响私人投资需求结构。
（2）政府投资需求结构。
政府投资一般主要用于具有公共品或准公共品性质的基础设施和基础产业，其主要目的在于弥补市场失灵，因此，政府投资需求结构主要受当期政府政策的影响。
（3）私人投资需求与政府投资需求的比例。
由于私人投资与政府投资的主要投向相异，因此，私人投资需求结构与政府投资需求结构也存在较大差异，而二者的比例将决定私人投资需求和政府投资需求在整个投资需求中的权重，从而二者的比例不同，整个投资需求的结构也会发生变化。
（二）供给
供给主要从以下方面对产业结构产生影响：
1、劳动力的数量和质量
劳动力的数量决定了一国的产业可以调动的劳动力的最大极限，若劳动力的数量较少，该国产业中的劳动密集型产业的规模就会受到限制；反之，若劳动力的数量很多，劳动密集型产业的大力发展就有可能，同时，为了解决大量劳动力的就业问题，大力发展劳动密集型产业也成为最优选择。
劳动力的数量主要取决于一国的人口数量，而一国的人口数量则受人口基数、社会观念和政府政策的影响。
除劳动力的数量外，劳动力的质量也是不可忽视的影响产业结构的重要因素。
产业结构的升级包括两方面的含义，一是各产业的技术水平不断提高，二是产业中高新技术产业的比重不断增大。
这种状况要求一方面必须拥有足够的必要质量的劳动力，另一方面，由于劳动技能在相当程度上具有产业专属性，因此，劳动力在产业间的转移也必须以劳动技能的转换为前提。
若符合素质和技能要求的劳动力的数量较少，即使全部劳动力的数量充足，也无法满足产业结构升级的需要。
劳动力的质量归根结底取决于教育水平，基础教育、在职教育和再就业培训都对劳动力的质量具有重要影响。
2、资本的数量和投向
资本的数量决定了一国发展资本和技术密集型产业的能力，资本数量的短缺将严重制约上述产业的发展。
资本可以分为国内投资和外国直接投资，国内投资又包括政府投资和国内民间投资（即私人投资）。
外国直接投资的数量取决于一国对外资的吸引力，即一国的投资硬环境（基础设施、资源条件等）和软环境（政府效率、法治环境、政府政策等）；国内政府投资数量主要取决于政府的财力水平（包括政府通过税收、国债等手段筹集的收入存量），国内民间投资数量的多少则取决于储蓄率和储蓄向投资的转化比率，储蓄投资转化率又受投资收益率和投资转化途径的影响。
资本的投向直接决定了资金在不同产业间的分布，从而对产业结构构成重要影响。
非政府资本（外国直接投资和国内民间投资）的投向主要受不同产业的比较收益率的影响，而政府的政策又会改变不同产业的比较收益率，从而影响非政府资本的投向；政府资本的投向则主要取决于政府的产业政策。
3、技术进步
技术进步是影响产业结构的另一重要的供给因素。
技术进步通过如下途径影响产业结构：
首先，技术进步使得传统产业的技术改造和高新技术产业的扩张成为可能，从而促进了产业结构的升级；其次，技术进步降低了投入系数，使得原材料和能源的利用率得到提高，从而将改变原材料产业与加工产业的比重；再次，不同产业的技术进步往往是不均衡的，从而导致产业间相对效率的变化，导致资本和劳动力在产业间分布的变化，从而改变产业结构。
技术进步的主要决定因素是R&D投入水平、教育水平、科技成果的产业转化水平等，而政府的政策对这些因素都可能产生重要影响。
二、税收政策对产业结构的影响
税收政策是通过改变经济活动的收益或成本从而使需求或供给发生变动，最终影响产业结构的。
具体而言，税收政策用以改变经济活动收益或成本的机制是，通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率的设定、税式支出政策的实施等措施，使得不同的商品、不同的经济行为、不同的企业、不同的产业承担不同的税负，从而导致不同经济活动的原始收益或成本因差别税负而发生变化，最终对产业结构的演进构成影响。
（一）税收政策影响需求从而影响产业结构
税收政策能够改变需求结构，而在一个需求对供给影响的传导机制比较健全的经济中，需求的结构变化会通过对供给的影响最终改变产业结构。
1、税收政策改变中间需求与最终需求的比例及中间需求结构从而影响产业结构
税收政策可以对技术进步施加鼓励（有时可能是阻碍）效应，而技术进步的程度则直接对原材料、能源等中间产品的利用效率产生影响，也对中间产品的更新换代产生影响，从而改变各产业的中间投入率和对中间产品的需求结构，最终影响中间产品型产业的比重及其内部结构。
税收政策对技术进步的作用方式主要有：
第一，税式支出。
政府可以通过对高技术产业、所有产业的技术改造以及技术开发活动给以低税率、税收豁免、税收抵免、加速折旧、费用扣除、退税等税收优惠，以促进其发展。
第二，税种设置及税收课征方式。
政府可以通过税种的设置及计税依据等税收课征方式的规定对与技术进步有关的产业及活动进行鼓励。
当然，由于政府目标的多元化，政府基于其他考虑而出台的某些税收政策也可能会对技术进步产生负面影响。
2、税收政策改变消费需求结构从而影响产业结构
（1）税收政策改变私人消费需求结构和政府消费需求结构从而影响产业结构
第一，税收政策通过改变收入分配状况从而影响产业结构。
税收政策可以通过相关税种的设置改变财产存量和财产增量的分配状况：
首先，税收政策可以选择开征个人所得税、遗产与赠与税等税种，而众所周知，个人所得税可以改变财产增量即收入的分配状况，遗产与赠与税则可以改变往期收入结存所形成的财产存量的拥有状况；其次，在开征个人所得税、遗产与赠与税的前提下，税收政策可以通过选择不同的课税方法、不同的费用扣除额、不同的起征点、不同的税率、不同的税收优惠规定来对财产增量和财产存量进行不同的再分配。
而收入和财富分配状况的改变会改变私人消费需求的结构，从而对相关产业的产业结构构成影响。
第二，税收政策通过改变消费品的比较价格从而影响产业结构。
税收政策可以通过税种的设置、差别税率的设定等手段，使不同的消费品承担不同的税收负担，从而改变消费品的比较销售价格或消费品生产者的比较成本，进而改变消费需求结构。
税收政策对消费品比较价格的影响主要有如下方式：
一是直接对不同的消费品课征不同种类的税收或实行不同税率，其实施环节可以是生产和销售环节，此时影响的是消费品的销售价格；也可以是消费品的使用环节，此时影响的是消费品的使用价格。
在这种调节方式中，比较典型的是特别消费税的设置。
政府可以通过特别消费税税目的选择，使得特定消费品较其他消费品承担更重的税负；还可以通过差别税率的设置，使得不同的特定消费品承担差别税负。
二是虽然对不同的消费品施加的名义税率相同，但是由于不同消费品生产、销售过程的不同特点，相同的名义税率却带来了不同的实际税负。
这种对不同消费品施加的不同实际税负，有些是税收政策的主观意图，但由于在相同的名义税率下，影响实际税负的因素是复杂多样的，不少因素可能超出了政策制定者的考虑，因此，有些税负差别并非决策者的主观故意，而只是某项税收政策执行的客观结果。
（2）税收政策改变私人消费需求与政府消费需求的比例从而影响产业结构
政府财政收入的主要来源是税收收入，而税收收入的增加会促使私人可支配收入减少，因此，一般而言，税收占GDP的比重，即宏观税负越高，政府财政收入越高，政府可能用于消费的数额也就越大，与此同时，私人可支配收入则越少，私人消费需求的数额将受到限制。
因而，宏观税负的高低对私人消费需求与政府消费需求在整个消费需求中的比重有着至关重要的影响，从而相应导致供给结构的不同。
3、税收政策改变消费需求与投资需求的比例从而影响产业结构
储蓄率是影响消费需求与投资需求比例的重要因素，而政府可以利用多种税收手段影响储蓄率的高低，从而改变消费需求与投资需求的比重，并最终改变产业结构。
首先，政府可以通过相关税种的设置改变消费与储蓄的比较利益。
政府若对储蓄利息收入开征所得税，将会使储蓄的实际收益率降低，从而使消费的比较利益提高；政府若开征遗产与赠与税，也会提高私人即期消费的偏好。
其次，政府可以通过相关税种的设置改变私人储蓄偏好。
政府若开征社会保险税，对未来失业、疾病、养老等风险具有良好保障的预期将促使个人减少储蓄，而相应提高消费需求水平。
再次，政府可以通过税收手段改变收入分配状况，从而改变边际消费倾向。
若税收政策对收入分配的调节力度较大，个人收入差距就会缩小，边际消费倾向可能因此提高，边际储蓄倾向则会相应降低，从而导致消费需求增加，储蓄减少。
4、税收政策改变投资需求结构从而影响产业结构
（1）税收政策改变私人投资需求结构从而影响产业结构
首先，政府可以通过税收手段改变不同产业的比较收益率从而改变私人投资需求结构。
如前所述，私人投资方向主要受产业比较收益率的影响，而投资的产业差别必定会带来对投资品（设备、原材料等）的不同需求，从而带动被投资产业的上游产业的发展。
政府可以通过税种的设置、差别税率的设定、税式支出政策的选择等措施，构筑产业差别税负，从而改变产业间的原始比较收益率，进而改变投资的产业流向，最终导致私人投资需求结构的改变。
其次，政府可以通过税收手段直接提高私人对特定投资品的购买偏好。
如政府若开征环境保护税，必将增加环境污染行为的成本，若成本的增量足够高，则企业购买环保设备的偏好必将提高。
再次，政府可以通过税收手段改变投资品的比较价格，从而影响投资者对投资品的购买结构。
如政府通过设立资源性税种、选择资源性税种的税目、设定差别税率等手段，可以改变原油、煤炭、水、土地、矿产品、林业、海洋等资源的比较价格；政府通过对部分产业（如环保设备、环保产品等产业）实行税收优惠政策，减少其产品所负担的税负，可以降低其产品的成本和价格，增加其产品的价格竞争力，从而提高投资者对其产品的投资需求。
（2）税收政策改变私人投资需求与政府投资需求的比例从而影响产业结构
与税收政策对私人消费需求与政府消费需求比例的作用机制相同，税收政策对私人投资需求与政府投资需求比例的影响主要也是通过宏观税负的高低来实现的。
较高的宏观税负为政府投资需求提供了较充裕的资金保证，但同时，也减少了私人收入，降低了私人投资需求的比例。
如前所述，由于私人投资领域与政府投资领域相异，因此，私人对投资品的需求与政府对投资品的需求具有不同特点，宏观税负的水平差异可能改变私人投资需求与政府投资需求的比例，从而改变整个投资需求结构，进而影响投资品供给产业的结构。
（二）税收政策影响供给从而影响产业结构
1、税收政策改变劳动力的数量和质量从而影响产业结构
（1）税收政策改变劳动力的数量从而影响产业结构
劳动力的数量与一国的人口数量直接相关，而税收政策有可能对人口数量产生影响。
税收政策对人口数量具有最直接影响的部分在于社会保险税的设立和完善与否。
若社会保险税未设立或虽设立但税收数量过低或保障面过窄，都可能造成一国社会保障制度不完善，导致社会保障水平过低或部分民众被排除在社会保障体系之外，出于对未来社会保障无法企及的预期，缺乏社会保障的民众就会理性地选择“养儿防老”，提高生育偏好，从而促进人口数量进而劳动力数量的提高。
而较高的劳动力数量水平，不仅为一国发展劳动密集型产业提供了可能，同时也强化了一国发展劳动密集型产业的必要性。
（2）税收政策改变劳动力的质量从而影响产业结构
如前所述，劳动力质量的提高与否关键在于教育水平，税收政策可以通过改善教育从而达到提高劳动力质量的目的。
政府可以通过以下税收手段促进教育水平的提高：
首先，通过税收为教育提供必要的资金支持。
由于教育的准公共品性质，教育资金在相当高的程度上是由政府提供的，而资金的充裕与否是教育水平能否提高的重要条件。
政府通过税收手段提供充足的教育资金的途径有两条：
一是开征特定的教育税种，如教育税、社会保险税等；二是通过其他税种的完善提供教育资金。
其次，通过税收制度的优化提高公民的教育偏好。
政府在设计个人所得税制度时，应使教育支出能够在费用扣除额中全额扣除；由于劳动所得在相当程度上是人力资本投资的报酬，因此，政府应使劳动所得的税收负担低于非劳动所得。
再次，通过税式支出手段提高企业在职培训的偏好和鼓励教育产业的发展。
政府可以通过费用加成扣除等措施为企业承担部分人员培训费用，提高企业在职培训的偏好；政府也可以通过减免税等措施鼓励民办教育的发展。
2、税收政策改变资本的数量和投向从而影响产业结构
（1）税收政策改变资本的数量从而影响产业结构
税收政策主要通过以下途径对资本的数量构成影响：
首先，政府可以通过税收措施吸引外国直接投资。
税收政策是投资软环境的重要组成部分，尤其是在国际税收竞争日益激烈的今天，税收政策在国际投资争夺中的作用更是不可忽视。
两种方式都可以达到吸引外资的目的：
一是为外资提供特别税收优惠，使外资承担较内资更低的税收负担；二是对内外资全面实施低税政策，外资同样可以获得低税负利益。
其次，政府可以通过税收措施增加国内投资。
第一，如前所述，相关税收政策可以提高储蓄率，从而为资本形成提供充足的资金基础。
第二，政府可以通过税收政策提高储蓄投资转化率。
储蓄作为潜在的投资，其转化为现实的投资必须满足下列条件：
足够高的投资率和便利的转化途径，而税收政策同样可以对投资率和转化途径产生影
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