美国科技政策科学的发展及其对中国的启示樊春良解读.docx
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美国科技政策科学的发展及其对中国的启示樊春良解读
美国科技政策科学的发展及其对中国的启示
樊春良,马小亮
（中国科学院
科技政策与管理科学研究所,北京100190
摘要:
近年来,科技政策科学在美国兴起,对世界其他国家产生了广泛的影响,反映当今科技和社会发展背景
之下科技政策决策科学化的新发展趋势,对中国有重要的借鉴意义。
本文从美国科技政策科学思想的产生出发,阐述其发展的三个组成部分:
NSF的科技创新政策科学计划（SciSIP的实施,科技政策科学跨机构工作组（ITG的活动,STAＲMETＲICS项目;在分析科技政策研究历史传统的基础上,把其特点概括为政策需求导向、科学性和共同体建设,并分析其作为一门科学的发展模式;提出可供中国的借鉴之处以及中国发展科技政策科学的建议。
关键词:
科技政策;科技政策科学;科技决策科学化;中国科技政策科学;科技政策共同体中图分类号:
F752
文献标识码:
A
文章编号:
1002－9753（201310－0168－14
AStudyontheDevelopmentofScienceofSciencePolicyinU.S
andItsInspirationforChinaFANChun-liang,MAXiao-liang
（InstituteofPolicyandManagement,CAS100190Beijing
收稿日期:
2013－05－06
修回日期:
2013－09－26
基金项目:
中国科学院科技政策与管理科学研究所重大研究任务项目:
科技政策学。
作者简介:
樊春良（1963－,男,内蒙古包头人,中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员,哲学博士,研究方向:
科技政策、科学与社会。
Abstract:
ScienceofSciencePolicy（SoSPhasbeenemerginganddevelopinginU.S.duringrecentyearsand
hasim-
pactedonothercountriesintheworld,
representinganewtrendofscientizationofsciencepolicy-makingunderback-groundofmodernS＆Tandsocialdevelopment.ItsideaandpracticemayprovidegoodexperiencesforChina.ThepapertracestheemerginganddevelopmentofideaandimplementofSoSPinU.S.,analysisthecharacteristicsandmodeofdevelopmentofSoSPandendswithsomesuggestionsfordevelopmentofScienceofSciencePolicyinChina.
Keywords:
sciencepolicy;scienceofsciencepolicy,scientizationofsciencepolicy-makingscienceofsciencepolicyinchina,
communityofsciencepolicy随着科学技术在经济发展、社会繁荣、人民健康和国家安全等关键领域发挥的作用日益重要,国家对科学技术的投资在整个公共投资中占有的位置也更加重要,
需要更好的政策和管理工具来有效地管理科技投资和促进科技事业的发展;同时,
科学技术自身及其与经济社会发展之间关系正在经历着深刻的变化,需要更好的认识和分析
工具,理解和分析科学技术及其社会影响之间的关系。
在这种背景下,科技政策决策科学化的需求增强,科技政策科学作为一门科学应运而生。
2005年,美国总统科学顾问、白宫科技政策办公室（OSTP主任马伯格（JohnMarburgerIII提议发展“科技政策科学”
（ScienceofSciencePolicy,SOSP,推进科技政策成为一门“科学”[1]
。
自此,
8
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科技政策科学成为美国科技政策发展的一个主题。
2006年,国家科学技术委员会（NSTC成立科学技术政策科学跨机构工作组（ITG。
同年,国家科学基金会（NSF设立科学与创新政策科学计划（ScienceofScienceandInnovationPolicyProgram,SciSIP,到2012年已通过五轮申请和同行评议,资助了150项课题。
2008年,NSTC和白宫科技政策办公室（OSTP联合发布《科技政策科学:
联邦研究路线图》,提出一个联邦科技政策科学长期发展的框架,指导国家科技政策科学的发展[2]。
按照这个文件的定义,SciencePolicy不仅仅包括字面意义的科学政策,而且包括技术和创新政策,因此,本文把它直接译为“科技政策”。
2009年,OSTP设立STAＲMETＲICS项目,由国立卫生研究院（NIH和NFS共同主持,探讨联邦政府投资科学技术的效益。
2011年,汇集科技政策各相关领域专家的《科技政策科学手册》出版[3]。
最为重要的是,也是具有像征意义的是,科技政策科学原是布什政府提出的,但在奥巴马政府期间得到稳固和发扬。
白宫预算管理办公室（OMB和OSTP在2011财年的备忘录中要求联邦科技相关的各部门和机构:
发展科技政策科学工具,改进对研究与发展计划的管理[4]。
科技政策科学已成美国政府管理和促进科技事业发展的有力政策工具。
美国科技政策科学被称为“国家的当务之急”（TheNationalImperative[2],它由政府高层自上而下发动的,得到科学界的积极响应,成为一项举国行为,在国家层面上由政府、大学、研究机构和科学协会及其他利益相关者共同推动和参与下发展,为决策服务。
无论是从促进研究与决策结合的系统性,还是从多部门、多机构参与的广度来看,科技政策科学在美国都是“独一的”、“第一次”[5][6]。
美国科技政策科学的发展在世界范围内产生了很大的影响。
日本于2011年设立“科学、技术和创新政策科学研发计划”,思路与美国类似,但规模要小很多[7]。
英国科技政策学者称,科技政策科学的时代已经来临,呼吁政府大力支持科技政策科学的发展[8]。
欧盟发布报告,明确要更好地把科技政策的研究应用于指导政策实践。
发展科技政策科学受到美欧发达国家科技政策学者越来越多的重视,成为各国科技政策研究者的共识[9]。
这种趋势表明反映了当今科技和社会发展之下科技政策决策科学化的客观需求,我们应研究这一发展的内在动力和活动规律,顺应这一趋势,发展中国自己的科技政策科学。
国内学术界对美国科学政策科学的发展做了初步的研究,主要集中于美国科技政策科学的路线图、学科基础和STAＲMETＲICS项目的介绍[10－14],为了解它的发展提供了基础,但对于其发展的思想、动力、特点和模式缺乏系统和深入的分析,尚未充分把握其发展的精神。
本文从美国科技政策科学思想的产生出发,阐述其发展的三个主要组成部分:
NSF的科学与创新政策科学计划（SciSIP的实施,科技政策科学跨机构工作组（ITG的活动,STAＲMETＲICS项目;在考察科技政策研究历史传统基础上,分析科技政策科学作为一门科学发展的特点和模式,提出可供中国的借鉴之处以及中国发展科技政策科学的建议。
一、美国科技政策科学思想的产生
美国科学政策科学是由国家科技政策需求自上而下而产生的,思想先行。
2005年4月21日,美国总统科学顾问、OSTP主任马伯格在美国科学促进会（AAAS第30届科技政策论坛上发表演讲,倡议开展“新的量化的科技政策交叉学科领域的研究”（anewinterdiscipli-naryfieldofquantitativesciencepolicystudies,希望通过这个领域的研究,把决策建立在更准确的反映科学投入与产出因果关系的科学模型上,而不仅仅依靠人的主张和建议。
马伯格指出,在讨论美国Ｒ＆D预算时,缺乏科学的框架和模型,一些考虑问题的基准也不科学,指标的设计与政策制定的关系不大。
他认为,科技政策领域在很大程度上应该是经济学的分支,其有效的实践需要某种量化工作的支持,就像经济政策决策者可以利用的那种包括大量丰富数据的经济计量学模式。
他建议:
“科技政策的社会科学这个新生的领
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域（thenascentfieldofthesocialscienceofsciencepolicy需要迅速地成长,为理解推动今天全球性的、以技术为基础之社会发展背后的超复杂的动力提供基础[1]。
”
随后,在5月20日出版的《科学》杂志上,马伯格的署名文章“需要:
更好的基准”作为卷首语发表。
文章称:
“我们需要包括足够数量的国家的、充足变量的经济计量模型,对具体政策选择的效果做合理的模拟。
这不是少量的资助和讨论班就能满足的,而是需要引起专家学术共同体（aspecificscholarlycommunity的注意。
随着越来越多的经济学家和社会科学家转向这些议题,科学政策的有效性将会增加,科学辩护的有效性也会增加[15]。
”
之后,在2006年5月的亚特兰大科技政策会议、10月的OECD资助的蓝天II夏威夷会议上,马伯格重申,要开展关于科技政策定量的研究,强调模型的重要性。
在美国的建议下,OECD全球科学论坛于2006年夏天召开科技政策科学研讨会。
马伯格做主旨发言:
“发展我们对科学公共投资的理解”。
会议讨论的结论建议:
从事研究分析模型和指标发展的专家共同体,应该与需要工具帮助决策的政府官员开展更强的接触和互动,强调:
政策实践者与研究者之间的对话,会促进双方的相互理解,共同推动科技政策[16]。
至此,马伯格关于科技政策科学的思想完整地表达出来:
科技政策科学的发展是以需求为导向,为政策制定和政策实施提供科学依据;科技政策科学是科学,通过数据和模型,为决策提供定量的证据;科技政策科学是在国家层面推动的举国行为,是科学界整体参与的一个领域的科学发展,不仅仅局限在若个项目层面或机构层面;科技政策科学的发展要靠科学界与政策界双方的互动和共同参与,“高质量的交流网络”是其发展的保证;科技政策科学的重点应放在理解科学技术的公共投资方面。
随后,美国科技政策科学即按照马伯格的思想和理念指导下发展的。
二、美国科技政策科学的启动与展开
（一NSF资助计划———科技与创新政策科学计划（SciSIP
1.预备
2005年9月,OMB通知NSF,为其2007财年预算请求中加入新的科技政策科学（ScienceofSciencePolicy的计划,社会、行为和经济学部（SBE被赋予领导这个计划的责任,相关的三个学部参与:
社会与经济科学部,行为与认知科学部（BCS和科学资源统计部[SＲS,现更名为国家科学和工程学统计中心（NCSEC]。
从一开始,就明确新的资金除了部分用于SＲS统计的更新和重新设计外,主要通过以公开申请、同行评议的方式资助研究项目。
为了明确资助的方向和领域,NSF的三个学部在2006年5月-7月间召开了三次研讨会:
个人、团队创新和发现的科学基础（BCS;推进对创新的测量（SＲS;科学的社会组织和科学政策（SBE。
同时,SBE专门设立了科学政策顾问一职担当“科技政策科学”计划的计划官员,负责该计划的执行。
2006年初夏,KayHusbandsFeeling被任命为计划官员。
根据三次研讨会的结果以及科学界的意见,她提出了资助计划书,添上“创新”一词,因为科学界许多人认为,现代科学技术的发展已与创新不可分离。
该计划称为“科技与创新政策科学计划”（ScienceofScienceandinnovationPolicy,Sci-SIP。
2.资助情况及效果
《科技与创新政策科学:
计划书》称,SciSIP活动将通过发展数据收集、分析和模型工作,推进科技政策的科学基础,以使将来的决策可以建立在当前的数据、坚实的科学和知情判断（informedjudgment基础之上。
根据这一计划书,SciSIP的目标是理解科学和工程学研究的范围、结构和过程,可靠地评价研发投资的有形和无形的回报,在可以容忍的错误边界内预测未来Ｒ＆D可能的回报,特别要注意全部潜在的效果。
具体地说,该计划有三个主要目标:
（1理解:
发展关于创造性过程及其转化为社会和经济效果的有用的理论和知
071
识;（2测量:
改进并拓展科学指标、数据集和分析工具;（3共同体建设:
培育一个跨越联邦政府、产业界和大学的专注于SciSIP的专家共同体。
项目的申请者包括所有来自社会科学、行为科学和经济科学以及在具体应用领域（例如化学、生物学、物理学和纳米技术的研究人员。
研究问题的描述包括认知、组织到全球各个层次,需要明确提出采用交叉学科的途径[17]。
表1NSF为SciSIP实施召开的三次研讨会
名称个人、团队创新和发现的科学基础推进对创新的测量科学的社会组织和科学政策时间2006.05.17-05.182006.06.06-06.072006.07.13-07.14
机构BCSSＲSSES
参加者:
认知科学家、社会心理学和工程
学者
主要是技术进步经济学领域的学者
社会学家,经济学家,历史学家、政
治科学家和科学哲学家
前沿问题和研究议程确定合作研究的前沿问题:
1．创新过程中的记忆和类推
机制
2．创造力的计算模型
3．个人和团队间能够改善绩效
的协同模型
4．建立更具创新力团队的方法
5．创新和创新力中管理和领导
的问题
6．学科文化对改革性工作的
影响
确定两个领域:
1.更优的研究内容、资助和回报。
包括:
改善分
析框架以找出差距;丰富科学和工程学领域的分
类学,以理解新兴的、跨学科的领域;国家创新系
统中的知识和投入－包括当地的、外国的人力资
源投入
2.改善国际数据的可比较性、范围、关联性和可
获得性。
包括:
重新设计调查;改善数据样本框
架、链接和一致性;描绘研发的全球化和资本化;
－在研发和创新指标方面与其他联邦机构合作;
与OECD、UNESCO、加拿大统计局以及其他机构
合作以改善劳动力和流动数据的国际可比较性;
使用新的、基于网络基础的数据提取、匹配和处
理技术
构建了一个研究议程
1.理解国家创新体系中的相互
关系
2.从历史到当今,从不同尺度理解
知识创造和创新－－从小的研究
组到研究组织再到全球网络
3.理解伦理和社会价值观念如何
塑造科学和技术
4.开发并应用新的计算工具和战
略,以挖掘大规模文本数据集,并
可视化其内部模式和动力机制
5.为科技劳动力的教育、培训、流
动和多样化发展新的战略和工具
资料来源:
NSF网站
SciSIP自2007年资助,2007年资助19项,2008年资助23项,2009年资助31项,2010年资助26项。
到2012年通过六轮申请和同行评议,已资助150项项目[18]。
SciSIP在实施的这几年,已产生了一些效果:
（1吸引对公共政策感兴趣的管理学者、特别是商学院的研究人员参与。
对于管理学、信息系统和其他工商管理的研究人员,这是他们唯一的基金资助机会;（2影响了国家研究理事会（NＲC的几项重要的研究;（3一些研究项目取得重要成绩,例如,关于对减免税政策对企业Ｒ＆D的影响,在1990年代驱动美国经济高速增长的IT生产力奇迹为什么会在2000年代后期减慢?
SciSIP通过项目指南、学科交叉项目和研讨会的方式,促进社会科学家和行为科学家与其他学科领域（计算科学家、工程师、物理科学家的科学家的合作。
从2007年到2012年,SciSIP支持了10个研讨会项目,内容包括:
推进从发现到创新（D-I合作过程的科学研究;中心、大学和科学创新生态的研讨会;转化型研究:
社会与伦理问题;NSF专利数据研讨会;2012年Gorden科技政策研讨会等[23]。
SciSIP促进大学中科学技术政策学位计划和课程的发展。
像NSF许多其他计划一样,SciSIP明确鼓励支持大学生和研究生的教育。
到2010年,支持来自有科学技术政策课程的28个大学研究人员申请。
例如,一个项目支持普度大学的课程,吸引超过250大学生参与。
2010年开始资助博士生博士论文,当年资助5名[6]。
3.科技政策科学共同体建设
SciSIP的一个主要目标是建设科技政策科学共同体,这一目标不仅包括科技政策研究共同体之内的不同学科领域研究人员之间的交流合作,而且包括政策研究者与决策者之间的交流合作。
为此,NSF与AAAS和国家科学院的研究理事会（NＲC合作,先后召开三次研讨会。
第一次于2009/03/24-03/25举行,参加者是第一轮和第二轮SciSIP受资助者（2007和2008财年,主题是走向实践的共同体,目的是促进他们了解彼此的工
171
作和相互交流,使项目承担者从更大的共同体的议程了解自己研究的位置[19]。
2010年10月19日,召开第二次AAAS-NSFSciSIP研讨会,此次会议在2008年NSTC的《科技政策科学:
联邦研究路线图》报告的指导下,设立两个目标是:
一是推进科学政策的科学基础,以使联邦有限的资源可以有效地投资,二是建设实践共同体,促进政策研究者和决策者之间的对话,为此,从所有SciSIP选择了一组研究人员,从联邦政府、国会和公共利益组织选择一些代表[20]。
第三次会议,由NSF与NＲC合作,于2012年9月21-22日召开,目标是促进SciSIP项目承担者之间的学术交流,是2006年SciSIP实施以来最大规模的聚集,同时为科技政策研究者和实践者创造交流机会[21]。
表2NSF召开的面向科技政策科学共同体建设的会议
走向实践共同体构建一个实践共同体IISciSIP主要研究者会议时间:
2009/03/24-2009/03/252010/10/192012/09/20-2012/09/21
机构:
AAAS和NSFAAAS和NSFNＲC和NSF
参加者:
2007和2008财年的SciSIP项目负
责人。
SciSIP项目承担者代表,联邦机构、议
会成员、公共利益组织代表
SciSIP项目承担者,相关部门的决策者
目的:
促进SciSIP究人员相互交流了解促进从SciSI的研究者与相关部门决策
者交流对话。
促进SciSIP项目承担者之间的学术交流,
促进受资助者和STI政策实践者之间的知
识互换。
主题:
（1人力资本及合作
（2公司、创新和科学发展
（3创造力和组织
（4科学政策
（1数据收集和分析的新工具、方法
（2美国科学劳动力的竞争力如何
（3理解科学和创新
（4国家对科学进行公共投资的价值
SciSIP作为新兴领域的发展,包括作为科
学和创新政策实证基础的模型、框架、工
具和数据集。
根据文献[19－21]整理
（二NSTC跨学科工作组
2006年,NSTC的社会、行为和经济科学（SBE分委员会成立了科技政策科学跨机构工作组（SOSPITG,负责人是NSF的K.H.Fealing和能源部（DOE的BillValdez。
这个工作组有17名成员,涵盖了美国主要的政府科技部门。
1.科技政策科学路线图
2008年,在大量调研的基础上,ITG完成《科技政策科学:
联邦研究路线图》。
报告提出科技政策科学的定义是:
“科技政策科学是一个正在兴起的学科交叉研究领域（interdisciplinaryresearchare-a,力图发展（科技政策这一科学事业的理论与经验模型。
通过建立严格的定量化的科学基础,决策者和研究人员可以评估国家科学和工程事业的影响,提高对这一事业动力机制的理解,评估可能的产出。
科技政策的科学基础可以用来帮助政府以及社会对Ｒ＆D事业做出更好的管理。
科技政策科学研究的例子包括理解科学知识生产的模型,评估科学的影响定性的和定量的方法,选择科技投资计划的过程。
”报告勾画出联邦政府发展科技政策科学的三个主题和10个关键问题。
这个路线图在2008年12月举行的研讨会上发布,成为国家科技政策科学发展的指导[2]。
2.促进联邦政府科技机构之间的交流
ITG的一个主要活动就是发起召开一系列研讨会,把联邦政府科技机构相关的人员聚到一起,交流与分享这个领域已有的一些好的做法,确认差距,勾画将要采取的行动。
第一次研讨会于2009年10月举行。
会议主要探究有关联邦研发投资组合（portfolios的绩效管理问题,重点是交流与分享当前联邦研发优先领域、管理和评估中的做法。
此次研讨会有超过200位科学机构的代表参加,代表20个联邦机构及相关部门的27位演讲者和评论人。
研讨会的讨论主题如下:
设定联邦研究重点和战略方向的方法;使用计量学以改善联邦研发效率;能够影响现今和未来研发决策的研究评估方法。
2010年11月的研讨会,从联邦科技机构扩大到学术共同体,一起探讨推进“科学测量的科学”。
会议的首要目的是促进联邦科技机构与研究共同
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体就有关促进对国家科技利益关键领域进行科学计量的模型、工具和数据开展对话。
第二个目的是为联邦科技机构和研究共同体确定一个共同的科学政策学研究议程。
会议从四个方面探讨科学测量问题:
（1经济收益;（2社会、卫生和环境收益;（3科学劳动力的发展;（4技术开发和部署[6]。
表3SoSP的研究主题和关键问题
主题关键问题
主题1:
描述科学和创新活动的理论模型问题1:
创新的行为基础是什么?
问题2:
如何理解技术开发、采纳和扩散?
问题3:
科学和创新共同体是怎样形成和演变的?
主题2:
科技投资决策问题4:
国家对科学的公共投入具有什么样的价值?
问题5:
科学发现是否能预测?
问题6:
科学发现对于创新产生什么影响?
问题7:
科技投资的效益是怎样的?
主题3:
利用SoSP满足国家优先战略需求问题8:
科学对于美国国家创新和竞争力将产生什么影响?
问题9:
美国科技工作者的竞争力如何?
问题10:
科技政策中不同政策工具的相对重要性如何?
来源:
文献[2]
在2010年1月建立网站scienceofscencepoli-提供信息,研究人员的交流,科技政策的邮件组扩展到720个成员。
（三STAＲMETＲICS项目
STAＲMETＲICS项目全名为“美国再投资中的科学技术———测度研究对创新、竞争力和科学的影响”（ScienceandTechnologyinAmerica＇sＲein-vestment－MeasuringtheEffectsofＲesearchonInno-vation,CompetitivenessandScience,是美国联邦政府测量联邦资助研究效果的一个新的努力,该项目由NIH和NSF在OSTP的支持下设立,由NIH、NSF和OSTP构成的跨部门工作组领导。
测量联邦研究资助的效益一直是美国政府关心的一个问题,但由于缺乏数据,这一工作难以展开。
2008年金融危机爆发后,美国政府于2009年出台刺激经济复苏的《复苏和再投资法案（AＲ-ＲA》,AＲＲA涉及的7870亿美元中有约76亿美元直接投资于科学研究,法案要求接受资金的机构需按要求提供报告。
为此,OMB和OSTP要求联邦机构的科技活动设定成效导向的目标（out-come-orientedgoals,为这些活动的绩效评估建立流程和时间表,使最有效的项目能够获得资助。
并要求联邦机构发展“科学政策科学”工具,以改善对研究投资的管理,更好地评估科技投资的影响[4]。
OMB和OSTP认为,为了达到这些目的,联邦机构应该与OSTP和OMB通力合作,开发相关数据库,以更好地记录联邦科技投资,并使这些数据以可获
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