内控制度进行时.docx

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内控制度进行时

第二部分六大业务管理流程

预算管理流程

一、流程概况

行政事业单位预算是以年度财政收支的形式存在的，是对年度单位收支的规模和结构进行的预计和测算。

其具体形式是按一定的标准将单位预算年度的收支分门别类的列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期单位收入的具体来源和支出方向。

单位内部预算是各行政事业单位就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，是单位本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证。

单位内部预算反映了单位的具体职能和内部的具体工作任务，一般会对应到履行职能完成任务的预算执行主体之上，与单位内部管理的具体方式相匹配。

单位作为各级财政预算构成的基本单位，单位内部预算也是对财政预算的具体化和细化，并严格遵循工作财政预算批复的口径与规则。

单位内部预算应该明确履行具体职能完成工作任务的工作管理方式，并通过细化的支出事项来实现，实现单位内部预算对经济活动的有效管理和控制。

二、流程描述

1、预算控制的目标：

行政事业单位预算控制业务流程将预算管理的编审、批复、执行、决算与考评四个阶段的全过程进行梳理和风险分析，其中主要应当关注下列风险：

第一，不编制预算或预算编制不准确，可能导致行政事业单位收支缺乏约束，无法保证资金的使用效率。

第二，财政预算批复和单位内部预算指标批复不合理，可能导致单位资源浪费或公共服务目标难以实现。

第三，预算执行缺乏力度，没有按照相关规则严格履行相关审核程序，可能会导致单位支出无法达到合法合规。

第四，决算和考评制度不健全，可能导致预算管理流于形式，财务信息无法客观反映单位的真实情况，也会导致相关舞弊行为的发生。

预算编审阶段主要风险点：

（1）预算编制是否依据以前年度单位收支的实际情况，真实反映单位本年度全部业务收支计划；

（2）是否存在单位为了足额甚至超额获取财政资金而虚增预算；

（3）对于专业性较强的重大项目，例如基建和信息化项目，是否在预算编审过程中进行专业性事前立项评审。

预算编审阶段流程节点简要说明：

预算编审阶段流程节点简要说明

节点

流程简要说明

财务部门根据财政/上级部门预算要求，部署预算单位各个业务部门的预算编报工作

业务部门预算涉及归口管理的，由相应归口部门统一组织预算编制或预算审核工作

各业务部门按照预算编报要求，根据下一年度的实际情况，提出预算建议数，并提交申报基础数据等材料，报送财务部门，其中需要归口部门统一管理的上报归口部门。

归口部门对业务部门上报的预算建议数进行审核和汇总

财务部门对各业务部门和归口部门提交的预算建议数及申报材料进行预审，汇总形成预算单位预算建议数

财务部门负责人对预算单位预算建议数进行审核，确保无误后上报单位领导审议

单位领导审定预算建议数

财政/上级部门审核提交的预算建议数，依据财政/上级资金安排，及时下达预算控制数

预算编审阶段流程图（见附件）

预算编审阶段的控制措施：

（）

预算预下达环节

预算预下达流程节点简要说明：

预算预下达流程节点简要说明

节点

流程简要说明

财政/上级部门以下达预算控制数作为预算预下达工作起点

B2—1

在预算正式批复前，为保证各业务部门的正常运转，预算管理岗结合各业务部门实际情况，编制预下达方案

财务部门负责人对预算管理岗拟定的预下达方案进行审核

单位领导对预下达方案进行审核、批准；经批准后将预下达方案提交预算拨付机构进行审批

根据预算预拨结果进行预下达方案审批，批准后下达财务部门预算管理岗

B2—2

财务部门预算管理岗收到经财政/上级部门批准后的预下达方案，下达各业务单位，作为正式年度预算批复前的预算执行依据

在正式预算批复下达前，业务部门依据预下达方案进行资金使用计划的编程，进入预算执行阶段

预算预下达流程图（见附件）

预算预下达的控制措施

预算批复

预算批复流程图（见附件）

预算批复流程节点简要说明：

预算批复流程节点简要说明

节点

流程简要说明

财政/上级部门下达控制数作为批复工作起点

预算管理岗在控制数基础上，分解、细化预算控制数，形成对各业务单位控制数，上报财务部门负责人审核

财务部门负责人对预算管理岗拟定的控制数分解方案进行审核

单位领导对下达各业务单位的控制数方案进行审核、批准

B3—1

需要归口管理的预算批复由归口部门对预算控制数进行分解

业务部门在预算控制数范围内，进行细化整理，形成本单位预算草案

B3—2

需要归口管理的预算批复由归口部门对业务部门上报的预算草案进行审核

预算管理岗收到各业务部门或归口部门预算草案后，进行综合平衡，形成预算单位预算草案，报财务部门负责人审核

财务部门负责人审核预算管理岗汇总形成的预算单位预算草案，然后由单位领导审批

单位领导审批预算单位预算草案

预算管理岗根据财政/上级部门批复结果，进一步细化批复至各业务部门或归口管理部门，同时将预算执行的规则一并下达

业务部门或归口部门依据下达的正式预算批复，进行资金使用计划的编报，进入预算执行环节

预算批复阶段主要风险点：

（1）单位是否建立专门的预算管理机构并有相应的预算工作管理办法；

（2）是否设置专人专岗对内部预算批复进行管理；

（3）内部预算批复是否将以前年度的业务支出金额和本年度的业务工作计划作为依据；

（4）预算管理机构是否对部门（下属单位）业务计划进行评审；

（5）预算管理机构是否按照支出事项性质和重要性不同对预算资金进行指标分解，即是否建立了科学合理的预算执行规则；

（6）当实际支出超过预算批复指标额度后是否建立预算指标追加机制；

（7）预算管理机构是否对预算指标调整进行审议；

（8）预算指标调整后是否对预算支出事项的重要性顺序进行重新排列。

预算批复的控制措施

预算追加调整环节

预算追加调整环节流程图（见附件）

预算追加调整流程节点简要说明

节点

流程简要说明

当业务部门在预算执行过程中遇到紧急特殊情况时，在预算不足的情况下，应按规定的预算追加调整程序，由业务部门提出预算追加调整申请

其中需要由归口部门审核的，由归口部门提出审核意见

财务负责人收到经业务部门分管领导审批的预算追加调整申请后，对预算追加调整申请进行金额审核，

出具审核意见，交单位分管领导审批

单位分管领导依据财务部门出具的审核意见，在财政批复范围内，预算追加调整申请由单位领导批准

预算追加调整申请经单位领导批示或批准后，动用财政/上级部门批复的预算准备金，如需上报财政/上级部门追加，按规定上报财政/上级部门审批

财务部门在收到对业务部门或归口部门预算追加调整申请的批复后，依据批复办理业务部门或归口部门相应预算的追加工作，同时将批复下达业务部门或归口部门

业务部门或归口部门收到财务部门下达的预算追加调整批复后，依据批复组织实施相应的预算执行工作。

预算追加调整阶段主要风险点：

预算执行阶段

预算执行申请环节

预算执行的主要风险点：

（1）预算执行环节中是否保持单位财务核算和业务工作的一致性；

（2）是否建立财务核算工作对预算批复和执行工作的信息反馈与验证机制。

预算执行申请流程节点简要说明

节点

流程简要说明

业务部门直接执行已经明确预算支出事项并进入借款报销环节，其余需要进入预算执行申请环节

业务负责人（业务部门预算分管领导）对业务可行性进行审批

需要归口管理的预算执行申请由归口部门对预算申请进行审批

财务负责人对预算合规性进行审核，超过权限需要由单位领导进行审批

单位领导按照不同金额对预算指标申请进行决议

其中按规定需要履行政府采购程序的，进入相关采购流程

完成单位内部预算执行审批程序的事项，依据预算批复和相关经费支出规则，进入资金支付流程

预算执行的流程图（见附录）

资金支付管理

资金支付管理流程图（见附录）

资金支付管理流程节点简要说明

节点

流程简要说明

业务部门申请按照预算执行申请结果执行，对于按规定需要办理借款的，部门经办人依据经费支出事项的批复，填写《借款申请单》或《领用支票审批单》，并按《经费支出管理办法》的规定，附上与借款事项相关的审批单据，提出借款申请

借款审批岗或授权会计对《借款申请单》或《领用支票审批单》进行复核，无误后交出纳办理借款

出纳办理借款

业务部门经办人严格按批复结果执行，完毕后整理票据，填写《报销申请单》，提出报销申请

报销审批岗或授权会计依据支出细则对《报销申请单》及相关附件进行审核，并指定资金账户

单位出纳对报销单据进行审核

单位出纳按照审核结果进行借款，会计人员对单据进行会计核算处理

决算与考评阶段

决算与考评阶段流程图

决算与考评阶段流程节点简要说明：

决算与考评阶段流程节点简要说明

节点

流程简要说明

A1—1

财务部门对年度会计核算数据和预算批复数据进行准备

A1—2

财务部门编制预算决算情况，并作为预算绩效考评的基础信息

业务部门对本年度预算执行情况进行统计，形成相关报告

归口管理部门进行审核

财务部门负责人进行审核

E2—1

领导班子开会讨论并审核

E2—2

公布预算绩效考评结果

财务部门根据结果制定下年度预算编制基础，根据预算决算情况分析和人力资源相关政策进行预算绩效考评

相关内容

主要风险

预算编制的过程短，时间紧张，准备不充分，可能导致预算编制质量低；财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，可能导致预算编制与预算执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节；预算项目不细、编制粗糙，随意性大，可能导致预算约束不够。

单位内部预算指标分解批复不合理，可能导致内部各部门财权与事权不匹配，影响部门职责的履行和资金使用效率；预算调整缺乏严格控制，可能导致预算约束力不够‘

不严格按照批复的预算安排各项收支，存在无预算、超预算支出等问题，可能会影响预算的严肃性；不对预算执行进行分析，沟通不畅，可能导致预算执行进度偏快或偏慢。

决算与预算存在相互脱节、口径不一、反映不及时、不完整、不真实、不准确，可能导致预算管理的效率低下；评价机制不完善，可能导致预算管理缺乏监督。

关键控制措施

预算编制环节

（1）建立完善预算编制的组织管理体制，做好预算编制的各项准备工作；

（2）规范预算编制程序，明确审批要求；

（3）完善编制方法，细化预算编制；

（4）重大预算项目采取立项评审方式。

预算批复环节

（1）明确预算批复的责任；

（2）合理进行内部预算指标分解；

（3）合理采用内部预算批复方法；

（4）严格控制内部预算追加调整。

预算执行环节

（1）预算执行申请控制：

执行申请应当按规定的审批权限进行审批，审批通过以后，财务部门才能办理资金支付业务；

（2）资金支付控制：

业务部门借款申请或报销申请按规定的审批权限和程序审批完成后，办理具体的资金支付业务；

（3）预算执行分析控制：

单位可以通过定期召开预算执行分析会议的形式，开展预算执行分析，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

决算与评价环节

决算控制：

加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时；

绩效评价控制：

加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

收支控制设计

相关内容

主要风险

各项收入未按照法定项目和标准征收，或者收费许可证未经有关部门年检，可能导致收费不规范或乱收费的风险；

未由财政部门统一办理收入业务，其他部门和个人未经批准办理收款业务，可能导致贪污舞弊或者私设“小金库”的风险；

违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分应缴财政的收入，或者各项收入不入账或设立账外账，可能导致私设“小金库”或者资金体外循环的风险；

执收部门和财政部门沟通不够，单位没有掌握所有收入项目的金额和时限，造成应收未收，可能导致单位利益受损的风险；

没有加强对各类票据的管控和落实保管责任，可能导致票据丢失、相关人员发生错误或舞弊的风险。

关键控制措施

（1）对收入业务实施归口管理，明确由财务部门归口管理各项收入并进行会计计算，严禁设立账外账；

（2）严格执行“收支两条线”管理规定，有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分；

（3）建立收入分析和对账制度，对收入征收情况的合理性进行分析，判断有无异常情况；

（4）建立健全票据管理制度，财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。

支出业务控制

相关内容

主要风险

（1）支出申请不符合预算管理要求，支出范围及开支标准不符合相关规定，基本支出与项目支出之间相互挤占，可能导致单位预算失控或者经费控制目标难以实现的风险；

（2）支出未经适当的审批，重大支出未经单位领导班子集体研究决定，可能导致错误或舞弊的风险；

（3）支出不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致支出业务违法违规的风险；

（4）采取虚假或不符合要求的票据报销，可能导致虚假发票套取资金等支出业务违法违规的风险；

（5）对各项支出缺乏定期的分析与监控，对重大问题缺乏应对措施，可能导致单位支出失控的风险。

关键控制措施

（1）明确各支出事项的开支范围和开支标准；

（2）加强支出审批控制，各项支出都应经过规定的审批才能向财务部门申请资金支付或者办理报销手续，审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批；

（3）加强支出审核控制，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全；加强资金支付和会计核算控制，财务部门应当按照规定办理资金支付业务，签发的支付凭证应当进行登记；

（4）加强支出业务分析控制，单位应定期编制支出业务预算执行情况分析报告，对于支出业务中发现的异常情况，应及时采取有效措施。

支出业务控制措施：

（1）财政经费拨款收入和政府性基金收入按财政部门定员定额标准和单位工作计划需要据实编制，不得弄虚作假，虚编基础及业务数据

（2）非税收入征收计划（含行政性收费、罚没收入、财政专户收入、其他非税收入）。

（3）财政经费拨款收入和政府性基金收入，应在国库指标下达时进行收入登记并确认资金来源，匹配财政批复的预算指标，已跟踪财政预算资金的实际到账情况。

（4）非税收入应根据缴入国库或财政专户资金进行收入上缴确认登记，注意做好应缴未缴的银行存款和现金存量与非税票据的核对工作，严格执行“收支两条线”管理。

（5）事业收入和事业单位经营收入，应根据开具纳税发票额进行收入登记，注意做好应收款项的管理工作。

（6）财政经费拨款收入和政府性基金收入应根据国库额度到账情况进行收入确认；非税收入按返还额确认到账收入的可使用资金。

（7）实行《企业会计准则》的单位，按权责发生制确认收入。

（8）各单位应保证收支平衡，在预算执行发生资金支付时，需要明确资金支出所使用的预算到账资金。

（9）不相容职务相互分离，不相容职务主要包括单位收款与会计核算、印鉴章的保管与领用、票据的保管于领用等。

应建立岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保不相容岗位相互分离。

（10）授权审批控制，主要包括银行账户的开立、变更、撤销的授权与审批，收入退付的授权与审批等。

（11）文件记录控制，单位应编制充分的文件记录，作为对各业务环节进行有效的保证和凭据，如发票、对账单、应收账款分类账等。

（12）定期对账，单位为了更好地对收入进行管理，应定期与相关单位对账，及时检查并作出必要的处理。

（13）单位应当建立健全收入内部管理制度。

合理设置收入管理岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、开票与会计核算等不相容岗位相互分离。

（14）单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和“小金库”。

（15）确保银行账户的开立、变更、撤销均经过适当的授权与审批。

所有的银行账户均得到适当的管理与监督；确保所有的收入均及时足额地收缴到指定账户。

（16）严格执行“收支两条线”管理规定，确保按照法定项目和标准及时、足额上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分收入。

尤其是有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照法定项目和标准征收政府非税收入，并按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致；执行“收支两条线”管理规定的政府非税收入，应当按照要求及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

确保所有的收入退付均经过适当的授权与审批。

（17）确保印鉴章由专人负责保管，并得到有效控制，确保印鉴章的使用均得到适当的授权与审批。

采购控制设计

采购控制业务流程图（见附录）

采购业务流程节点简要说明

节点

流程简要说明

单位财务部门对财政部门下达的年度预算批复，进行分解细化，下达政府采购预算指标；采购单位根据批复的采购预算指标及部门工作规划，提交采购需求，进行采购登记

需要归口部门审核的，归口管理部门审核采购单位的采购登记，并由分管领导批准

本单位采购组对采购需求进行受理和审批，进行采购登记并据以编报采购计划，按规定的权限和程序确定采购方式，具体分为：

一是直接采购和协议采购；二是公开招标、邀请招标和竞争性谈判；还有一类为自行采购

本单位采购组将政府采购方式提交财政部门

政府采购部门履行政府采购程序

单位采购组履行自行采购程序

采购中心发布采购单位确认后的预中标结果，采购组对结果进行登记，并将中标通知书下达采购单位

采购组在招标过程中登记招投标进程信息，将预中标结果下达采购单位

采购单位对预中标结果进行确认，提交分管单位领导审核并签字确认

采购中心负责选择协议采购商

采购单位接收中标通知书，作为合同签订及采购执行的依据，同供应商签订采购合同，并对采购合同进行备案；如果是采用协议采购、直接采购或者单位自行采购方式的，采购单位可以按照不同方式同供应商签订采购合同，并对采购合同进行备案

采购单位依据中标通知书，组织对相关货物、物品或服务进行验收，或组织对工程项目进行竣工决算，并将验收资料或竣工决算资料进行备案

采购单位依据合同、验收等相关单据，办理支付申请手续

采购组对采购档案进行管理

采购业务主要风险点

业务环节

主要风险点

采购需求申请

在采购需求文件提出过程中，风险主要来源于采购需求提出的过程中是否实现采购需求单位内部的分权和岗位职责分离，具体可能出现以下几种风险：

第一，采购需求部门在需求文件中提出采购需求是否公允；

第二，采购需求文件是否得到上级领导的审批；

第三，采购需求文件是否由专业的评估机构进行评审；

第四，评审结果是否由专门的采购小组进行校验

采购主体确定

在采购需求部门提出采购需求后，要按照采购需求清单和目录确定采购主体，这一环节主要存在以下几种风险：

第一，应该纳入政府采购范围内的采购事项是否全部纳入政府采购，可能出现利用采购目录的名称不够精确而进行采购对象置换甚至偷换，逃避履行政府采购的行为；

第二，应该纳入政府采购范围内的采购事项是否因采购金额被拆分而没有纳入政府采购，可能出现品目、名称相同的采购事项的在政府规定的最短采购周期内多次出现的现象；

第三，在采购支出事项完成后，是否有专门的内部机构对采购支出事项进行审验，该机构能否及时全面地获取采购支出事项相关信息（包括摘要、目录、金额、支出科目），是否在采购完成后对采购信息一致性和同步性进行审验和复核，能否实现供应商与采购需求部门之间的衔接，降低信息不对称的可能性；

第四，采购事项是否存在单位内部资金划拨，上级单位因所属下级单位职能延伸而进行内部购买服务，下级单位可以不用履行政府采购，这存在下级单位没有履行服务义务而选择对外部购买服务的可能，产生舞弊风险

采购方式确定

政府采购的采购方式主要包括公开招标、邀标、竞争性谈判、单一来源和询价等五种国家法定方式，在实际工作中还包括定点和协议采购。

采购方式确定的主要风险包括：

第一，选择符合财政部门指定的采购代理机构，按照政府采购目录和金额的标准，已经明确规定的采购方式是否得到采购需求部门的有效执行；

第二，财政部门允许采购需求部门委托自选招标代理机构，代理机构是否帮助采购需求部门确定对其舞弊有利的采购方式

代理机构确定

政府采购需要采购部门按规定选取财政部门指定的招标代理机构进行招投标工作，这是由于财政部门指定招标代理机构一般代理收费标准统一，工作流程相对规范；社会自选代理机构则更加注重委托方的满意度，因此在这个环节中主要存在以下几种风险：

第一，财政部门规定某些类型采购事项必须要到财政部门规定的招标代理机构完成，而个别采购需求单位误以为其自行选择代理机构进行公开招标，及履行政府采购程序，产生违规风险；

第二，财政部门指定的招标代理机构也可能利用组织招标的便利条件，与采购需求部门串通，选择有倾向性的专家或者在招标过程中设置不公允条款和标准，人为影响中标结果；

第三，不排除个别财政部门下属的采购中心或者招标代理机构也存在左右中标结果的风险

价格预算确定

第一，专业性强的采购需求价格是否由专业的评估机构（或对外聘请第三方）进行估算；

第二，对其他专业性不强的采购需求价格是否建立了第三方机构询价机制；

第三，是否根据现有的行业标准对采购需求价格进行套算

专家选取

第一，需求评审过程中所需的专家抽取是否随机；

第二，评审专家库的人员构成是否科学有效，对于无法满足评审要求的专家是否建立评审专家库的退出机制；

第三，个别专家可能会为了获得经济利益，与供应商和采购需求部门勾结串通；利用其较高的资历和威望，影响其他专家的评标结果

招标要素设置

招标要素设置主要涉及入围资质设置、评分标准与分值权重设置：

第一，入围资质设置中是否违反相关法律法规对地域性和行业性等特殊事项设置歧视性和倾向性条款，是否有采购专业机构负责评判入围资质设置的必要性；

第二，是否存在与满足采购需求关联不大的评分标准，分值权重是否与相关法律法规、价格占比的标准和与采购需求因素的重要性保持一致

政府采购业务控制内容

相关内容

主要风险

（1）没有编制采购预算，采购计划安排不合理，可能导致采购失败或者资金、资产浪费的风险；

（2）没有采用恰当的的采购方式，或者在招投标中存在不规范甚至违法行为，可能导致采购的产品价高质次等风险；

（3）采购验收不规范，付款审核不严格，可能导致实际接收产品与采购合同约定有差异、资金损失或单位信用受损等风险；

（4）采购业务相关档案保管不善，可能导致采购业务无效、责任不清等风险。

关键控制措施

（1）采购预算与计划管理：

按照“先预算、后计划、再采购”的工程流程，先填报集中采购预算，经批复同意并录入采购计划后，方可实施采购；

（2）采购活动管理：

对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资金管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制；

（3）采购项目验收管理：

根据规定验收制

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