《浅谈汕尾市城市规划管理》.docx

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《浅谈汕尾市城市规划管理》

浅谈汕尾市城市规划管理

【内容摘要】国内外经验证实，一个城市的建设和治理，首先取决于科学合理的城市规划管理，并以之为依据，指导城市开发、建设和治理；城市的合理发展，首先必须通过科学地猜测和规划，明确城市的性质、规模、发展方向和发展格局，在规划的指导和调控下，有步骤、分阶段地实现城市的发展目标。

随着城市社会经济活动规模的扩大和城市系统整体功能的复杂化，对城市规划管理的要求不断提高，城市规划管理的重要性也更加突出。

【关键词】城市治理社会进步改进思路

随着我国社会经济的发展，城市化进程加快，城市非凡是大城市和特大城市面临的形势更为严重。

如何确定城市的性质、规模和发展方向，走可持续发展之路，是当前必须重视的问题。

人们通常把在一定时期内实现城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排称之为城市规划。

通过科学地规划，明确城市的性质、规模、发展方向和发展格局，在规划的指导和调控下，有步骤、分阶段地实现城市的发展目标。

城市规划管理的权限划分是规划管理体制的重要组成部份。

在中国，城市规划管理的权转变是随着政治经济体制的改革而进行的。

在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，中央政府向地方政府下放财政权和政管理管理权，使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力，因此也推动了城市规划管理体制的转变。

一、城市规划管理的可持续发展观

（一）可持续发展的意义

可持续发展作为一种全新的发展观在1992年里约热内卢联合国环境与发展大会上得到全球的共识。

可持续发展是指经济、社会、人口与资源和环境的协调发展，既满足当代人不断增长的物质文化生活的需要，又不损害满足子孙后代生存发展对大气、淡水、海洋、土地、森林、矿产等自然资源和环境需求的能力。

1994年我国政府率先制定了中国的可持续发展战略《中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。

此后国务院专门发文，要求各地区、各部门将《中国21世纪议程》的基本思想和内容纳入国民经济和社会发展计划，并强调要提高全民可持续发展意识，建立和完善相关制度。

（二）科学的城市规划理念

实现城市的可持续发展，要求在城市规划中除了包括常规的规划管理内容之外，还必须综合考虑城市发展的资源与环境问题，猜测在不同政策方案下，城市系统的发展水平和资源环境状况，在环境容量与环境承载力两个要害指标的约束下，制定城市的发展方案及相应的发展对策建议，为了达到上述目的，需要对城市规划管理的内涵进行必要的拓展，形成可持续发展观念下城市规划的新思路。

二、汕尾市简介

汕尾市位于广东省东南沿海，东连揭阳市、西接惠州市、北靠河源市、南濒南海。

东西相距132千米，南北相距90千米，总面积5271平方千米。

总人口359.23万人。

基础设施建设日臻完善,交通、能源、市政建设等基础设施，已有长足的发展，改变了过去"道路不平、电灯不明、电话不灵、饮水不清"的落后状况，交通方面，新建一批地方公路和上等级公路，通车里程达2165公里，通车密度为46.1公里/平方公里，实现了100％的乡镇和95％以上管理区通汽车；新建和扩建了两个5000吨级泊位码头，港口码头吞吐能力大幅度提高。

汕尾市城乡面貌发生了沧海桑田的巨大变化,建市之初，市区建设面积只有4平方公里，现在市区建设面积达到25平方公里，市区从一个沿海边陲小镇迅速崛起为一座初具中等规模的滨海城市。

一批批现代化的高层建筑在市区和重点镇拔地而起，全市党政机关、企事业单位已拥有宽敞明亮的办公楼，城镇居民住上了环境优美的生活小区，与功能齐全的购物广场、娱乐设施相配套。

农村里大批优雅别致的小洋楼正在悄悄地代替昔日破旧不堪的农村平房，村容、村貌也了发生了翻天覆地的变化。

三、汕尾市城市规划管理中存在的问题及其原因

（一）流动摊贩

优美、整洁、有序、规范的市容市貌是现代文明城市的标志，也是城市管理工作者不懈追求的目标。

随着社会经济的快速发展、城市建设的不断加快、外来人口的频繁流动以及其它各种因素，致使无证摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点，流动摊贩严重影响着一个城市的市容市貌。

1、流动摊贩产生的原因

流动摊贩的产生是社会状况的综合反映，其产生的原因是多方面的，由经济学原理归纳有以下几种：

（1）就业压力。

现在，我国已进入市场经济，企业的供求状况直接影响到劳动力的就业。

随着国有企业的不断深入，社会的就业形势非常严峻，下岗、失业人员不断增多，一些下岗、失业人员便将设摊作为谋生的渠道和手段。

（2）流动人口增多。

随着社会生产力的发展，使劳动农村闲散劳动力增多，使人口的流动变得频繁，贫困地区的劳动力也向发达地区流动。

（3）历史原因。

流动摊贩中有一部分是城乡结合部的农村农民，他们习惯于自产自销，不理解城市管理的要求与内容，相反，认为我自己种出来的，就自己去卖，卖完就走，又有什么影响。

（4）利益驱动。

流动摊贩投资少，成本低、风险小、收效快。

由此成为低收入家庭和外来流动人员的首选，加上其对市场的适应性强，经营内容调整快、无税收，只要经营者头脑灵活，肯吃苦，其收入养家糊口没问题，收入好的流动摊贩甚至不低于企业白领。

从理想模式中，可以看出流动摊贩的价格始终低于商店的价格，原因是流动摊贩不需支付房租、税金、水、电、员工工资等其他支出，虽然其价格要比商店低，但其需求量要比商店大，因此可以这样认为流动摊贩的资金周转比商店来得更快，价格低风险也同时减小。

目前，市民的消费层次通常可以分为三个层次高、中、低，所占消费比例分别为15%、25%、60%，而流动摊贩中的消费者，一般为低消费人群，而其所占比例达一半以上，这也是在整治流动摊贩中屡禁不止的主要原因。

2、流动摊贩的利弊

流动摊贩的存在有着相当长的历史，而城市管理部门的成立也只是近几年才出现的新兴行业，流动摊贩的生命力较强，禁而不止，甚至出现越禁越多的现象，但可以肯定的是给经营者带来利益是流动摊贩最大的优点。

对市民来说价格低，购买方便，但从城市管理的角度来讲，流动摊贩却存在更多弊处，即：

（1）影响交通。

流动摊贩主要在热闹路段工厂门口、学校门口、小区门口等人群多的地方设摊，而时间段又正是车流、人流高峰期，很容易引发交通事故。

（2）卫生状况令人堪忧。

流动摊贩人员没有经过卫生防疫部门进行身体健康体检，售卖的商品，特别是食品卫生令人堪忧，售后服务得不到保证。

（3）影响城市环境。

流动摊贩没有固定的经营场所，沿街叫卖，随地乱丢货物的外壳、包装等废弃物，严重影响城市环境。

（4）质量得不到保证。

流动摊贩的价格低，但质量得不到保证，缺斤少两，以次充好，侵犯消费者合法权益，甚至危害消费者的人身安全和健康。

（5）扰乱正常的市场秩序。

流动摊贩不交税，无营业执照，所售商品质量差，严重扰乱了合法经营单位和个人，城管部门经常会收到私营商店的电话举报，扰乱正常的市场秩序。

（二）交通秩序

交通秩序是一个城市发展的重要因素，良好的交通秩序也是一个城市市容市貌的具体体现。

在城市管理中，交通秩序也一个重要的课题。

针对汕尾市交通秩序所存在的问题有以下几点

1、交通组织混乱、道路路段开口多且杂。

2、机动车、非机动车、人流混行，道路通行能力差。

很多道路没有设置非机动车车道，即使设置了非机动车道，大部分也被机动车充作临时停车用，而且许多非机动车驾驶者缺少安全行驶意识，摩托车、三轮车、自行车肆意占用机动车道行驶，加上非机动车任意变换车道、行人随意穿越道路，导致机动车行驶不畅，道路通行能力差。

3、驾驶人员安全行驶意识差，盲目求快求便，在缺乏管理的路段多有违章行驶现象。

4、道路交通标志标线不明确，红绿灯设置不完善。

红绿灯设置时没有配以路边辅灯，许多跟在大车后的车辆无法看到红绿灯的指示。

且部分交叉口未设红绿灯或者红绿灯没有分方向控制，均对道路交叉口的通行能力造成影响，在某些路段甚至没有设置红绿灯。

5、非法营运、无牌无证、假牌套牌、遮档号牌和报废车辆上路情况严重

（三）城市规划管理行政效能

1、城市规划监察队和城市规划管理所的问题。

作为市区唯一的查处违章违法建设的城市规划监察队—汕尾市城市规划局规划监察队到目前为止其机构仍然是沿用1994年从城管办城管大队借用的二个中队，至今十几年，该队仍没有定编、定机构、定职能，没有固定执法经费、没有合法行政执法资格，执法环境恶劣，工作条件极差。

从严格法律的角度来地说，这支“三无”队伍本身是不合法的，无从发挥其应有的作用。

机构改革以来，市内的管理所一直未给予解决“三定”（定编、定机构、定职能）问题，使管理所无法有效地开展城市规划管理与执法工作，其削弱了城市规划管理与执法的力度，也助长了市区规划控制区违法建设的发展和蔓延。

2、各职能部门相互关系问题。

城市规划建设管理是一个系统化工程，决非一两个部门或某个人的问题。

城市规划建设管理与执法中，各职能部门存在缺乏有效配合。

3、城市规划管理与执法存在的缺陷。

在日常的城市规划管理与执法中，对于违法建设行为，城市规划行政主管部门作出的各项决定没有强制力给予保障得以顺利实施（法律未履于其强制执行的权利）；同时，存在着取证困难，调查难度大，违法当事人不配合的情况；各基层组织未肯积极配合或敷衍了事，严重的还存在包庇或共同违法现象；对于城市规划行政主管部门依据法律的规定（依法行政）对于一个违法建设案件从发现，进行立案调查处理到申请法院强制执行的时间一般需要6月至1年，甚至2至3年，违法建设行为无法及时得到制止；城市规划行政主管部门在行政执法中有如“单枪匹马”横扫沙场，难于得到各相关职能部门的支持与配合，或配合不足，心有余而力不足。

4、违法建设水电问题。

根据国家有关法律法规规定，对于违章违法建设工地可以实行断水、断电等措施。

在实际城市管理与执法中遇到违法建设行为的情况，要求供电、供水部门予以配合，以确保有效地制止和查处违法建设行为。

面对以上情况，有关部门总是围绕本部门的利益以各种理由敷衍了事或者不予以配合，对违法建设工地断电、断水的措施难以落到实处，增加了制止和查处违法建设行为的难度，也助长了违法建设的蔓延。

5、违法用地问题。

在无办理建设用地规划许可证，未取得国有土地使用权证等相关证件的情况下，非法占用土地，改变土地使用性质等。

根据法律规定和执法实践，以上违法行为适用《国土法》有关规定处理更为准确，法律依据尤为充足。

对于非法占用国有建设用地、非法改变土地使用性质、非法进行土地买卖的违法行为，国土行政管理部门应有效的发挥好其应有的管理与执法机制，以杜绝和和减少以上违法行为的发生，静化城市规划管理建设执法环境和加强执法力度，建立健全有效执法机制，推动我市城市化进程，为汕尾市社会经济建设服务。

6、基础设施建设滞后问题。

汕尾市区基础设施建设滞后是城市规划建设管理与执法产生矛盾的又一原因。

由于种种原有因，市区规划好或规划中的公共基础设施无法及时、超前居民住宅区建设使我们在规划建设公共基础设施，完善城市基础功能的工作进程缓慢。

公共基础设施（垃圾站、公共厕所、高压电线等）的规划建设时常遭到周边群众的阻挠和破坏，甚至公共设施建设用地被非法占用。

以上各种情况加重了城市规划建设管理与执法的难度，是社会不稳定的因素。

四、解决存在问题的对策

（一）流动摊贩

城管部门现阶段主要采取以堵为主的方法来整治。

流动摊贩是一个社会现象，要想取缔是一个循序渐进的过程，急功近利，想通过集中整治来解决也是不现实的，相反会使流动摊贩的“游击战术”更加游刃有余。

集中整治中，市民们看到的是一种粗暴野蛮执法的场景，这样会使城管部门与市民的距离疏远，不能得到市民的支持的工作是失败的。

从流动摊贩本身而言，从事这一行业并没有错，这是一种生活的本能体现——为了生活，他们也是通过自己的劳动来谋生，这也是得到市民同情的主要原因，而用刚性管理方法来对付流动摊贩不是解决问题的最佳方案，相反采用柔性管理模式则成为解决问题的最佳方案。

1、加大宣传力度，营造良好氛围

“SARS”病毒为什么能得以控制，在全球范围加大宣传力度，鼓励全人类共同创造美好未来的决心，起了很大的作用。

取缔流动摊贩也要充分认识报纸、电台、日常宣传形式的重要性，让城市规划管理者与广大市民充分认识到优美、亮丽、有序、规范的城市环境是共同努力的结果，要经常宣传城市规划管理的法律法规以及城市环境与生活质量的关系，大力提高人们的法制素养和环境意识，使人们从思想上认识到流动摊贩的危害性，从而自觉的维护市容、保护环境，并更好的支持和配合城市规划管理部门开展工作。

2、扩宽就业渠道

为低收入人群创造更多的就业渠道，特别是40至50年龄段的人群，文化、技能较差，流动摊贩能解决一部分下岗、失业人员的再就业，关键问题是要引导好。

在市区内设置早餐车，统一标识，统一服务，统一配送，统一位置，既卫生，又不影响交通，又能为市民提供方便的服务，时间上控制在早上6：

00--8：

30。

3、统筹策划，依法取缔

俗话说：

“不成规矩，难成方圆”，针对流动摊贩的特点，城管部门可进行统筹策划，进行科学分工，对流动摊贩较多的地段，特别是影响交通的路段进行重点整治，严格执法，依法给予取缔。

4、实效管理与长效管理相结合

流动摊贩的反复性极强，时常会出现“抓一抓，紧一紧；松一松，又来了”，如果管理上有所松懈，就会出现反潮。

实际工作中的经验说明，对流动摊贩要“三分治七分管”，要常抓常管，管理上实行定级管理，与长效管理相结合，而不能出现用驱赶的方法来管理，一定要群策群力，进行行之有效的管理，真正达到治标又治本的效果。

5、加强法制建设，实行依法管理

依法治市是现代城市管理的内在要求，是社会文明的体现。

当前，治理流动摊贩的地方条例，在定性上和处罚上不统一，操作性欠强，而且时有干扰、抗法的现象，所以要不断的加强法制建设，最好出台针对性条例，对流动摊贩的处罚都相同，实行依法管理。

（二）交通秩序

交通改善措施应以改善交通秩序为重心，在道路硬件设施难以一步到位的情况，应先从易收成效的交通管制措施着手，辅以安全出行的教育与宣传，加强人们的安全出行意识。

1、完善交通管制和引导措施，在禁止左转的路段设置绿化隔离带或物理防护栏，同时加强路段监控措施，引导人流和车流按规定通过和行驶。

既可避免行人乱穿马路造成机动车的延误，又可引导行人走斑马线，提高安全出行意识。

在道路两侧出入口比较多的地段设置道路隔离设施和监控设施，且隔离设施断口处不宜直接设置在某个出入口处，引导车子右进右出行驶。

2、机动车道、非机动车道建议进行隔离，严禁任何占用非机动车道停车、设摊的行为，保证非机动车道的畅通。

同时为了引导驾驶人员安全行驶，应加强安全行驶的教育宣传。

在设置了路边停车的路段，应对非机动车车道予以明显的界定，避免非机动车、机动车混合行驶。

3、从严查处各类交通违法行为，集中解决严重影响市区交通秩序的突出问题，对违法违规车辆进行严厉打击和整治

4、加强交通安全宣传教育，提高群众的法制观念和安全意识。

要以《道路交通安全法》宣传为契机，开展形式多样、通俗易懂的交通安全宣传方式，营造良好的交通安全氛围。

着重抓好机动车辆驾驶员的安全教育，从源头抓好驾驶员及群众的交通安全意识和交通法规教育工作。

（三）城市规划管理行政效能

对于如何加强城乡规划管理效能，把汕尾市建设成为一座美丽的海滨现代化工业城市，应做好以下几点：

1、从源头上解决规划权旁移、分散的问题，着重树立城市规划的权威性。

2、切实重视规划建设管理工作。

“三分建设、七分管理”，管理在城市建设过程不可或缺，因而不可忽视，要真抓实干，解决城市规划管理上的实际困难。

3、要组建规范化、强有力的规划行政管理执法队伍。

五、总结

城市作为人类文明与进步的标志，是经济和社会发展的主要载体，也是推动现代社会前进和发展的主要动力，而城市管理是促进城市发展的龙头，是城市正常运转的发动机。

城市规划管理应当以科学发展观为指导，遵循城市建设和发展的客观规律，实行依法管理。

汕尾市做为广东沿海欠发达地区，更应该通过科学的城市规划管理来实现成为粤东沿海（毗邻珠江三角洲地区的）中心城市，是以工业为主导，大力发展海洋产业和旅游业的现代化滨海新城的宏伟目标。