浅谈省直管县财政体制改革对省直管县行政体制改革的影响.docx

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浅谈省直管县财政体制改革对省直管县行政体制改革的影响

浅谈省直管县财政体制改革对省直管县行政体制改革的影响

一、内容摘要………………………………………………………2

二、关键词………………………………………………………2

三、引言………………………………………………………2

四、正文………………………………………………………3

第一部分从省直管县财政改革到“省直管县”的若干尝试

1.1省直管县财政体制改革的主要内容……………………3

1.2省直管县财政体制改革的必要性……………………3

1.3省直管县财政比市管县财政具有明显的优势…………4

1.4“省管县”的若干尝试…………………………………5

第二部分我国省直管县财政体制改革的问题分析与现行市管县行政体制的局限性

2.1省直管县财政体制改革的分析…………………………7

2.2先行市管县的局限性……………………………………10

第三部分积极推动“省直管县”行政体制改革，启动和实施的基本构想　

五、注释………………………………………………………13

六、参考文献………………………………………………………14

[摘要]近年来，随着我国经济的发展和城市化进程的加快，“市管县”财政体制的弊端也日益显露。

2009年6月22日，财政部发布了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出了省直管县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。

省直管县财政实质是对公共权力和公共资源的重新分配，这种体制改革不仅会给本地区的县域经济带来巨大的发展动力，而且它也是“省直管县”的一个前奏或过渡阶段。

全面推行省直管县财政改革意味着我国在探索省直管县的道路上迈出了实质性的一步。

这将是我国政府管理体制改革的重要一环，关系着省直管县的最终命运。

这项改革成功将会对我国行政体制改革带来巨大的影响。

[关键词]省管县市管县财政体制改革行政体制改革

目前，按照我国政权结构和行政区划的要求，国家实行一级政府一级预算的原则，形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡镇的财政关系。

这样财政层级太多，有限的财政资源很难得到合理的分配，所以加强省直管县财政体制的改革与完善，不仅有助于理顺政府间的财政关系，推动县级政府加快职能转变，更好的提供公共服务，而且能够探索解决一些现行行政体制难以兼容的问题，适时推动省直管县行政改革、促进县域经济的发展。

一、从省直管县财政改革到“省直管县”的若干尝试

（一）省直管县财政体制改革的主要内容

1、收支划分。

各地根据实际情况，改变财政管理模式，对增值税、营业税按照属地原则划归当地财政，对原来县财政实力不能支撑其县域经济发展的，要给予规范和调整。

按照规范的收支划分要求，省财政将收入任务直接下达到县，并进行考核。

2、财政预决算。

各市、县财政局，根据省级财政局的统一部署，编制、汇总本级财政收支预算和年终决算，并按规定时间上报省财政厅。

省财政厅建立县级预算审查制度，科学合理的安排预算。

3、转移支付。

按照公平、科学、规范的办法，转移支付、税收返还等由省直接核定并补助到县。

加大省财政对下转移支付力度，拓宽县级自主安排财力的空间，增强县级财政的保障能力。

4、资金往来。

建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。

省级财政直接确定各市、县的资金留截比例。

各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

5、财政结算。

年终的结算项目和结算数额，有省财政直接预算到县。

各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

（二）省直管县财政体制改革的必要性

一是要实现经济的跨越式发展有必要对省以下财政体制予以调整。

目前,县域经济还不能成为实现经济跨越式发展的支撑点和主战场,而制约县域经济发展的主要体制性障碍是权力下放不够,自主发展空间太小,县域经济发展缺乏活力。

在这种情况下,调整省以下财政体制,突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力,是一种现实而必然的选择。

二是统筹城乡发展、解决三农问题有必要对省以下财政体制予以调整。

目前,市管县不仅没有达到“以城带乡”、“城乡互补”的体制设计初衷,而且在一定程度上加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应,其结果是城乡经济发展失衡,“三农”问题积重难返。

实行省直管县,即通过“市县分置”实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。

三是分税制的不彻底、不完善要求对现行财政体制进行调整。

在分税制改革按照事权和财权相统一的原则推进过程中,由于地方政府层级过多、部门利益协调不均等因素的影响,造成各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调,影响省以下分税制财政体制的合理性和科学性,县乡财政陷入“无税可分、无利可享”的境地。

实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。

四是行政区划改革的全面推进必须与财政体制的调整相统一。

实践表明,地方政府行政层级每增加一级,就会导致信息流失率增加,财政资金流转效率降低,权力控制和政策执行的力度减弱,政府的管理效率降低。

而要对目前这种多层级的行政区划进行改革,客观上要求财政体制改革先行,只有建立了相对稳固的财政制度,才可能保证地方政府行政区划改革的平稳过渡。

（三）省直管县财政比市管县财政具有明显的优势

首先减少了财政管理层级，实行“省管县”财政体制后，市级财政与县级财政同级，实现了省与县的“直通车”，减少了中间环节。

不仅提高了省对县的调控能力，而且提高了资金的使用效率，使信息和资金都得以顺畅直达，能有效避免市级政府对县级政府资金的再分配。

然后，促进了县域经济的发展，是缓解县级财政难的重大创新举措。

“省直管县”财政改革，县级财政由省级统筹，可以增强县域经济的财力，提高县级财政资金的分配使用效率，还可以强化县域经济的发展的动力。

随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复县域经济的完整性和综合性，增强县级政府的调控能力，直接推动县域经济发展。

其次，“省直接管理县”财政改革是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要保障。

分税制的本质要求是：

在合理划分事权的前提下合理的财权分割，有几级政府就应该按税种划分方法配置的几级税基，并各自具有独立运转能力。

我国有五级政府层级，是世界上政府层级最多的国家。

政府层级越多，就要求有更多的税种与之匹配。

但是一个国家的税种数量是受很多种因素决定的，国家从公平和效率的原则出发，也不可能通过任意设置税种来适应政府层级的要求。

因此，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直接管理县财政”体制，省和县之间直接搭建财力分配框架，这是中国财政体制改革进一步深化的必然选择，也是建立同意规范的分税制的关键所在。

最后，它为“省直管县”的行政体制改革做了铺垫、创造了条件。

虽然在“省管县”的财政体制改革之前，中央就一要求各级政府对县级政府实施扩权，所以市级政府对所管县的社会经济等方面的支配权已经很小了，但毕竟还可以通过对县里拥有的干部的任免权和财政资金的分配权，以控制县级政府的手脚。

“市管县”行政体制所暴露的弊端是强调了市一级的领导和中心地位，削弱了县级政府的自主权。

在资金和资源方面向市级城市倾斜，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济的发展。

[1]“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但是它是“省直管县”行政改革的重要的先导步骤，为行政上的“省直管县”制奠定了基础，创造了条件。

（四）“省管县”的若干尝试

“省直管县”最成功的典范是浙江省，浙江省县域经济发达，占到全省GDP总量的80%，浙江的发达的县域经济分不开的。

浙江省在财政上实行的省直接管理县的体制，在组织体制上实行省管县党政正职的体制。

在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江在事实上实行省直接管理县的行政体制。

浙江省实行省直接管理县的财政体制最早可以追溯到1953年。

当时根据中央取消大区一级财政，增设市县一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。

在一些省区把原本实行“省管县”的财政体制先后改成“地（市）管县”财政体制的情况下，浙江省根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。

1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。

针对一些市级政府要求管辖县级财政的强烈呼声，以及其他省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江省的担心是“市带县”会变成“市刮县”，最终决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。

20世纪90年代后，浙江省分别于1992年、1997年、2002年和2006年四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县的经济管理权限。

[2]即所谓的“强县扩权”、“扩权强县”，基本实现了地级市和县享有同等的经济管理权。

这一改革大大增强了县级政区的经济自主权利，激发了其自我发展经济的动力，改善了其经济环境，大大推动了县域经济的发展。

浙江省的成功经验得到了中央的回应和肯定，“十一五”规划中明确指出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。

2003年12月,山东省出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》,列出了30个经济强县和30个经济欠发达县,分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。

湖北针对当前县域经济发展处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的现状,在参照浙江经验基础上,于2004年初慎重地确定了首批20个县（市）实行“扩权”。

鄂办文[2004]13号详细列出2项扩权事项,其中包括发展计划、经济贸易、旅交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面,涉及23个政府部门。

随后湖北省委、省政府又作出一项重大决策—改革现行“省管市、市管县”的财政体制,在全省52个县市推行省管县财政管理体制。

[3]此外,河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份,也陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的“省管县”改革试点。

二、我国省直管县财政体制改革问题的分析与现行市管县的局限性。

（一）省直管县财政体制改革中的问题分析

1、财政体制跟行政体制的冲突

现行中国的地方行政架构市中央—省—市—县—乡镇五级，行政体制与财政体制有非常密切的联系。

从根本上说，财政体制是行政体制的组成部分，财政体制要遵循行政体制的原则。

省管县体制与市管县体制如果并存，不可能避免产生摩檫和冲突。

从两方面来看，一方面，市政府要求事权仍然覆盖全市，但市级不再集中县级财力。

省级要求对县级的补助力度明显的超出市级财政所能。

市级财权与事权不对称加大，而市级财政权架空，这样会严重影响到行政管理权的行使。

反之，县级财政权力扩大，对县级事权却没有明显的责任划分，事权与财权不对称。

对县财政的使用范围也没有明确的规定，县级财政缺乏有力的监督和规范，由于行政级别的差异，市县财政在具体事物上难以实现真正的平等。

加之，市里掌握着县里的人事权、经济管理权、目标考核权，县级财政在很多方面的运作会受到市级的严重影响。

市级给县里下达任务，却不给予财政上的支持，市县两级财政权利上平等，这样会加剧两级政府，经济利益上的争夺，公共资源等不到最大效益的利用。

而要承担责任时，两级政府就会相互推委，造成问题难以解决，影响政府的公信力。

2、事权和财权的划分与匹配问题

1994年实施的分税制财政体制，主要是重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围，对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定，各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革，并且出现了事权下移、财权上收的问题，致使很多基层政府财政困难。

财政收支划分是财政体制的核心问题，但在推行省直管县财政改革时，非常多的省并没有进行这方面的改革和调整。

虽然，省直管县后减少了财政层级，但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰，增值税、企业所得税、个人所得税等主题税种几乎都成了共享税，致使财政收支划分带有很强的人为色彩，转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提。

解决我国事权和收支划分难题的出路在于进行政府层级设置的制度创新。

首先必须在正确定位政府与市场关系的基础上，切实推动政府职能转变，有效解决政府越位、缺位问题。

其次要减少行政层级，建立中央、省、市/县三级政府组织体系和职责体系。

要借鉴公共产品层次性理论、供给效率和分权理论，按照发挥中央和地方两个积极性的要求，科学而明确地划分各级政府的事权和财权，并按照财力与事权相匹配的原则划分收入，保障各级政府有自己的主体税种和固定收入来源。

因此，应当将有关国家安全、宏观调控、收入分配等职责划归中央，将关税、消费税、个人所得税等主体税种划为中央税，省级政府主要负责义务教育、公共卫生、农村基础设施、社会保障等事务，将营业税、社会保障税划为省税。

县级政府主要负责道路交通、社会治安、公用事业、环境保护等，应当适时开征物业税，并将其发展成为县市政府的主题税种，增强基层政府提供符合本地居民偏好的公共服务的积极性和保障能力。

将增值税、企业所得税等化为中央地方共享税。

为切实保障上述事权财权清单的权威和稳定，必须以法律形式加以强化。

为增强省级政府的调控能力，促进区域协调发展，维持各级财政既得利益的原则有必要予以调整。

省级政府应适当集中财力，并通过规范的财政转移支付制度，推动辖区基本公共服务均等化。

3、权责扩大与监督滞后的脱节问题

实行省直管县财政，对省级来说，承担的是更多的事务和责任,但由于管理幅度增大,管理对象数量增多,工作人员力量增加有限,管理压力增大。

对市级来说,虽然失去了部分财权，相对减轻了压力,可以投入更多的精力发展城区经济和培植本级财源,致力于城市自身改革和发展,但客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成省直管县财政管理上的真空。

对县级来说,财力和权力扩大以后,业务水平和管理能力一时难以跟上,如果缺乏监督,极易滋生腐败,并导致投资冲动和建设政绩工程,财政资金的使用效率难以保证。

为了发挥省级财政管理和调控本省经济社会发展的职能作用,必须提高省级财政部门的管理能力。

要改革机构设置,调整管理职责,转变管理方式,建立与直管县改革相适应的管理体制和工作机制。

要赋予市级财政必要的管理权限和管理手段,以加强市对直管县的指导和督促,提高省市两级共同支持县级财政发展的积极性。

要进一步规范省直管县财政业务流程,积极推进“金财工程”大平台建设,实现省对市县财政运行的实时动态监控。

要建立县级部门预算和民主理财机制,规范县级财政收支行为,人大、审计和上级财政部门要加大预算监督,促进依法行政和依法理财。

要按照建设公共财政和服务型政府的要求,优化支出结构,提高财政资金的使用效率。

要实行预算绩效评估,增强基层政府提供公共服务的意识和压力,避免和减少花钱随意、办事不力现象。

（二）现行市管县体制的局限性

“市管县”体制是1983来以来逐渐形成的，当时国务院提出在一个地域形成一座中心城市，利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，减少条块分割、城乡分割。

1994年国家实施分税制财政体制后，全国大多省份实行了省管市、市管县的财政体制。

从实际来看，这一体制改革在初中期调动了市县增收节支和当家理财的积极性，促进了经济社会事业的发展，具有历史适时性。

但是随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，市管县财政体制改革出现了一些新的问题：

（1）这种体制本质上是“重城市轻县域（农村）”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县域经济的发展，造成县级财政困难突出。

城市合并过快导致“小马拉大车”问题存在，市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是自身发展程度不够的城市并不能起到这一作用。

实际上，除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱的城市和一些由县级市升级为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。

在我国中西部，本来县域经济发展就很缓慢，县级财政供养的人员又过多，债务沉重，财力与事权不对称，资金调度困难，市管县体制的经济绩效不突出。

（2）宪法规定“直辖市和较大的市”才能够管理县，而我国管里县的地级市大多不符合宪法规定，地级市的经济实力有限，辐射功能较弱，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县的现象，市县矛盾突出。

（3）市管县增加了管理层次、提高了行政成本、降低了行政效率和管理效能，不适合中央提出的“精简机构、精编人员”的要求。

（4）政府财政层级越多，其事权边界越不容易划分，其税种财权越难划分。

实行分税制以来，由于实行五级财政，在实际工作中出现了许多各级政府职能权限的交叉或错位，很多工作难以分清它们应隶属哪级政府的管理边界。

我国省以下政府承担着提供社会的大部分公共产品和公共服务，市、县两级政府是负担社会安全保障网的主要载体，但是按照国际惯例，社会保障责任通常应当主要由中央政府承担，其次由省政府承担，各级政府间的这种职责划分不清且随意性又大，往往造成上级政府过多地侵占下级政府的财权，以致地方公共产品和公共服务不能得到相应的满足。

（5）省财政对县财政的管理监督不够，在市管县财政体制下，省财政难以掌握县级财政的真实情况，导致信息缺失、脱节，不利于省财政加强对县财政的管理和监督，导致做出一些不合实际的错误决策。

三、积极推进“省直管县”行政体制改革，启动和实施改革的基本构想。

被寄予厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系，加强城乡合作、促进城乡共同发展起到了一定的促进作用。

然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在事实过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。

政府层级过多，加剧行政管理成本，城市虚化现象严重等。

这些问题才产生是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特定历史阶段产生的过渡形式，必将随着我国市场经济体制的不断完善和政府职能转变而发生变化。

改革市管县体制，建立扁平化的省直管县行政管理体制，已经成为我国社会经济发展很深化行政管理体制改革的迫切要求和战略选择。

1、有条件的地区先行试点原则。

实行改革必须遵照2009年中央一号文件“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”要求。

改善县治，实行省直管县改革是我国行政体制的重大变革，政策性强、牵涉面广、利益调整大，一定要深入调研、科学谋划、选择有条件的地方先行试点，有步骤地推行省领导县体制。

从全国各省情况分析，辽宁、浙江两个省作为试点省比适宜，因为这两个省具有直接领导县的较好条件。

此外，浙江省还在全国独一无二地实行了省管县财政和县主要领导由省任免的制度，在一定程度上更有利于推行省直接领导县。

在两省试点成功的情况下，在向全国有条件的省份逐步推行省直接领导县的体制。

2、划小省区，增加省级行政区设置。

“小省区”模式是实现“省直管县”的最佳途径。

增加省级后，可以在很大程度上提供更多的满足当地居民需要的区域性公共物品。

可将我国省级行政建制增设至50个左右。

新中国成立后我国曾在省级设置方面进行过小幅度的调整，有增有减。

1987年后，分别又增设了海南省、重庆市两个省级区域。

如果以前还限于经济和社会发展方面的原因，扩大省级数量条件尚不成熟，目前我国则完全具备了相应的物质、文化条件。

县的总数少了，有利于省直接管理县的推行。

3、保留乡镇一级行政机构。

大众讨论的“乡财县管”改革是否意味着将取消乡政府，这是一个值得深究的问题。

目前，在促进和服务“三农”、保证政权稳定等方面，乡政府的作用是不可代替的，在较长的时期内，乡镇政府应当保留。

但从长远看，乡镇政府可以演变为基层自治组织，届时，我国的行政架构将变成与世界多数国家相同的“中央—省—市县”三级政府。

4、加强“省直管县”改革要有完善的法律制度为保障。

必须遵照宪法精神和中央一号文件提出的“依法探索省直接管理县（市）的体制”要求，在宪法和法律的范围内进行。

对于积极的改革成果要及时用法律固定下来，对于存在法律障碍的要按照法定程序修改相关法律，健全政府职责体系，在条件成熟的时候，指定《中央与地方关系法》，将各级政府之间的职责权限在法律上作出明确规定，实现中央与地方政府之间府际关系的法治化。

同时，扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，省级政府要出台一些地方性的行政问责制度，这些问责制度将对规范和监督县级政府的行政行为发挥重要作用，使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行，不偏离法治轨道。

5、借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构—城县联盟、都市联盟或相关地方政府联合组织。

在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同问题。

同时也可设立专门机构的派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。

注释

[1]参见张奇燕.浅析县级财政困难:

积极推进“省直管县”财政改革[J].第17页，企业研究，2010（5）.

[2]参见傅白水.强县扩权的浙江经验[J].南方窗，第23页，2005（10）

[3]参见蔡红英.关于完善省直管县财政体制的几点思考[R].湖北财政与发展研究中心成果要报,第8页，2006（19）

[4]参见庞明礼.“省管县”我国地方行政体制改革的趋势[J].中国期刊网，2007（6）

[5]参见贾康，白景明.县乡财政解围与财政体制创新[J].经济研究，第26页，2002

（2）

[6]参见高小平，沈荣华.推进行政管理体制改革：

回顾总结与前瞻思路[J].中国行政管理,36页-37页，2006

（1）

参考文献

[1]史万兵.高等教育行政管理体制深化改革研究.教育科学出版社，2008（9）

[2]马静.财政分权与中国财政体制改革.上海三联书店，2009

（2）

[3]王磊.推行省直管县财政体制改革的问题和对策.河南省商丘市财政局科研所，2009（10）.

[4]黄志明.我国地方行政区划体制的弊端与改革初探[J].中国行政管理,1999

（2）.

[5]张奇燕.浅析县级财政困难:

积极推进“省直管县”财政改革[J].企业研究，2010（5）.

[6]庞明礼.“省管县”我国地方行政体制改革的趋势[J]，2007（6）.

[7]贾康，白景明.县乡财政解围与财政体制创新[J].经济研究，2002

（2）

[8].傅白水.强县扩权的浙江经验[J].南方窗，2005（10）

[9]刘锡田，李玉珠.中国地方政府层级制度存在的问题与改革[J].经济研究参考，2005

[10]毛寿龙.中国地级政府的过去与未来[J]。

安徽教育学院学报，1995

（2）

[11]高小平，沈荣华.推进行政管理体制改革：

回顾总结与前瞻思路[J].中国行政管理,2006

（1）