我国精神病人管治工作存在的问题及对策.docx
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我国精神病人管治工作存在的问题及对策
我国精神病人管治工作存在的问题及对策
2006年第3期
总第89期
天津市政法管理干部学院
JournalofTianjinAdministrativeCadreCollegeofPoliticsandLaw
No.3
Genera]No.89
社会治安综合治理?
我国精神病人管治工作存在的问题及对策
陈刚,代敏
（1.中国人民公安大学侦查系,北京100038;2.公安部监所管理局,北京100742）
摘要:
目前,我国精神病人犯罪不断发生,严重危害社会治安.在精神病人的管治工作中存在的一些亟待解决的问
题,必须通过完善法律和改革现行体制,解决安康医院保障和规范公安机关强制医疗的执法程序加以解决.
关键词:
精神病人;危害社会治安;现状;对策
中图分类号:
19927文献标识码:
B文章编号:
1008—8393（2006）03—0077—04
精神疾病不仅严重威胁着人类健康,同时也
给社会治安和稳定带来严重影响.据卫生部上世
纪90年代初统计,我国精神病发病率高达总人
口的14.5‰,全国精神病患者达1600万名,其中
精神障碍明显,丧失劳动能力的人达160万名.
一
些精神病人在病态心理的支配下,实施杀人,
放火,投毒,爆炸,造成群死群伤的严重后果.有
的还反复作案,严重扰乱社会秩序,危害公共安
全,影响正常的生产,生活和工作秩序,给国家和
人民生命,财产造成了极为严重的损失.
近年来,精神病人进京上访,闹事不断发生,
频频制造具有政治影响的事件,因精神病人制造
的爆炸,放火,劫机等严重危害公共安全的事件
时有发生,后果严重,精神病人在实施杀人,伤害
等恶性暴力案件时随机性大,给防范工作带来很
大难度,精神病人反复作案,成为社会治安的严
重隐患.因此,加强对精神人的管治工作,也是维
护社会治安稳定的重要因素.
一
当前精神病人管治工作中存在的主要问
题
目前,在对精神病人的管理和治疗工作存在
一
些亟待解决的问题,主要体现在五个方面.
（一）对精神病人一些精神病人的亲属及监
护人没有履行应尽的监护义务,有些政府部门也
没有采取应有监督约束措施
按照我国《刑法》第l8条”精神病人在不能
辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结
果,经法定程序鉴定确认的,不负刑事责任,但是
应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗;
在必要的时候,由政府强制医疗.”的规定,精神
病管治工作以亲属及监护人监管为主.但由于经
济原因和恐惧心理等多种因素,大多数亲属及监
护人未能履行责任,有的干脆将其关锁在家中,
用铁链锁在黑屋内,任其自生自灭.有的任其流
散社会,致使其反复作案,影响社会治安,群众对
此反映强烈.有些基层社区,派出所及卫生部门
对精神病人也不加控制,相关部门之间因为经济
利益等方面的原因,互相推卸责任,导致地方政
府没有实现其公共管理的职能.
（二）精神病人的合法权益难以得到保障
一
些触犯刑律,无刑事责任能力的精神病人
被长期羁押在看守所,既侵犯其合法权益,又影
响看守所管理秩序.目前,精神疾病司法鉴定的
管理秩序较为混乱,鉴定程序繁琐,鉴定结论权
威性不高.因此,要确定精神病人有无刑事责任
能力,需要的时间长,也是导致精神病人被长期
羁押在看守所的原因之一.
（三）有关强制医疗措施的法律规定不明确,
严重制约了其作用的发挥
首先,公安机关采取强制医疗措施的决定权
收稿日期:
2006—04—20
作者简介:
陈刚（1968一）,男,浙江杭州人,中国人民公安大学侦查系刑事侦查教研室主任,副教授,主要从事刑事侦查学,诉讼法学研究;
代敏（1971一）,女,四川中江人,公安部监所管理局处长,主要从事监所管理,诉讼法学研究.
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受到质疑.在实践中,有些精神病人及其亲属提
出质疑,有的公安机关因此而成为被告,还有的
群众将予头直指执行强制医疗的场所安康医
院.例如2002年西安市安康医院,2003年合肥市
安康医院分别被告上法庭,被强制医疗的精神病
人家属对安康医院工作的合法性提出了质疑.
其次,由于法律无明确规定,公安机关在履
行职责过程中对强制医疗措施的适用也无统一
规范.实践中,各地公安机关自行掌握收治对象
和程序.尽管公安部屡次试图制定规章,予以规
范,但收效甚微.2004年,公安部在规范公安机关
执法程序问题时,将规范强制医疗工作作为一项
任务,提出制定《公安机关强制医疗规定》的意
见.但由于涉及限制公民人身自由权,需经人大
法工委,国务院法制办同意,而法工委和法制办
从法制建设出发,建议待《精神卫生法》出台后由
国务院制定行政法规明确强制医疗措施的具体
问题,公安机关的规章暂不出台为宜.《精神卫生
法》自1987年着手起草始,已十易其稿,目前仍
未列人人大立法计划,法律专家和各职能部门分
歧甚大,要出台尚需一段时间,如此推理,《公安
机关强制医疗规定》短时间内也不可能出台.法
制建设不能满足现实工作需要,公安机关对此又
不能放任自流,否则人民群众不满意,社会治安
无保证,公安机关因此陷人两难之中.
（四）安康医院缺乏保障机制,主要靠自收自
支运转,经费紧张,有的已难以为继
多年来,公安机关从维护社会治安出发,实
际上承担甚至包办了强制医疗工作.自1954年
一
名精神病人在西安冲撞来华访问的越南主席
胡志明车队,周恩来总理批示要建立专门场所收
治此类精神病人以来,一些地方建立了类似场
所,有的由公安机关直接建立,有的从民政部门
或卫生部门交由公安机关管理.1987年全国第二
次精神卫生工作会议后,国务院转发卫生部,民
政部,公安部《关于加强精神卫生工作的意见》,
提出”公安机关从速组建精神病管治院,加强精
神病管治工作”的要求.同年l2月,公安部召开
全国公安机关第一次精神病管治工作会议,明确
提出将所有承担强制医疗任务的精神病医院统
称为”安康医院”,以区别于普通精神病医院,并
大体规定了收治对象.
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目前,全国有l7省,自治区,直辖市建立了
22所安康医院,总床位数近1万张.北京,天津市
公安局安康医院分别是卫生部医院等级评定中
的三级甲,三级合格医院.1998年至2004年,22
所安康医院累计收治肇事肇祸精神病人2.5万
余人次,其中有杀人行为的占30%.但与亟需强
制医疗的精神病人相比,安康医院的收治能力还
远远不足.安康医院收治对象虽然是被强制医疗
的精神病人,但多年来,其运作模式与其他医疗
机构相似,地方政府投人不大甚至不投人,主要
依靠收取病人医疗费用维护运转.由于其收治对
象特殊,相当一部分人长期患病丧失劳动能力,
家庭生活本身就困难,有的还伤及亲人,住院治
疗又是强制性质,所以本人和家属往往无力也不
愿承担住院费用.同时,危害社会治安病人通常
住院时间长,一般需住院治疗三年以上,住院最
长的甚至达4O年,直至老死在医院.因此,安康
医院被拖欠费用的问题突出,往往开展其他医疗
业务维持生存.但大多医院基础设施差,院址偏
远,又难以参与到医疗市场的竞争中,同时又反
过来影响了其收治被强制医疗病人的工作.这种
既吃不上”皇粮”,又不能完全进人市场的两难状
态,使安康医院难以发展,甚至难以生存.但财政
部以安康医院是医疗性质为由,不同意公安部提
出的由地方财政承担强制医疗费用的建议.
（五）各级政府对强制医疗工作重视程度不
够,公安机关也缺乏建立安康医院的积极性
由于法律法规未作明确,具体的要求,一些
地方政府对精神病人危害社会治安的形势估计
不足,对相应的管治工作重视不够,认为建立安
康医院的意义不大.而当地公安机关认为既然法
律未赋予此项职责,地方政府也未作要求,同时
又担心建立安康医院不仅难以承担相关费用,还
不被社会理解,因此,安康医院难以健康快速发
展.据统计,目前全国仍有l3个省,市自治区,直
辖市未建立安康医院.
以上问题产生的原因,主要是法律没有明确
强制医疗措施的决定和执行部门,执行场所及其
经费保障,刑法规定中所称”必要”的条件,对象
和程序等问题,没有制定相应的法律来贯彻强制
医疗措施的落实.
二,解决精神病人管治工作问题的对策
精神病人管治工作处于上述现状,亟需地方
各级政府及相关部门共同努力,改进措施,加强
管理,尽快解决目前的突出问题.鉴于法制建设,
健全法律需要较长过程,可以考虑在沿用现行体
制的基础上,使之从实体和程序上都合法化,同
时,进一步加以完善.
（一）各级政府建立公安,民政,卫生部门联
动的执法机制,明确各自职责,共同做好精神病
人管治,防控工作
卫生行政管理部门在精神病人管治工作中
应当发挥主力作用.由于大多数精神疾病具有反
复发作,需要长期用药治疗的特点,为方便社区
居民就诊,除专科医院或综合医院开设精神病专
科外,社区卫生医疗机构也应在防治精神疾病工
作中发挥作用,协助医院发放药品,加强身体和
精神检查,掌握精神病人病情,随时报告等.卫生
行政管理部门应对社区医疗机构提出明确要求,
同时,还应通过各医疗机构掌握社会面精神病人
情况,建立精神病人信息管理系统.
民政部门在社区建设中,通过居（村）民委员
会注意发现,追踪和控制精神病人,对发现有肇
事肇祸苗头,存在不安全隐患的,要及时控制,要
求亲属及监护人履行监护职责,进行必要的治
疗.对精神病治疗费用,应纳入社保中.
公安派出所应将有肇事倾向或者曾肇事的
精神病人列入重点人口加强管理,并配合社区医
疗机构,居（村）民委员会做好控制工作.对轻微
危害社会治安,尚未触犯刑律不能采取强制医疗
措施的精神病人,居（村）民委员会和派出所应督
促监护人履行监护职责.对”三无”精神病人,民
政部门应做好安置工作.
（二）明确安康医院的性质,解决保障问题
安康医院不是单纯的医疗机构,其性质应界
定为执行行政强制措施的场所,是维护社会治安
的工具之一,其地位应等同于看守所,治安拘留
所.因此,应将安康医院作为公安机关的一个职
能部门,列为公安行政单位,人员编制列入公安
行政编制中.相应地,安康医院的经费应当由各
级财政承担.强制医疗费用,应参照看守所在押
人员经费保障办法,由地方财政承担.
（三）推动安康医院建设,每省至少建立一所
安康医院
自2000年始,公安部经与国家发改委协商,
将安康医院的修建列入国家补助基础设施项目
中,目前一些医院得以改,扩,迁建,基础设施有
所加强,收治能力有所提高.但各地发展不平衡,
仍有l3个省份未建立安康医院.这些地方,对应
当采取强制医疗的精神病人,或者长期押在看守
所,或者放任流散社会.安康医院不能太多,也不
能一所没有,一个省份建立一所医院,由省级财
政负担相应的费用,集中收治全省强制医疗的精
神病人,既解决了问题,也不会造成太大负担,所
以只要地方政府重视,公安机关有积极性,每省
建立一所安康医院应该容易做到.
（四）规范公安机关采取强制医疗措施和管
理安康医院的权利,职责及程序
在人大法工委,国务院法制办不同意公安部
近期出台《公安机关强制医疗规定》的情况下,可
以采取临时,变通的手段,承认其历史形成的习
惯的合法性.即由国务院授权公安部负责强制医
疗措施的使用,执行,并由公安部统一制定执法
程序,出台《公安机关强制医疗规定》,规范强制
医疗对象,治疗和管理工作,解除强制医疗的条
件等.
（五）完善法律,建立严密的精神病人管治工
作体系
随着我国法制建设的逐步深入,公民法律意
识的普遍增强.应该不断完善相关的法律规定,
逐步建立一套科学的精神病人管治工作体系.
1.修改《刑法》第l8条,规定对无刑事责任
能力的精神病人一律予以强制医疗.目前《刑法》
第l8条的法条中虽然对政府作出了要求,但不
够明确,建议修改为”对触犯刑律,造成后果,经
法定程序鉴定不负刑事责任能力的精神病人,应
当采取强制医疗”.
在法条中还规定了监护人对无刑事责任能
力的精神病人履行监护职责,也即意味着要承担
治疗,看护的义务.而目前,我国社会的诚信度偏
低,相应的社会监督,约束机制尚未建成,所以,
履行监护职责往往是一句空话.而精神病人触犯
刑律的行为涉及社会治安和公共安全问题,由国
家强制对此类精神病人进行管控,有利于国家治
安的稳定.
同时,一律采取强制医疗是对精神病人犯罪
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的一种有效的控制,可以降低此类案件的增多,
减少对社会造成重复危害.否则杀人放火给他人
造成重大损失和伤害后,流散社会,继续作案,精
神疾病成了恶性犯罪的通行证,对普通暴力犯罪
行为人产生一种示范效应,导致暴力犯罪分子纷
纷效仿.在我国的精神疾病司法鉴定的程序,标
准尚未形成科学严密的法律体系时,犯罪嫌疑人
利用这个法律漏洞的几率的确存在,而一律强制
医疗在客观上可以减少这类情况的发生,产生法
律威慑力.
2.在《刑事诉讼法》中增加相应条款,明确强
制医疗的决定,执行,解除程序
目前,《刑事诉讼法》对触犯刑律的精神病人
的强制医疗的规定过于笼统,对于强制疗的决
定,执行和解除没有进行明确规定,因此需要从
以下几个方面进行完善.
（1）增设相关条文,明确对被告人是否有无
刑事责任能力应当由法院进行认定,强制医疗应
当由法院进行裁定.另外,为谨慎,严肃起见,还
应规定涉嫌精神病人,法定最高刑为十年以上的
案件,应由中级以上人民法院审理.
（2）增设相关条文,规定强制医疗的执行场
所,应由法院指定.地市级以上人民政府应当指
定一些医院作为强制医疗的执行场所,法院根据
情况选取具体执行的医院.强制医疗产生的费用
由医院所属的本级政府承担.
（3）增设相关条文,规定对强制医疗病人应
当由法院或者由其指定的机构定期进行考察,并
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作出是否需要继续强制医疗或者中止医疗的建
议.
（4）增设解除强制医疗的相关程序的条文.
解除强制医疗应由所在医院或本人及监护人向
法院提出申请,法院组织三名以上精神科专家作
出集体诊断,确认其病情痊愈或者缓解后,可批
准解除强制医疗.同时,由法院通知其监护人和
居住地派出所,对监护人进行监护职责的教育,
公安派出所要经常了解情况,注意防范,一旦病
情反复,应重新申请强制医疗.
3.通过立法,建立督促精神病人监护人履行
监护职责的法律约束机制
政府承担强制医疗职责,但并不等同于包办
了精神病人管治工作.对无危害社会治安及触犯
刑律行为的精神病人的管控工作,主要还要依靠
其亲属和监护人.监护人是否履行监护职责,对
精神病人,对社会是否负责任,直接影响着精神
病人管治工作的成败.因此,如何督促监护人履
行职责,是值得研究的问题.笔者认为,可以采取
治安处罚,法院判决赔偿等措施来干预其监护行
为.法律上应明确规定,对因未履行监护职责,致
使精神病人危害社会治安,造成后果的,可对监
护人处以治安处罚;给他人或公共财产造成损失
的,当事人可以向法院提出民事诉讼,要求赔偿;
对监护人虐待精神病人的,居（村）民委员会可以
向法院提出诉讼,由法院对监护人作出相应处
罚.
TheProblemandCountermeasureofControllingthePsychopath
CHENGang,DAIMinz
{1.InvestigationDepartment,ChinesePeopleSPublicSecurityUniversity,Beijing100038,China;
2.thenofPublicSecurity,Belting100742,ChinaJ
Abstract:
Atpresent,thatpsychopathscommitcrimeshappenedmostlyinChina.Itharmsthepublicorder
seriously.Someproblemsexistedintheworkofmanagingandcontrollingthepsychopath.Theseproblems
mustbesolvedurgantly.Itcanbesolvedbyconsummatingthelawandpresentsystem,settlingthe
mechanismoftheAanKanghospitalandstandardizingthelawofforcingmedicaltreatmentbypolicede—
partment.
Keywords:
psychopath;harmthepublicorder;actuality;currentsituation
（责任编辑:
张洪池）
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