政府投资工程项目的投资管理模式探讨.docx
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政府投资工程项目的投资管理模式探讨
政府投资工程项目的投资管理模式探讨
摘要：
近年来，我国基础设施建设的投资规模巨大，工程领域出现了很多的问题，诸如项目不经论证、不顾经济实力盲目上马；投资效率低下；行贿受贿等。
由此引发了一系列的社会问题，有的地区已严重影响了经济的发展、社会的安定。
因此，研究当前我国政府投资工程项目管理中存在的问题，探索新的行之有效的投资管理模式，对节约政府资金、提高投资效益、预防工程领域的职务犯罪等具有及其重要的现实意义。
本文拟从分析现阶段政府投资工程管理中存在的主要问题入手，结合政府投资工程项目的特点，探讨政府投资项目管理的新模式。
关键词：
政府投资工程项目投资管理新的模式
绪 论
为了实现国民经济的持续、稳定和健康发展，我国连续多年采取了积极的财政政策，继续扩大了基础设施的投资规模。
据统计，2005年政府投资工程项目的总额高达数千亿元。
面对如此巨大的投资金额，如何搞好政府投资工程项目的投资管理，就显得尤为重要。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了许多问题。
因此，研究当前我国政府投资工程项目管理中存在的问题，探索新的投资管理模式，对节约政府资金、提高投资效益具有及其重要的现实意义。
政府投资工程项目具有一般工程项目的特点，同样要经历项目的立项、可行性研究、设计、施工到竣工验收交付使用各阶段，但因为“政府”这个独特的投资主体，又使得它有别于一般工程项目。
它具有更严格的建设程序，而且政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，涉及到社会公众的切身利益，更容易引起社会的关注。
因此，政府投资工程项目建设质量的好坏，投资效果的高低，直接影响到政府在群众中的形象。
但由于管理体制上的问题以及监管约束机制的不健全，仍产生了大量的“拍脑袋”工程、“无效益”工程，工程领域成为职务犯罪的高发地带。
本文通过研究当前我国政府投资工程项目管理中存在的主要问题，分析问题的成因和危害，结合项目建设各阶段投资控制的重点和手段，找寻解决问题的方法，探索新的投资管理模式。
一、政府投资工程的特点
由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点：
1.政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。
因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。
2.政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。
为保证政府投资项目的投资效益，一般政府投资项目采取了更严格的管理程序。
这主要表现在：
要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。
3.政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。
由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。
二、现阶段政府投资工程管理中存在的主要问题
1.管理分散，监督和制约机制不健全。
传统的政府投资工程管理体制一直沿袭投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的管理模式，是一种极为分散的管理体制，造成各级政府、各级行政部门和各单位都在管理，加之对政府投资工程的决策和制约机制又不健全，因此，这种管理体制存在的弊端是显而易见的：
首先，一些政府投资工程项目违背基本建设程序，大搞“形象工程”、“政绩工程”，项目论证走过场，用领导意志代替科学论证，盲目决策，仓促上马，结果是“三边工程”屡禁不止，重复建设、重复投资和“三超”现象大量存在。
其次，使用单位或受益部门从自身利益出发，随意修改设计和改变用途，任意扩大建设规模和提高建设标准，搞钓鱼工程，导致投资一再追加。
再则，管理机构多数是临时性的，管理人员大多是非专业人员，其专业水平及管理经验均有限，无法对工程投资、质量和工期进行有效控制。
2.对设计阶段的投资控制不重视，设计人员经济意识淡薄。
在建设工程投资管理过程中，设计院具有极大的影响力和不可替代的重要作用。
但在实际管理工作中，作为设计院主体工作之一的工程造价管理工作却长期处于从属地位，工作价值及重要程度并未体现出来，也没有得到足够的重视。
究其原因主要是我国的管理体制和计划经济模式所决定的。
主要反映在：
设计院编制的工程项目概算，依附于设计方案统一收费，不能形成独立的取费单元，因此无法单独反映工作量；主管部门没能制定一套完整的考核工程概算工作水平的量化指标，无法从法规制度上明确项目概算对项目建设的控制力度，加之现实中存在着频繁变更设计方案等现象，导致项目概算不能顺利实施，最终流于形式；由于管理体制诸多原因。
投资管理部门仅将设计院提出的项目概算作为审批立项的依据，而未能将其作为控制项目投资的最终尺度，导致投资管理与建设领域内"三超"现象严重，"钓鱼"项目不断发生，甚至到了难以控制的局面。
目前，国内大多数设计院的设计人员按部就班地进行设计制图的意识强，进行经济优化比较的意识比较薄弱，不可避免地存在只管设计不问经济，与推行限额设计存在矛盾。
3.招投标阶段存在大量违法违纪问题，合理最低价中标原则难以落到实处。
改革开放以来，我国的招投标事业得到了长足的发展，政府投资工程通过招标大大节省了工程建设投资，提高了工程质量，缩短了建设工期。
但是，当前政府投资工程的招投标活动存在着一些较为突出的，深层次的问题，如果这些问题得不到解决，将在一定程度上影响政府投资工程管理调整改革效果，造成政府投资失控。
主要存在以下问题：
一是权力介入招投标活动，个别政府工作人员滥用行政权力，在工程发包中索贿、受贿。
二是政府投资工程市场秩序混乱，规避招标、虚假招标、指定承包单位、暗箱操作等违法违规行为屡禁不止，地方保护、部门分割、行业垄断问题长期得不到解决，“电话工程”、“条子工程”大量存在。
三是政府投资工程招投标管理不规范，各自为政。
目前，我国尚无一部与《建筑法》、《招标投标法》相配套的、针对政府投资工程招投标管理的实施细则，导致各地有各地不同的招投标程序，评标及定标标准五花八门，全国统一的政府投资工程有形建筑市场难以形成，甚至出现了一个城市有多个有形市场的局面，合理最低价中标原则得不到真正落实，招投标行为不能达到最大限度地降低工程投资的目的。
4.合同管理是政府投资工程管理的最薄弱环节。
建设工程合同是指承包人进行工程建设，发包人支付价款的经济合同，是明确双方权利和义务的经济契约。
合同管理水平的高低和好坏，直接影响工程造价的高低。
目前政府投资工程合同管理主要存在以下问题：
1）忽视合同管理工作，合同意识淡薄。
合同签订前不认真研究合同条款，为了省事，将合同的草拟权拱手让给承包商，让承包商牵着鼻子走；2）对合同文件缺乏统筹策划，文件内容相互矛盾；3）合同内容过于简单，条款不全，内容不详细，文字表述不准确，特别是设备、材料等货物采购合同过于简单，极易产生合同纠纷；4）合同执行不严格。
在工程施工过程中，以补充协议甚至工程联系单的形式随意改变合同条款的事例很常见，使合同失去了应有的严肃性。
5.政府投资工程的改建、扩建、拆除、装修及维修的造价管理处于失控状态。
改革开放以来，国家及地方各级政府加大了立法步伐，建筑市场的法律法规逐步完善，但这些法律法规大都是针对新建工程而言的，而对工程的改建、维修和装修的管理还是一个空白。
虽然《采购法》第二条在工程采购的范围界定中第一次将改建、扩建、装修、拆除、修缮工作列入了政府采购的范畴，但由于没有与之相配套的具体规定，实质上仍处于无序失控状态，上述工程一般比较零星，不够要求招标的造价额度（造价50万元以上的政府工程项目必须招标），都是由使用单位自己确定施工队伍、自行定价和自己管理，因为没有通过公开招标，工程造价不能得到有效控制。
6.建设项目投资控制的方法不科学。
我国传统的建设项目投资控制主要是通过对于建设项目造价结算的控制来实现的。
这种方法违背了建设项目造价管理的一个重要原则：
任何建设项目造价都是由于消耗和占用资源形成的，而任何资源的消耗和占用都是由于开展项目活动造成的，所以建设项目造价控制就必须从建设项目的活动合理消减入手，必须从改进建设项目活动方法入手，要根据建设项目活动的具体情况做好事前、事中和事后的建设项目投资控制工作。
而且，影响项目投资的关键在于投资决策和设计阶段。
现有方法主要通过控制工程造价结算和变更的手段是无法实现工程项目投资控制的。
这种建设项目投资控制的方法在很大程度上是一种“舍本求末”的方法。
这种方法最重要的问题是它会导致一种业主的强势地位，并鼓励项目业主只是在工程造价结算方面下功夫，甚至是在工程造价结算方面采取盘剥的行为。
这又会进一步引发项目承包商的一些偷工减料等错误行为，最终导致由于工程造价结算方面的所谓严格控制而造成了建设项目工程质量方面的问题，甚至出现了大量的工程造价结算方面的纠纷，以及三角债务和拖欠农民工工资等严重问题。
因此可以说，传统的建设项目投资控制方法是不科学的，它对于建设项目投资控制的负面效果影响有时甚至超过了它在这方面的正面效果。
三、探讨政府投资项目管理新模式
（一）健全政府投资项目决策机制
建设工程项目投资控制的重点在于项目的投资决策。
它对工程造价的高低及投资效果起着至关重要的作用。
因此，应进一步健全政府投资项目决策机制，完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。
政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（二）进行机构改革并重新设定职能
1.总的思路
首先，将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。
前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理，后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。
其次，将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，实行不同的管理方式。
对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。
2.具体措施
（1）对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制。
对经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程，应建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程。
经营性政府投资工程采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司（含国有独资公司）和股份有限公司，对于大多数的项目，以投资公司的形式为主。
由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人的项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。
在工程的建设方式上，可以更多地选择“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市场，发挥社会上专业化的工程管理组织的作用，最大可能地提高建设和管理水平。
（2）对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。
对非经营性政府投资工程，如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程，应按照建、管、用分离的指导思路，建立专门的非经营性政府投资工程管理机构专司工程建设管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”；并要借鉴发达国家的成功经验，在具体实施中充分地借助社会中介机构的力量。
（3）设立专门的非经营性政府投资工程管理机构。
1）此机构是专业性的政府投资工程管理机构。
可仿照我国香港地区的做法，在中央政府和地方政府中组建建筑工务局，其编制数及属性由各级政府自行决定；该机构管辖范围应为各级政府除水利、农业、交通外的全部政府投资工程项目；这种机构的名称可以变，但其属性应定位为政府投资工程的“代建单位”，而不应具有政府的管理职能。
2）该机构的任务是对政府投资工程的实施全面负责。
包括：
投资成本控制、进度控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。
在工程建设管理中应注意充分发挥社会中价组织的作用。
在与计划主管部门和财务主管部门的分工上，应强调政府建筑工务局管理的项目应局限在政府投资项目的实施阶段，即项目组织实施、工程招标、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作，尤其是要在办理设计与施工许可的手续上取代项目业主的地位。
3）该机构属非营利单位，其所需费用一般可按下列两个途径解决：
第一、建筑工务局属事业单位，其所需经费由项目投资中的建设单位管理费支付；第二、建筑工务局属政府予列，则所需经费由政府预算中解决。
该项目取消建设单位管理费。
各级政府建立政府投资工程专门管理机构后，应相应取消相关部门中设立的基建处室。
4）该机构应建立与使用单位的良好的合作关系，在由使用单位提出的项目建议书得到批准后，该单位应会同使用单位进行可行性研究。
在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单位的审查。
这种政府投资项目管理专门机构的人才来源主要是建设行政主管部门，因此该机构的组建工作主要由建设行政主管部门负责，并隶属于建设行政主管部门。
（三）建立完善对政府投资工程部门的防弊纠错体系
1.建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规。
虽然《政府采购法》已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围，但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大复杂性。
因此有必要在《政府采购法》的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱操作。
2.加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监督。
在选拨和任用政府投资工程管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训，还要加强管理，同时，还要为他们制定相应的行为准则或职业道德规范，规范其行为。
3.建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。
实践证明，有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助于保证工作高效运转，同时，在各个工作环节的权力制衡机制还可以有效地防止个人舞弊。
4.加强外部监督，防止组织舞弊。
根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。
结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥经检、监察部门的作用，有效地进行监督。
5.建立简捷可行的承包商准入制度。
为了有效的遏制承包商的舞弊行为，可以要求承包商在参与政府投资工程时，必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。
也可以建立政府投资工程认可承包商名册。
（四）加强设计阶段投资控制，建立设计监理制度
1.改革工程造价宏观管理体制
我国现行的建设项目造价控制，是以投资估算控制初步设计概算，以初步设计概算控制施工图预算。
在项目建议书、初步设计阶段和施工图阶段，分别由两个不同的部门主管，在项目造价管理的标准、方式、内容、力度上不尽一致，在资质的审批和定额的规定上存在差异。
这与现代工程造价管理要求差距较大。
只有改革工程造价宏观管理体制，才能更加有效地进行工程造价管理。
2.实行设计招标
公平、公正、科学地展开竞争，是市场经济发展规范的最主要特征。
实行设计招标可以让优秀设计脱颖而出，提高竞争力，降低设计成本。
3.建立设计监理制度
目前，建设监理依然局限于工程施工阶段，并且侧重于工程质量监理，但设计阶段的监理是不能忽视的。
工程设计费虽然仅占投资额的1.5%～3%，但其影响项目总投资的可能性却达到75％～95％。
所以，无论从节约的角度，还是从提高建筑功能、建筑质量及加快工程建设速度的角度上看，都必须重视设计阶段的监理。
设计人员可能出于设计收费的原因或是自身专业水平的限制，不能很好地贯彻限额设计和运用价值工程优化设计。
因此，有必要建立设计监理制度，从体制上保证设计方案的优化。
通过设计监理既能保证工程项目使用性，又能最大限度地提高经济性，实现经济效益最大化。
（五）完善政府投资项目工程招标采购管理制度
我国建设工程招标投标制度经过十几年的推行与实践，已经积累了丰富经验，一套适用于国情的招标投标管理体制已基本形成。
今后我国政府将进一步的完善市场经济机制，完善招标投标管理法规，依法管理，最终建立起完善的，有中国特色的又与国际惯例接轨的、适应市场经济发展要求的招标投标制度。
1.继续贯彻招标投标法规，摸索地方的配套法规
《中华人民共和国招投标法》和《中华人民共和国建筑法》是建设工程领域的基本法。
《建设工程发包承包管理条例》是这个领域的全国性法规，也有着较高的法律效力。
与这些法律法规相配套的规章制度、规范性文件也是完整的招标投标法规体系不可缺少的组成部分。
2.逐步完善评标定标办法
评标定标是招标投标工作中最关键的环节，也是核心环节。
百分制评标办法是适应我国建筑市场发育状况较为合理的评标办法。
在今后的一段时间里仍将被广泛应用。
但是在指标的设置和分值的分配方面尚进一步改善，改善的目标是使分值的高低充分体现企业的整体素质和综合实力，素质良好、信誉高、价格合理的企业能多中标，中好标；合理的低价中标法作为向发达市场经济过渡性的办法，将在技术简单利润高的工程中试行；两阶段招标法适用于技术复杂工程；费率招标适用于图纸不全又急于开工的工程。
总之，在今后一段时间内，我国的评价定标仍将是多种办法并存的格局，但是定量代替定性评标办法将是一个发展趋势。
3.更加严格规范招标投标管理
通过各级招标投标管理机构的努力，将首先在招标中杜绝倒手转包，挂靠承包现象，以维护市场秩序，保证工程质量；继续提倡公开招标和邀请招标等竞争性招标，严格限制议标，坚决杜绝假招标；加强上级招标办对下级招标办的监督管理，并逐步建立群众监督、社会监督、舆论监督等方面的监督制度。
4.强化政府工程采购交易中心职能
交易中心管理的规章制度和运行规则将陆续出台，以规范发包方、承包方、中介方和管理部门的行为；交易中心技术装备水平和现代化管理水平也将进一步提高，将广泛应用计算机处理各类信息数据，实现工程报建、招标信息、投标企业档案、场内办理手续等微机管理；交易中心的功能和管理将日趋完善，逐步成为信息中心、管理中心、交易中心、咨询服务中心。
5.继续扶持和发展招标投标代理机构
拥有一批高素质的招标投标代理机构是建筑市场发育成熟的标志。
代理单位参与市场竞争，提供优质服务，有利于规范市场交易行为，有利于提高招标投标的质量，也有利于扩大招标投标覆盖面。
投标企业将应用计算机建立投标报价系统，实现快速、准确报价，以适应日益激烈的市场竞争的需要；招标投标管理机构运用现代的计算机信息管理手段，使用招标投标管理专业软件，建立工程项目信息、主要材料价格信息、工程造价信息、投标单位信息、政策法规信息、评标专家库信息等数据库，以及投标企业已完成工程质量、安全、信誉等数据资料，为招标投标监督管理提供可靠依据，提高管理的科学性和权威性。
（六）推行符合市场经济规律的价格形成机制，大力推广工程量清单计价。
现在建筑市场广泛实行的工程造价行政管理部门公布的统一定额为导向、以预先设定的标底为基准来确定工程价格的做法由于不符合市场经济的客观规律，在实践中引起了种种问题，非常迫切地需要改革，建立一套符合我国社会主义市场经济规律的价格形成机制。
具体来讲就是：
1.在决策阶段，参考历史资料来初步确定工程造价，作为财政预算及项目设计的重要基准；
2.在设计阶段，推行限额设计及价值工程，保证项目在实现预定目标的前提下的设计投资不超过决策阶段的估算；
3.在招投标阶段，推行以工程量清单报价、无标底评标、合理最低价中标为主的招投标模式，保证得到一个合理的合同价格；
4.在施工阶段，强化合同管理，通过适当的结算和支付手段保证政府投资项目支出的最终控制。
（七）政府投资工程要实行特殊的合同条件与造价管理机制
由于政府投资是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严格得多的合同条件和非常市场化的造价管理机制，包括：
1.合同条件。
应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权在“为了政府利益时而中止合同”（当然要给承包商合理的补偿）。
合同中也要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。
2.造价管理机制。
应在招标时采用无标底价中标原则，强化市场定价原则；另外招标应采用无标底招标，给承包商一个自由、公平竞价的舞台，最终使工程造价趋于合理。
（八）加强政府投资工程的改建、扩建、装修、拆除及维修的造价管理
政府投资工程的改建、扩建、装修、拆除和维修都属于基本建设的内容，虽然其资金所占财政支出的比例很小，但绝对数字却不可小视，因此必须改变现阶段管理无法可依、无章可循的无序状况，堵塞政府资金流失漏洞。
一是加快进行政府投资工程管理体制改革，将公益性政府投资工程项目的改建、扩建、装修及维修纳入统一管理的轨道，建立统一管理机构，改变目前管理成本过高、管理不规范的分散管理局面。
二是制定与《采购法》、《建筑法》、《招标投标法》相配套的政府投资工程的改建、扩建、装修、拆除和维修等的管理细则。
（九）引入先进的项目建设方式，根据项目的具体情况选择建设方式
政府投资工程项目应由具体项目的业主根据项目的特点来选择相应的项目建设方式。
目前我国政府投资项目的建设方式规定必须采用建设监理制（建设监理制实质上就是国际上应用广泛的传统三角方式），但是由于工程项目特点具有差异性，并不是对于所有的工程项目来说，建设监理制都是最佳的建设方式，尤其是对一些工期要求紧，要求设计和施工搭接起来的项目来说，建设监理制的“设计—招标—施工”串行特点更是致命缺陷。
目前，国际建筑业的改革由于业主需求的推行已经产生了项目部承包（设计—建造）、CM、Partnering等先进的项目建设方式，这些先进的项目建设方式与传统的项目建设方式相比有很多优点，简介如下：
1.项目总承包方式，其优点是：
（1）业主只需一份项目总承包合同，合同结构简单，整个项目总体的协调工作由项目总承包负责，业主的协调组织任务简单。
（2）对项目的投资控制有利。
总承包合同一经签定，项目的总造价也随之确定。
（3）设计和施工能够搭接，对项目进度控制有利，项目总承包单位对总进度负责，
协调各分包单位的分进度，项目总工期明确。
2.CM方式
应用CM方式进行建设，从各地区实践来看，可以明显缩短建设周期，有利于项目质量控制，更有利于政府业主对项目投资的控制。
对具有下列特点的政府投资项目也可以试行CM方式。
①复杂项目；②项目实施周期长，而工期要求又特别紧的项目；③投资量大、规模大的项目；④不适合搞项目总承包，又很难通过施工总承包（传统模式）将合同价包死的项目。
比如说桥梁、水坝、地铁等项目，在明确了政府投资项目业主的前提下，可以考虑使用CM建设方式。
3.私人融资方式（PrivateFinanceInitiative-PFI）
PFI的基本思路就是将政府的项目，如道路、电站、医院、学校交由私人融资、建设和运营，根据要求的时间将建成的项目移交给政府。
该模式是以公私长期合伙合同为纽带，由私人承担与提供公共服务设施有关的风险，政府以按商定的实施标准进行支付。
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