《中华民国临时约法》与法兰西《第三共和国宪法》的比较研究.docx

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《中华民国临时约法》与法兰西《第三共和国宪法》的比较研究

《中华民国临时约法》与法兰西《第三共和国宪法》的比较研究

　　内容提要《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）是辛亥革命最重要的成果之一。

《临时约法》是以法兰西《第三共和国宪法》为主要蓝本，同时根据当时孙中山让位于袁世凯的特殊需要加以改造而成。

《临时约法》之所以选择以法兰西《第三共和国宪法》为主要蓝本，基于以下两点原因：

一是出于“以法制袁”的考虑；二是受法国宪政史的启示。

　　近代中国的宪政史就是一部学习和模仿西方的历史。

研究证实，晚清的《钦定宪法大纲》是模仿《日本帝国宪法》而拟订的。

那么，《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）又是以何种宪法为蓝本而制订的呢?

关于这个问题，大陆学术界长期以来没有一个明确的说法。

笔者在认真研读原始资料的基础上指出，《临时约法》是以法兰西《第三共和国宪法》为主要蓝本，同时根据自己的特殊需要加以改造而成。

为了证明这个论断，有必要将这两个宪法文件进行对比研究。

　　一、《第三共和国宪法》是《临时约法》的蓝本

　　关于《临时约法》的法理来源问题，长期以来我国大陆学术界只有一些笼统的提法。

例如，著名历史学家李新主编的《中华民国史》指出：

《临时约法》“各章关于参议院大总统、国务员、法院的各项规定，显然也是根据美国、法国等资本主义国家的‘三权分立’、‘代议政治’等原则而制订的”。

刘景泉认为《临时约法》“是根据美国、法国等资本主义国家‘三权分立’、‘代议政治’等原则制定的”。

　　这种论断，严格说来是不准确的。

因为《临时约法》主要依据的蓝本是法兰西《第三共和国宪法》，而非《美利坚合众国宪法》。

关于这一点，中国同盟会本部的通告说得很明白：

“民国约法，采法国制。

参议院为最高之机关，而国务院为责任之主体。

总统所发之法律、命令及一切公文，皆须国务员副署。

总统虽有任免文武官吏之权，而主张此项权利，必待国务院之副署，始能发生效力。

其实权握于国务员之手。

盖总统之地位至巩固、至尊严，除非常事件外，对于参议院不负责任。

惟国务员则常立于被指斥、弹劾之地位，约法既予以重大之责任，则其所以监督之者，不可不严也。

”国民党籍的参议员、参议院议长吴景濂说：

“约法之精神，取美国制抑取法国制，经过讨论磋商，为时甚久。

于约法上纯采法国制度，三权分立。

”

　　进步党的政论家吴贯因具体分析说：

“《临时约法》五十六条，其关涉于大总统之地位及权限者：

第四章全章，第三章第十九条第十一项、第二十二条、第二十三条，第五章第四十条、第四十四条、第四十五条，第六章第四十八条及第七章第五十三条，共二十一条之多。

统就其全体观之，则几无一不仿自法制。

其不同者，惟第三十条及第四十四条耳。

”

　　由此，我们可以肯定，《临时约法》关于政体的设计是以法兰西《第三共和国宪法》为主要蓝本制订的。

　　二、《临时约法》对《第三共和国

　　宪法》进行了改造

　　《临时约法》虽然是以法兰西《第三共和国宪法》为蓝本制订的，但同时也根据当时的特殊需要对《第三共和国宪法》进行了必要的改造，因此两者之间不能完全划等号。

　　麦梦华在一篇文章巾对两者进行了比较分析：

“我国《临时约法》采用法国内阁制，他日定宪，此制殆未必能易也。

法国行用内阁政治，其总统同不负责任，然一千八百七十五年之宪法所赋与总统之特权固自不少，若大赦之权，若统率海陆军之权，若提出法案、发布法案之权，若提议改定宪法之权，若任命文武官吏之权，若解散下院之权，若召集临时议会之权，若会议期中停止议会之权，若交还议定法案求下院再议之权，皆明确规定于宪法之中。

我虽采用法制，然约法所定总统之权，视法制则远有不逮，其荦荦大者，约有数端：

（一）法总统得上院之同意，有解散议会之权，我则并此而无之；

（二）法总统有召集议会之权，而我之参议院得自行集会闭会；（三）法总统有任命官吏之权，而我则任命阁员须得参议院之同意；（四）法总统有交还议案法案求下院再议之权，我则无此规定。

”

　　具体说来，《临时约法》与法兰西《第三共和国宪法》不同，而备受舆论攻击的主要有以下几点：

　　第一，关于总统任命国务员是否须得参议院同意。

法国《关于政权组织的法律》第六条规定“总统任命全体文武官员”。

而《临时约法》第三十四条则规定“临时大总统任免文武官员，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”。

这里有两点区别，一是按照《临时约法》，临时大总统任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意，而法兰西《第三共和国宪法》，总统可以任命文武官员不必经国会同意；二是法国总统有任命文武官员之权，而无免职权，而中国的临时大总统则拥有免官权。

　　第二，总统解散国会权问题。

法国《关于政权组织的法律》第五条规定：

“共和国总统征得参议院同意后，得解散法定任期尚未届满的众议院。

”同时，法国国会两院也可以向政府提出质询，甚至以不信任投票推翻政府。

行政与立法之间有相互制衡的手段。

而《临时约法》则回避了总统解散国会的问题，但同时规定临时参议院对总统、内阁有质问、弹劾等权力。

这样一来，国会处于绝对安全的地位，而内阁则处于被监督弹劾的地位，地位极不巩固。

《临时约法》所规定的责任内阁制与法国的责任内阁制有很大不同，行政与立法之间缺乏相互制衡的关系，这就给人留下了非议的把柄。

卧羲说：

“自《临时约法》无规定解散议会之明文，一时颇激动海内士夫之抗议。

”还有论者指出：

“今日之约法，内阁无解散议会之权，则内阁之解散，将如棋奕，忽而组织，忽而解散，忽而信任，忽而弹劾。

”

　　第三，国会参与外交权的范围有别。

在国会参与外交的权力问题上，法兰西《第三共和国宪法》规定“总统得修订或批准条约，如与国家保安及利益无碍，必立即布告议会”。

但“和约，商约，关于国家财政之约，关于法兰西人民之在外国者，所有人权、财产权之约，均非两议会所可决者不为定。

国土非有法律规定不得割弃，不得交换，不得增并。

”这与《临时约法》关于临时大总统宣战、媾和及缔结条约都必须经参议院同意的规定有范围广狭之别。

　　第四，总统与内阁关系不明确。

法国《关于政权组织的法律》第六条明确规定：

“各部部长关于政府的一般政策对两院负连带责任，关于他们个人行为，则负个别责任。

”而《临时约法》第三十条则规定“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”。

第四十四条规定“国务员辅佐临时大总统负其责任”。

对于这两条，人们的理解常常产生歧义。

有人认为《临时约法》第四十四条“文义暗昧，难于索解。

”还有一些人理解为，根据第四十四条，“则内阁只是临时大总统的辅佐，而非独立行使职权，所谓‘负其责任’殊属不明，对大总统负责任乎?

对议会负责任乎?

”

　　《临时约法》赋予参议院的权力超过了法兰西第三共和国的国会，因而激起外界的强烈批评。

甚至连国民党人也批评说：

“今本党宪法纲领乃谓取国会政府主义，欲使国会之势力侵入政府之范围，是不特误认手段为目的，且将以手段破坏目的矣。

故我以为中国之国会，当使其为立法机关，与相对的监督机关，而监督之权则限于议决预算及弹劾政府之违法。

至于国务员之任命宜委之总统，预算案之编制宜委之内阁，不容国会之侵及行政之范围。

所谓国会政府主义，则实恶劣之主义，万不可不取消者也。

　　进步党的政论家吴贯因指出：

“盖法国之政治，实国会政治也。

……法国之弊，在使政府从属于国会，缘是酝出种种之弊害，而中国今日岂惟仿法制而已，且视法国而变本加厉焉。

”

　　统一党通告指责说：

“《临时约法》……乃考其内容，非美非法，国务员须求参议院同意，实为万国宪法所未有。

将信任总统耶?

何为予以总揽政务之虚名，而复加以层层絷耶?

将不信任总统耶?

何必拥此傀儡之守府，加于全国之上?

譬诸人身五官百骸，不听命于头脑，以致手足乱劝，口齿争噬，非狂即髌。

个人且然，况在一国?

总统者，固全国之公仆也。

一家之仆，不为主人所信，虽欲尽其任务，顾可得乎?

今既认其人为全国信仰之人，而畀以总统之任矣，乃既束缚之，又驰骤之，使无用其聪明材力，稍有失败，则指摘随之，狐埋狐骨，朝三暮四，循是不已，何以自存?

”

　　三、《临时约法》为何选择以

　　《第三共和国宪法》为蓝本?

　　我们知道，《中华民国临时政府组织大纲》是以美利坚合众国联邦宪法为蓝本，实行美国式的总统制。

而到了《临时约法》，弃美制而取法制，以法兰西《第三共和国宪法》为蓝本。

这个取舍之间，主要有以下两点原因：

　　第一，“以法制袁”的政治需要。

　　以孙中山为首的革命党人抛头颅、洒热血，前赴后继，奋斗近二十年，在推翻清王朝、创建中华民国后，却不得不将革命的果实奉送给代表大地主、大买办阶级的政治代表，这是一个无论如何都难以接受的严酷现实。

更何况袁世凯权诈多奸，政治品格低下。

因此，革命党人都认定袁世凯“以其跋扈贪恣断，断乎无实行共和的思想”。

在袁世凯窃取临时大总统成为定局的前提下，对付这样一个人，革命党人剩下的最后手段就是通过制定一部法律，把袁世凯摆到一个空头元首的宝座上去，以便由革命党人来组织责任内阁，行使行政权力，以限制袁世凯继续作恶。

这是当时革命党人惟一的也是最后的选择。

　　应当说，“因人立法”、“以法制袁”是当时革命领袖们的普遍主张。

以孙中山来说，他的这种意识就十分强烈。

在他出任临时大总统前夕，曾这样反驳宋教仁等人的内阁制主张：

“内阁制平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。

吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。

余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。

”而在交卸临时大总统职务后，孙中山却这样称赞内阁制：

“至于政府之组织，有总统制度，有内阁制度之分。

法国则内阁制度，美国则总统制度。

内阁制度为内阁负完全责任。

内阁若有不善之行为，人民可以推倒之，另行组织内阁。

总统制度为为总统担负责任，不但有皇帝性质，其权力且在英、德诸立宪国皇帝之上。

美国之所以采取总统制度，此因其政体有联邦性质，故不得不集权于总统，以谋行政统一，现就中国情形论之，以内阁制度为佳。

我国国民莫不主张政党内阁，视其议员为何党之多数，以定国民之信用。

”在孙中山看来，如果由他做总统最好实行总统制，因为他是革命领袖；如果由袁世凯做总统，最好采用内阁制度，因为袁是枭雄。

　　不仅孙中山有此想法，宋教仁、王宠惠等同盟会高级干部也都有这样的意图。

李书城说：

“曾在日本、欧美学过法政的同志如宋教仁、王宠惠等，主张用约法限制总统的权力。

当参议院选举袁世凯为大总统后，随即修改约法、把总统制改为责任内阁制，以为这样就可以限制袁世凯的行动了。

”当胡汉民主张地方分权以牵制袁世凯时，宋教仁还以绝对肯定的口吻对他说：

“君不过怀疑袁氏耳!

改总统制为内阁制，则总统政治上之权力至微，虽有野心者，亦不得不就范，无须以各省监制之。

”

　　《临时约法》最受非议的地方，便是规定议会对国务员可以同意于先，亦可弹劾于后，总统无解散国会权。

这个规定，从法理上讲，明显违背了责任内阁制的常理。

《临时约法》之所以这样规定，自有其苦衷。

同盟会籍的国会议员王葆真解释说：

“《中华民国临时约法》规定议会对国务员可以同意于先，亦可弹劾于后，总统无解散权，正是针对当时国内封建军阀与贪官污吏的强大势力，防止独裁专制祸民祸国的发生。

”显然，《临时约法》“因人立法”的倾向是十分明显的。

　　第二，受法国及世界宪政史的启示。

　　关于这一点，以前学术界很少有人提及，其实这也是《临时约法》采用法国责任内阁制的一个不可忽视的因素。

对此，国民党的机关报《民立报》曾经进行过如下的阐述：

“吾国所以舍总统制而行内阁制者，则以数千年来专制之政治阴驱潜率，蒂固根深，已种毒于人心而莫由拔，今一旦覆专制，立共和，毅然决然采用内阁制，盖所以防专制之复生，立法命意至为深远。

法人初行民政，亦群相额手日：

专制之恶魔去矣，世人可食自由之福也!

无何拿破仑一世出，而共和颠覆；无何拿破仑三世出，而帝政再兴。

则以当时总统之权过大，故由共和而变帝政，再由帝政而变王政，全国縻乱，几绵亘百年之久，而始底定也。

法人之采用英制，不知几经波折，几经阅历，而始有完善之内阁制焉。

今吾国之政制师效法人，盖以吾国专制之流毒已数千年，实与法国国情大相吻合。

立法者防目前之流弊，立久远之宏观，毅然决然采用法制，是立法之心理，亦即吾国多数人民之心理，此真深契乎国情者也。

”

　　鲍明钤的文章也指出：

“我国《临时约法》之制定也，闻当时主张者，以为中国革命情形与法国相同，将来建设亦与法国莫不相同，彼时视世界各国之政制，能适宜于中国行之而不谬者，未有法国若也!

故《临时约法》即无形具法国内阁制之刍形。

迩后谈宪法，论政制者，即以采法制为依归。

”究竞应该实行美国式的总统制，还是法国式的责任内阁制?

这是民国初年争论不休的一个话题，各种论证文章连篇累牍，不计其数。

大体上以袁世凯为首的北洋派及其同盟者（如进步党）都主张实行美国式的总统制，隆大总统之权；而国民党及其同盟者则主张责任内阁制，置总统于虚位元首的地位。

这里撇开具体的人事因素不谈，从当时世界宪政史的经验来看，中国无论是实行总统制，还是责任内阁制，都面临着一个无法破解的两难问题。

以实行总统制的国家来说，只有美国的总统制一直稳定连续地实行，但美国是一个联邦制国家，与实行单一制的中国无可比性。

而其他实行总统制的国家，如中南美洲的墨西哥等国家大都走了一条总统专制独裁与暴力革命循环的道路。

所以，反对在中国实行总统制的政论家们指出：

“中国为单一之国家，只能行一统政治，而不能行联邦政治。

此无论何党派，率皆同此主张。

则行总统制之结果，非北美合众国之比，而中南美诸国之比也。

”

　　而另一方面，实行责任内阁制的国家，除了君主立宪的英国保持了政局的长期稳定外，其他实行责任内阁制的国家由于政府处于议会控制之下，大都形成了内阁频繁更迭、政局极端不稳定的局面。

以法国为例，法兰西第三共和国从1879至1940年的51年间，前后有100届内阁，平均每届内阁的任期只有6个月。

这种过度频繁的政府更迭使得政治家们无法、也没有兴趣来设计执行一个长期乃至中期的政策，大家都抱着一种看守政府的心态。

法国内阁频繁更迭的结果便是，拿破仑时代威震欧洲的世界强国到了法兰西第三共和国时代，已经沦为国力不振的弱国。

第二次世界大战爆发时，法国不堪一击，于1940年全盘溃败于德国法西斯的铁蹄之下。

因此，反对在中国实行责任内阁制的也是振振有辞。

何况民国初年的中国，面临着帝国主义瓜分的空前压力，革命党人出身的章太炎曾经这样严厉攻击国会对政府的牵制：

“政府之无能力，在参议院之筑室道谋，议在锥刀破文拆字。

……以至政务停顿，人才淹滞，名日议员，实为奸府。

时不待人，转瞬他族入主。

当是时，议员已各鸟兽散矣，尚能为国民负责任耶?

追念前清之亡，既由立宪；俯察后来之祸，亦在共和。

迩来南北智士，佥谓改定约法，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟!

大总统总揽政务，责任攸归，当此危急存亡之秋，国土之保全为重，民权之发达为轻。

国之不存，议员焉托?

宜请大总统暂以便宜行事，勿容拘牵约法，以待危亡。

”毋庸讳言，当时有同样认识的显然不止章太炎一人。

　　总之，无论采取总统制，还是责任内阁制，对于新生的中华民国来说都是一个两难的问题，也是一个不可能有最好答案的问题。

历史的局限性始终是无法超越的。