政府与社会的双重建构.docx

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政府与社会的双重建构

政府与社会的双重建构：

公共治理的实践命题

　　【原文出处】南京社会科学

　　【分类名】公共行政

　　【英文标题】DoubleBuildingoftheGovernmentandSociety:

ThePracticalPropositionofPublicGovernance

　　【保留字段】本文是国家社会科学基金重大项目“国外社会建设研究”（05&ZD037）、国家社会科学基

   金课题“和谐社会公共管理模式构建的基础”（09BZZ025）的成果之一。

　　【作   者】王家峰/孔繁斌

　　【作者简介】王家峰，南京大学政府管理学院博士生南京210093；孔繁斌，南京大学政府管理学院教授南

　　【关键词】公共治理/政府权能/社会网络/双重建构

　　publicgovernance/government's/capability/socialnetwork/doublebuilding

　　随着公民权利的扩张，提供公共服务已经成为民主政府兑现其对宪法与公民的承诺的基本方式。

公共物品和公共服务的基本属性决定了公共治理的多中心秩序。

多中心治理实践的社会网络形式以及对公民社团的依赖，决定了政府需要按照公共治理的制度逻辑和行动逻辑对自身及社会进行重新构建。

对中国的现实而言，政府既需要提高制度化的能力，加强元治理，也需要推动社会力量的建设，并在治理网络中提升网络治理的能力。

　　公共治理

　　Withtheexpansionofcivilrights,theprovisionofpublicserviceshavebecomethebasicwayfordemocraticgovernmentstohonortheircommitmentstotheconstitutionandcitizens.Andthebasicpropertiesofpublicgoodsandpublicservicesdetermineapoly-centricorderofpublicgovernance.Polycentricit,thesocialnetworkformofgovernancepractices,aswellastherelianceoncivilsociety,resultinthatthegovernmentneedstorebuilditselfandthesocietyinaccordancewiththelogicofthepublicgovernancesystemandaction.AsforChina,theGovernmentneedstoimproveinstitutionalcapacityandstrengthenthemeta-governance,andtopromotethebuildingofsocialforcesandtoenhancethecapabilitiesofgovernancebynetwork.

　　中图分类号：

13035文献标识码：

A文章编号：

1001－8263（2010）04－0077－07

　　随着政治激进主义的隐退以及解放政治向生活政治的转变，“如何有效治理国家，塑造一个民主的强政府，取代了如何制约权力的问题，成为民主政治理论的一个核心命题。

”①在实践中，“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念开始成为超越主义话语的政治共识②，争取更广泛的社会权利和更多的公共参与，成为各国民主政治生活的主轴。

在此推动下，重构社会治理体系的价值、机制和知识基础成为全球性政府治理改革的主题，以民族国家为框架建立在“中心—边缘”结构模式上的社会治理成为治理革命的对象。

在这一过程中，“由更加灵活的、中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势很明显。

”③治理取代统治，日益成为许多发达国家和发展中国家为更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式。

社会治理形式的深刻变革，“要求我们重新思考国家行动的形式和界限与市民社会的形式和界限……国家政策以何种方式、在哪些方面应当变得更加负责任（accountable）？

‘非国家’活动以何种方式、在哪些方面能够民主地加以重新组织？

”④深入思考这些问题，无疑会对中国的治理实践提出政府与社会双重建构的历史命题。

　　一、公共治理的逻辑：

服务、合作与信任

　　自近代民主政治发育以来，政府理论研究的重心就一直放在其合法性获取这个规范性问题上，“代议制”政府、民选政府成为近现代公共政治生活的中轴。

在由功利主义和自由主义所导向的政治实践中，政府合法性的基础从关心公共美德的古典传统转移到了强调安全和效率的理性逻辑。

然而，在全球化、后现代转向的当今社会，“破碎的民主”不仅无法使得政府拥有充分的合法性，而且合法性本身并不是获得善治的充分必要条件。

权衡之下，公共性反而成为再造政府、评价政府绩效的基准价值。

公共性的存在是从规范和价值上恢复对“公共的善”这个政治学主题的关怀，强调“公共的善”优先于权利而不是相反。

承诺选民的要求是民主政府的根本要务，但承载太多统治职能的政府无法实现这一任务。

随着现代社会福利政治哲学的形成与实践，选民在福利期待和自由选票之间灵活的、自然而然的权衡抉择，使得政府当局在形成之初便作为一个满足公共利益期待的受托人角色而存在。

　　“公共性”并不是指称某种特定的领域，而是意味着对公共服务的召唤及有效管理公共组织的、能体现一种深厚的、持久的信任与承诺。

以公共性塑造政府，意味着政府的职能基础在于提供公共服务。

在“应享的权利”革命下，“政府在何种程度上拥有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量。

”⑤从政治发展的角度来看，随着可治理型民主的实践，公共物品和公共服务这些在古典政治思想中“缺席”的政治符号，渐渐占据社会治理的核心并成为“元叙事”话语。

在社会治理的层面，离不开公共物品和公共服务的叙事，否则政治共同体就会退化为“弱治理”的政治，不仅社会治理失去对宪法的承诺，而且还会滋生、蔓延种种社会问题。

　　然而，公共物品自有其属性逻辑，并且这种属性逻辑决定了公共物品治理的制度逻辑。

一般而言，可以从消费的非竞争性和非排他性的角度界定公共物品。

公共物品和公共服务的属性决定了公共事务治理具有三种政策模型：

“利维坦”模型、“私有化”模型和“多中心模型”。

⑥但是，公共物品的官僚供给属于垄断供给，缺乏活力，也缺乏充分的价格信号，公民需求与政府生产相脱节。

产权私有化的政策方案虽然可以解决生产的信息、动力和效率问题，但却存在着技术上的实践难题。

恰当的做法也许是，区分公共物品提供的责任与生产的方式，根据实际情况采取不同的政策方案。

一方面，需要确定政府组织职能范围的合理边界，试图厘清个人与集体之间的契约性义务和权利，也即公共服务的范围；另一方面，需要提供多种生产方式之间的成本与效益的比较，选择有效的解决措施。

“当安排者与生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。

当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。

两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。

”⑦

　　公共物品和公共服务的制度逻辑导向了一个合作主义的政策领域时代。

在合作主义的政策框架中，政府谋求与社会其它组织建立伙伴关系，构建公共服务的政策网络。

从实践来看，“国家政府与许多公共和私人机构——其他层级的政府、私人企业、银行、保险公司、私人非营利机构——之间形成了日益扩大的联盟网络”，导致公共治理“已经超出了政府作用的边界，把大量的第三方包含进来，与政府大量分享对公共出资服务的自由裁量权”。

⑧与合作伙伴关系相伴随的是，公共治理也改变了近代以来人们对政府与社会之间存在冲突的印象。

如果说协作源于纪律，那么合作只能源于信任，不管这种信任的关系类型是什么。

“合作的基础是合作参与者能够切身感受的极其真实的共同价值观念”⑨，信任对于合作的重要性正在于此。

它能够促进合作关系的生成，降低合作的成本，并使合作关系不断拓展。

正是合作的制度框架中，公共治理的核心价值，“不仅包括了在一般意义上对公共的信任，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的承诺与回应。

”⑩

　　公共物品和公共服务的制度逻辑所产生的政治社会效应在于，在一个充满信任、团结和宽容的社会治理体系中，人们依靠互惠和合作，能够将自己的和共同体的利益在一个由高度信任维系的结构中最有效的实现，从而提高社群生活质量。

服务—合作—信任，信任—合作—服务，公共治理的内在逻辑和实践逻辑，对于中国的社会治理实践来说，意味着需要重新塑造政府与社会的关系，意味着政府权能的再造与社会网络的恢复与重建。

　　二、政府权能再造：

制度化与网络治理

　　相对于强调权威和秩序的“中心—边缘”社会治理结构，以公共服务为基本价值取向的治理，内在地蕴含着多中心的结构取向。

“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

”（11）公共治理中的“多中心”，实质是一种民主合作管理，它是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

（12）可以说，社会治理形式的现代转换最根本的特征，就在于从嵌入统治权威的单一中心治理通过自反性的改造，转变为面向公共服务的多中心治理。

　　社会治理的多中心结构转向和公共服务的职能取向，意味着政府需要对此做出有效的回应。

满足公民日益增长的社会经济权利要求已经取代秩序和稳定的要求，成为衡量政府有效性和合法性的基础。

公民权利内涵的不断扩展，公民自由从消极到积极的转换，政府活动早已越出保护型民主下最小国家的制度设计。

政府日益介入社会经济活动的诸多领域，在市场失灵的地方承担起照顾公民福利的责任。

然而，在政府的层级结构中，日益扩大的活动范围和日益扩大的预算规模，使得对政府的监督和官僚行动的效率成为问题。

如何创造更为有效、更为节约的政府成为各国政府改革运动中的核心问题，治理的多中心转换成为善治的必然选择。

公共治理越来越依赖于网络化的伙伴关系，公共服务的目标也越来越取决于政府以外的合作伙伴。

然而，众多部门的合作治理并非是自我运作的，它面临着组织和管理方面的巨大挑战（13）。

在多中心的治理结构中，面对着不同的行为主体，面对更高的有效性要求，政府既需要从层级制（Hierarchical）转向网络化（Networked），更需要不断地提高制度化的能力，增强政府的元治理。

　　从组织理论的角度来看，网络治理是组织管理演化的结果。

以网络作为一种治理形式，是把网络与市场、科层（组织）等并列，视之为独立的一种交易活动的协调方式。

科层治理（hierarchicalgovernance）可能会产生高昂的代理成本，甚至有时会产生目标置换。

市场治理（marketgovernance）则有时因受交易成本的约束使交易的愿望受到限制，从而使市场治理的范围受到影响。

而网络治理则因为强调特殊的社会关系如信任和非正式规则对个人行为的约束，能有效地降低不同主体之间的互动成本，提高合作的收益，因而成为组织与市场之外的第三种治理方式。

从公共治理的实践来看，多中心的治理体系必然要求不同的组织之间的合作，组织间的网络化形态成为多中心治理的实践形式。

在网络化的治理形式中，作为主导作用的政府，要超越部门的界限，推动各种形式的府际合作、跨域合作以及公私合作。

与层级制政府相对应，网络化政府在加强合作的程度以及网络管理的能力方面，都要有杰出的表现。

政府需要作为“一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用”。

（14）

　　在多中心的治理网络中，政府网络治理能力的构建需要在两个方面发挥作用：

（1）创建合作网络。

政府作为多中心治理网络的主体，需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，促进多元主体合作治理网络的建构。

与市场治理依赖于价格、科层治理依赖于权威不同，网络治理依赖新型的社会关系——信任。

从网络治理的实践来看，虽然价格和权威仍然会成为网络中各组织进行谈判、协商等活动的基础，但在促进各组织之间的合作意愿方面，信任却是至为关键的因素。

信任同时也会降低组织间交流的成本和网络治理的成本。

因此，信任是创建合作网络最重要的社会基础。

政府必须在商品经济“唯私主义”文化的侵蚀下以及长期集权主义影响之下权力本位思想的浸淫中，恢复和重建社会信任关系。

“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质。

”（15）重视和及时兑现对公民的承诺，履行政府提供公共物品和公共服务的责任，是政府恢复重建社会信任关系的政治基础。

同时，也应注意到，虽然信任可以促进合作意愿的产生，但合作关系最终的形成还受到社会交往机会的限制。

因此，交往与沟通也是创建合作网络的重要变量，政府也要着力于促进社会交往与组织间的沟通。

（2）治理合作网络。

合作网络的持续运转及收益有赖于对网络的有效治理。

在治理网络方面，政府需要强化网络结构的设计能力。

多中心治理的实践与效果有赖于合作网络的建构，“一种合理的设计有助于政府实现其根本政策和运行目的。

”（16）同时，政府也需要在目标达成方面获得合作组织的支持与认同。

当然，治理合作网络最为根本的问题却是网络中的责任问题。

“责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。

”（17）在多元治理主体的合作治理过程中，政府需要对责任与激励进行战略规划，实现对治理过程的总体引导。

这是网络治理对政府能力提出的最重要的挑战。

　　多中心治理网络的建立与管理，需要政府具备与传统治理不同的能力与技巧。

然而，从统治到治理的转变，却包含了一个非常隐蔽的议题——政府的制度化能力。

有学者已经认识到治理的去国家化和自由化要求与转型社会国家建构之间的张力问题（18）。

尽管此种观点值得进一步探讨，但多中心治理体系的建立的确依赖于特定的政治前提，那就是政府的制度化能力。

实际上，合作网络的建立也必然是在统一的秩序框架之中，也就是需要依赖于国家的元治理。

亨廷顿很早就注意到政府（国家）制度化能力的重要性，强调国家能力的建设优先于政治民主化的发展。

（19）从现实角度来看，转型社会中缺乏制度能力的弱政府往往会导致多重社会治理危机，如无法有效实施法律、征收税款、抵制来自利益集团的压力以及实施连贯的市场化改革政策；政治领导人缺乏对改革的可信性承诺；弱的地方政府治理以及界定不完善的中央—地方关系；过度的官僚干预和规制所导致的广泛的腐败；半市场化半行政体制的公共产品采购程序；对金融部门薄弱的监管和规制；正式制度与非正式制度之间的不一致性所导致的滞后效应；早期局部改革获利者对进一步改革的抵制；一个不发达的公民社会；缺乏增进不同利益群体之间咨询、协商与合作的传统（20）。

因此，转型国家的治理问题首要的是国家（政府）制度化能力的建设问题。

最近福山也对弱国家的治理提出了担忧，认为国家在治理体系中的软弱，导致了许多国家治理状况的恶化，强调从组织、制度、合法性和社会文化基础等方面，提高国家的制度化能力，实现强的治理和好的治理。

（21）从短期来看，组织建设（公共官僚制）和财政制度建设是制度化能力建设的关键突破口，前者为执行公共政策和法律提供了组织基础，后者则提供了物质基础。

　　总之，社会治理的多中心结构转向和公共服务的职能取向，需要政府从制度化的能力和网络治理的能力两个层面，重新构建政府的体系、结构和行动。

一句话，没有相应的能力作为支撑，政府无法完成治理体系中的角色转换及角色扮演。

　　三、社会网络建构：

社会融合与自组织

　　从社会治理的实践来看，善治目标的实现越来越依赖于多元主体间的合作共治。

在全球化治理的时代，中心—边缘的治理结构正面临合法性不断丧失的危机：

面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难以预测自己的行为后果，甚至难以避免产生有害的决策；在落后思想束缚下不时颁布不适宜的或无必要的法律迫使各种群体接受。

同时社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。

最后，作为现代社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决。

在自反性现代性命题下，治理革命需要在利维坦和无政府之间实现超越。

重建现代民主政治合法性的努力，只能来自于自主治理的强势民主模式。

“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源……一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。

”“只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。

一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。

”（22）从公共服务和公共政策的角度来看，福利国家危机、发展的危机、环境危机以及后社会主义国家转型，在技术革命和社会结构革命的催生下，国家的力量受到削弱，志愿公民行动的潜力不断扩大，全球范围内正在进行一场真正的“结社革命”，成为20世纪后期重要的社会和政治发展现象。

（23）善治目标的实现，越来越需要鼓励公民社会的参与和公民社会的自治能力。

“政府的改革之道，就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门。

”（24）数量众多、活跃而积极的公民社团，是公民治理不可或缺的行为主体。

在公共治理的实践中，公民社团正承担着越来越多的治理任务，在公共事务的治理中，扮演着日益重要的角色。

公民社团不仅有助于民主政府的效率和稳定，还有助于发展效率和绩效的提高。

　　多中心治理的实践对公民社团的依赖，自然使公民社团的建构成为公共治理的前提和基础。

“自治与合作治理是多中心治理的灵魂，而自治的主要形式和基本标志则是公民社团的存在。

”（25）然而，从中国的实践来看，公民社会的不发达是一项历史事实。

新中国政权建立以后，在经济上实行的是计划体制，在政治实行的是以党的一元化领导的为核心内容的高度中央集权体制。

从现代化的角度，这种对社会实行集中控制的集权体制具有一定的合理性，它可以使新政权具备实现国家整合和启动现代化特别是经济起飞的资源和能力。

正如列维所说，“中国现代化的成功之处，应归功于共产党和国家为特定目标而对技能和资源所进行的审慎而有计划的动员”。

（26）在这样一个全能主义政府的时代，政权的力量伸入到社会的各个领域和各个层面，以往的社会联结被打破并运用政权的力量加以重构，具有自治传统的社会组织也遭遇解体并被整合进政权的体系之中。

在这种情况下，民间组织几乎全部消失，基层自治组织也成为政权体系中科层链条的组成部分。

改革开放以后，高度中央集权的体制开始松动，不仅中央开始向地方分权，也开始向社会、市场分权。

民间组织开始发展，基层组织也开始转向自治。

然而，公民社会的发育仍然相对迟缓、不成熟。

首先是政府对各种公民团体进行严格的审批与“分类控制”（27），国家与社会之间的平等合作关系并未形成。

其次是基层自治组织虽然已经成立，但社区的公共性与自治性仍然受到怀疑。

最后，最为明显的指标是民间团体数量仍然较少，活动范围仍然具有较强的局限性。

因此，对于中国的公共治理实践而言，公民社会建构的任务仍然较为繁重。

　　从实际情况来看，在当前倡导公民社会（团）的建设，首先需要澄清一个认识，那就是公民社会（团）与国家（政府）之间是一种合作的关系而非对抗的关系。

传统的国家和市民社会理论倾向于将市民社会看成是对国家或政府的限制力量，市民社会承担着批判、制约政府行为的责任，具有一种“反政治”的功能。

而公共治理倡导的是一种新市民社会理论，市民社会不再被看成是国家或政府的对立面，相反两者之间是一种积极的建设性伙伴关系，市场社会与政府共同承担起公共利益的治理责任。

在这里，新市民社会的“意识形态”已经是一种责任政治和合作主义的诉求了。

在合作主义政治的框架下，责任与信任成为政府与市民社会之间建立交往的中轴。

然而，值得注意的是，尽管政府与市民社会之间存在着大量的合作与交往，但并不意味着两者之间的关系一定是法团主义的模式。

法团主义所强调的政府与社团之间的正式联结固然可以降低合作过程中的不确定性和成本，但也会使社团的自治精神和活力受到限制，而多样的自治与活力正是市民社会得以承担公共治理责任以及具有治理能力的重要基础。

　　公共治理的多中心诉求，需要数量众多的民间团体的存在。

面对培育公民社会的任务，政府可以从促进社会融合和社会自组织两个层面，促进社会网络的形成和公民团体的发育。

（1）促进社会融合。

冲突导致对抗，融合促进合作。

在一个利益高度对抗、缺乏共识的社会中，怨恨、不合作甚至抗争必将肆意横行。

在分裂的社会中，社会组织化程度的提高不仅会导致对抗的升级，还会引发暴力等激烈的社会行为，严重地甚至会导致系统的崩溃。

因此，在社会矛盾暗流汹涌的当前阶段，推进社会融合实是一项非常紧迫的任务。

从历史实践来看，“在社会矛盾的推动下，西方国家也经历了一个从社会分化到社会重新构建的过程。

”（28）政府需要运用社会政策的手段，抹平社会差距，消除社会分割，夯实公民权利的社会经济基础，为推动社会融合建立起客观的物质条件。

在此基础上，通过制度变革，发展民主政治，开放政策议程，推动共识型社会和互利型社会的发展。

（2）推进社会自组织。

从一般性的层面讲，公民结社程度的高低，受制于公民的社会交往机会与自组织的能力。

高频度的社会交往不仅可以提高市民团体形成的机会，还可以促进社会资本存量的提高。

通过推进社会交往，可以形成公众参与的局面。

而公众参与的网络造就了一般性交流以及广泛互惠的准则，并促进了社会信任的出现。

这种网络有利于协调与沟通，扩大信誉并有利于解决集体行动的困境。

当经济和政治谈判被置于社会活动的密集网络中时，机会主义的诱因减少了。

同时，公众参与的网络信任合作的成功，使之成为未来成功的文化样板。

最后，严密的活动网络可以拓宽参与者的自我意识，将“我”发展成“我们”，或提升参与者对集体利益的“兴趣”。

（29）如果说多种形式的社会交往拓宽公民结社的机会，而社会自组织能力的增长则提供了公民结社的能力。

一般而言，社会自组织的能力受文化支持性、规则有效性、关系稳定性以及获利可能性的重要影响。

而无论是社会交往层面的突破，还是社会自组织能力的增长，都有赖于重新确定政府与社会的界限，有赖于政府对社会的信任与分权。

　　四、结论

　　随着公民权利的扩张，提供公共服务已经成为民主政府兑现其对宪法与公民的承诺的基本方式。

而公共物品和公共服务的基本属性决定了公共治理的多中心秩序。

多中心治理的实践的社会网络形式以及对公民社团的依赖，决定了政府需要按照公共治理的制度逻辑和行动逻辑对自身及社会进行重新构建。

正如赫尔德所言，“在今天，民主要想繁荣，就必须被重新看作是一个双重的现象：

一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到市民社会的重新建构。

”（30）

【注释】：

　　①（25）孔繁斌：

《公共性的再生产》，江苏人民出版社2008年版，第76、240页。

　　②［美］卡尔?

博格斯：

《政治的终结》，陈家刚译，社会科学文献出版社2001年版，第10页。

　　③［德］贝克、［英］吉登斯、［英］拉什：

《自反性现代化》，赵文书译，商务印书馆2004年版，第245页。

　　④（30）［英］戴维?

赫尔德：

《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年版，第396页。

　　⑤张康