西方警察制度.docx
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西方警察制度
日本社会治安管理体制研究与思考
北京工业大学人文社会科学学院 张荆
2016年01月04日12:
35 来源：
人民网
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北京工业大学人文社会科学学院张荆
日本的社会治安管理独具特色，自上个世纪60年代以来，日本曾出现长达30年的经济高度增长期，被誉为“日本经济奇迹”。
更让国际犯罪学界称道的是在日本经济高速发展、城市化迅速推进的过程中，它摆脱了许多西方国家出现的犯罪率同步增长的“怪圈”。
据统计，上个世纪六十年代日本除了性犯罪、过失犯罪有所增加外，财产犯罪（盗窃、诈骗、贪污、买卖赃物等）、凶恶犯罪（杀人、抢劫等）、粗暴犯罪（伤害）均有所下降。
进入七十年代后，各种类型的犯罪出现了全面下降的趋势。
日本的“警察交番制度”（或称“社区警察制度”）被认为是日本治安管理的重要模式。
2014年巴西举办世界杯足球赛，巴西政府曾邀请日本治安管理专家到巴西传授和帮助建立“警察交番制度”。
日本的社会治安管理机制在世界上独树一帜，有许多值得我们研究和借鉴的地方。
一、日本的社会治安状况分析
（一）日本的社会治安现状
刑事犯罪率是考察一个国家治安状况的重要指标，从日本犯罪数量的历史数据分析，1997～2003年日本的刑法犯认知件数连续6年增加，2003年是日本战后犯罪数量的最高点，刑法犯认知件数[2]高达285万件。
此后逐年下降，2012年刑法犯认知件数下降至1382121件，与20003年相比减少了1467879件，下降幅度为51.5%，其中，盗窃犯罪数量的大幅减少是犯罪总量下降的主要原因，以2012年的统计为例，盗窃犯的认知件数与2011年相比减少92678件，占刑事案件减少总数的94%,。
（一）重要刑法犯
重要刑法犯[3]对社会治安和民众安全感影响最为直接和明显。
2012年日本的重要犯罪认知件数为9559件，是2003年以来的最低。
其中，⑴杀人。
2012年为1030件，是1945年战后以来最低。
在杀人案件中，杀人者与被害者为亲属关系的为473件，占45.9%,其中，夫妻配偶之间的杀人案件153件。
杀人案件的破案率2012年为93.5%。
⑵抢劫。
2013年认知件数为3658件，比2003年的抢劫犯罪高峰时点减少了52.3%。
从抢劫目标分析，入室抢劫1365件，其中，抢劫24小时便利店的占45.9%，抢劫其他店铺占25.4%；非入室抢劫2293件，其中街头抢劫49.4%。
⑶强奸和强制猥亵。
2013年分别为1240件和7263件，分别比上一年增加了4.6%和5.7%，这是八年间连续下降之后首次出现的上升。
⑷放火。
2013年为1033件，减少5%，并已连续十七年下降。
⑸诱拐和贩卖人口。
2013年为188件，比上一年增加27.9%，诱拐和贩卖人口中女性被害者占85.1%，6～12岁的比例最高，占36.7%。
（二）一般刑事犯罪
从表3-1可以看出，2013年日本一般刑事犯罪的类型中，扒窃案件数最高，134876件，其次为入室盗窃115155件，再其次为汽车盗窃和抢夺。
2013年一般刑事犯罪认知件数与上一年比较有所下降，其中，下降最明显的是抢夺。
在汽车盗窃案件中，在日外国人所占比例是日本本国人的2.6倍。
二、日本社会治安管理的国际地位
从表3-2的统计资料可以看出，2001年～2010年期间，日本在西方主要发达国家中，无论在犯罪认知件数和犯罪发生率上都处于较低位置。
以2010年为例，每10万人的犯罪发生率英国为7519件，为最高，其次为德国7253件，法国为5491件，美国为3346件，而日本仅为1239件。
其6倍低于英国和德国，4倍低于法国；3倍低于美国。
※数据来源于法务综合研究所编《平成24年版犯罪白书》http:
//hakusyo1.moj.go.jp/jp/59/nfm/images/full/h1-4-1-01.jpg
对日本为发达国家中犯罪率最低之原因，国际上各种研究结论颇多，观点各异。
不过，对于日本在社会治安管理中警察组织的运营高效，警察在预防犯罪和打击犯罪活动中卓有成效工作，刑事司法机关之间的有效制约和联动机制，以及市民与警察的协力管理治安等国际社会给予了较一致的肯定。
第二节日本的公安委员会制度与警察组织
传统的日本警察制度代表着国家机器和国家的基本职能，随着社会的发展，警察逐渐从外交、财政、军事等国家职能中分离，具有了相对的独立职能，这种相对独立职能主要表现为保护国民权利和自由，维护公共安全和社会秩序。
近代日本警察制度始于1874年（明治7年），由司法部管辖的“警保寮”移交到内务省管理，这项改革使中央警察系统归内务部管理运营，地方警察系统归都道府县知事管理，管辖权得到明确。
第二次世界大战结束后的1948年，日本在“联合国占领军”政策的引导下，制定了第一部《警察法》，明确采用了国家与地方警察制度；市、街道、村自治体警察制度。
两种警察制度在运行的过程中表现出效率低、不经济等问题。
1955年，日本对原有的《警察法》进行了全面的修改，警察的行政活动单位设置到都道府县，实现了警察制度的一元化，同时，国家设置了国家安全委员会和警察厅，地方设置了都道府县安全委员会和警察本部[4]。
这一警察制度的顶层设计一直延续到今天。
目前，日本的警察组织大体分为八个层级，即⑴最高管理者为内阁总理大臣（首相），主要组织机构如下，⑵国家公安委员会；⑶国家警察厅；⑷大区警察局；⑸都道府县公安委员会；⑹都道府县警察本部；⑺警察署；⑻交番、派出所及住在所。
一、公安委员会制度
在1955年《警察法》修订基础上，国家建立的公安委员会，主要作用是确保警察行政运营的民主化，避免党派倾向及保持政治中立性，确保社会治安的内阁行政责任，以及对警察行政实施监督权。
（一）公安委员会的组织结构
公安委员会分为国家公安委员会和地方公安委员会两部分，⑴国家公安委员会主要负责管理国家警察厅，国家公安委员会设委员长1人、委员5人，委员长由国务大臣担任，委员由参众两院同意后，由总理大臣任命。
⑵地方设置的都道府县公安委员会根据管辖范围，设3～5名委员，委员需由县议会通过，县知事[5]任命，委员原则上采取非常勤委员制[6]，委员会具有监督管理都道府县的警察机构的职能，国家和地方的公安委员会每届任期5年。
从表3-3公安委员会的人员构成中，可以看出政治中立性的顶层设计，国家公安委员会的构成人员中没有警察或司法行政机关的官员，而是来自于社会各界的高素质的“有识之士”。
与国家公安委员会的制度设计大体相同，地方公安委员会的委员中从事经济经营活动的占49%，比例最高；从事教育和医疗活动的各占11%；法学界（主要是律师）10%（2013年统计）[7]，这种制度顶层设计确保了委员会对内阁行政负责，对都道府县的政府行政负责，并能保障对警察组织管理和监督的有效性、客观性，以及价值的中立，同时体现了警察制度的民主化运营。
1、国家公安委员会的主要职责
国家公安委员会的主要职责是制定委员会规则和警察运营大政方针，并对规则和方针实施进行指导，任命和惩戒地方警务官员[8]，以及根据《警察法》和其他法律规定委员会权限开展相关工作。
管理国家警察厅，防止警察职员的各种不端事件发生，对暴力团指定的实质要件进行确认，抑制和打击暴力团。
国家公安委员会通常每星期四举行一次委员例会，需要时也可召开临时会议，比如，2013年9月1日，国家公安委员会就审议“2014年警察厅预算概算要求案”举行临时会议。
此外，委员之间进行意见交换、听取国家警察厅的相关报告，到各地进行视察，与都道府县公安委员会委员交换意见，视察警察活动现场，努力把握全国的治安形势和警察机构的运行，实行有针对性的管理和监督。
2、地方公安委员会的主要职责
地方公安委员会的工作职责更加具体，比如，犯罪被害人国家赔偿金支付裁定，古董、旧货店等特殊营业的监督，规制辖区交通等。
要求把握辖区内的事件、事故及灾害发生状况，把握警察工作、尽职尽责的情况。
把握辖区的社会治安状况，考察警察活动现场，调查警察对相关政策的实施情况，以及掌握警察组织与警察人事管理等。
地方公安委员会通常是每月3～4次定期例会，例会上要听取警察本部长的工作汇报，并给予指导。
同时，参加警察协议会、教育委员会等相关会议。
地方公安委员会负责“犯罪被害人国家赔偿金制度”的执行和赔偿金的裁定。
这项制度始于1982年，其目的是尽快减轻被害人的经济和精神负担。
国家赔偿支付金包括三个部分，一是“被害死难者家属的赔偿金”，支付金额最高为2964万5千日元（相当于人民币177.87万元[9]），最低支付金额为320万日元（相当于人民币19.2万元）。
二是“残障赔偿金”，被害人因被害致身体残障（残障等级为1～14级），国家给予的赔偿最高金额为3974万4千日元（相当于人民币236.844万元），最低赔偿金额为18万日元（相当于人民币1.08万元）。
三是“重伤病赔偿金”，因犯罪行为给被害人带来重伤或重病，国家给予赔偿金的上限为120万日元（相当于人民币7.2万元），国家赔偿的种类和级别由地方公共安全委员会裁定。
犯罪被害人除了得到国家经济赔偿外，还应当接受其他方面的援助，因此，在各都道府县内设有“被害者支援联络协议会”，协议会成员为警察本部、检察厅、律师会、医师会、临床心理士会、地方公共团体及相关咨询机构。
同时全国还指定了44个被害者早期援助团体，指定“被害者支援要员”32949名（2013年统计）[10]。
在警察在执行公务中，市民出现了苦情申诉，根据《警察法》的规定，苦情申诉者可以以书面的形式向地方公安委员会提出，对于文书写作有困难的市民委员会还会提供代写文书等帮助，委员会在收到苦情申诉文书后会指示都道府县警察机构调查并采取措施，都道府县警察机构会将调查结果和改进措施撰写成报告呈交公安委员会，公安委员会根据该报告，并以书面的形式告知申诉者调查结果和处理意见。
根据《公安法》的规定，公安委员会具有监察权，同时也可以做出个别的、具体的监察指示。
国家公安委员会及各都道府县公安委员会是相互独立的部门，但因职务性质的相同会彼此保持密切的联系，不定期地召开各种联络会议，比如，2013年国家公安委员会与都道府县公安委员会共举行过两次联络会议，就警察的管理现状交换意见，各都道府县管区召开了14次会议，国家公安委员会委员出席指导，就各都道府县治安形势及工作情况进行汇报并交换意见。
二、警察组织
警察制度虽为一元化管理，但警察系统仍可分为国家警察厅和地方警察机构。
从表3-4统计看，日本警察组织的在职警察职员293588名。
其中，国家警察厅的警察职员约占全国警察职员总数的2.6%。
都道府县警察285867人，占全国警察职员总的97.4%。
警察对人口比为1：
500。
（一）国家警察厅
国家警察厅是全国最高警察机构,机构工作人员均为国家公务员。
国家警察厅主要工作职责为规划全国警察制度，负责与国家安全相关的警察运营，负责作为警察的教育训练、信息通讯、证据鉴别等相关事务，负责协调警察行政。
警察厅厅长是在国家公安委员会管理下，掌管警察厅事务，指挥监督各警察机构的最高行政长官，警察厅厅长之下设次长，并设立六个机构，分别是长官官房、生活安全局、刑事局、交通局、警备局、情报信息局。
1、长官官房。
类似于中国部委下设的办公厅，负责机构综合事务。
长官官房内设5个课，分别是总务课、人事课、会计课、薪酬福利课、国际课，在这些机构之外另设有综合审议官、政策评价审议官、技术审议官、首席监察官，以及审议官5名和参事5名。
2、生活安全局。
下设5个课，分别是生活安全规划课，地域课、少年课、保安课、情报技术犯罪对策课，并设生活经济对策管理官。
3、刑事局。
下设刑事规划课，搜查一课、搜查二课，犯罪鉴别官，针对日本黑社会等有组织犯罪问题突出，刑事局内还设有由局长负责的、同等级别的“组织犯罪对策部”，该下设3个课和2名管理官，即计划分析课、暴力团对策课、毒品枪支对策课及国际搜查管理官、防止犯罪收益转移管理官[11]。
4、交通局。
下设交通计划课、交通指挥课、交通法规课、驾驶证管理课。
5、警备局。
下设警备计划课、公安课、警备课，同时将外事情报部设在警备局，由该局局长直接领导，并下设外事课、国际恐怖组织对策课。
6、情报通信局。
下设情报通信计划课、情报管理课、通信设施课、情报技术解析课。
国家警察厅除内部管理6个局以外，还管理3个附属机构和9个大管区警察局。
其中3个附属机构为皇宫警察本部（包括皇宫警察学校）、警察科学研究所和警察学院，日本警察学院不招收本科生，只做警察和警官培训。
9个大区警察局分别是东京都警察情报通信部、北海道警察情报通信部、东北管区警察局、关东管辖区警察局、中部管区警察局、近畿管区警察局、中国管区警察局、四国管区警察局、九州管区警察局。
管区警察局主要负责监察、协调、情报收集和警察培训，因此，每个大区局一般都下设三个部门，即总务监察部、区域协调部、情报通信部，同时管理大区警察培训学校。
从机构设计可以看出大区警察局主要负责各区域警察机构的协调、监察工作及情报的交流。
（二）都道府县警察组织
都道府县警察组织受都道府县知事所管辖下的地方公安委员会的管理，警察行政具有相对独立性，日本在都道府县共设立47个警察本部（东京都称为“警视厅”）。
都道府县警察本部主要职责是行使法律规定的警察本部基本职责，指挥监督下级警察署的警务活动。
以东京警视厅为例分析都道府县警察系统的组织结构。
东京警视厅的最高行政长官是警视总监，警视厅下设9个部，分别是总务部、警务部、交通部、地域部、公安部、刑事部、生活安全部、有组织犯罪对策部，这些部门的设立与国家警察厅的机构设置大体对应。
同时管理各都道府县警察学校，以及下属机构警察署。
（三）警察署设置
据2013年4月统计，在都道府县警察本部之下设有1173个警察署[12]，近年来因警察署机构调整，数量有所减少，与2004年相比减少了94个署。
以东京都和千叶县为例说明警察署的基本结构和布局。
在东京警视厅下共设101个警察署,千叶县警察本部下共设41个警察署。
各警察署实行署长负责制,其人员编制约300人左右[13]。
警察署的主要工作内容是指挥、管理、监督交番和住在所的警务工作，分管交番的警察署职员会经常性地对交番和驻在所进行巡回检查，发现问题及时纠正。
警察署管理辖区域内警务工作，警察署是日本警务工作的基层单位。
各警察署还设有与民间沟通机构“警察署协议会”，它是警察联系民间的重要机构，成员由民间“有识之士”组成。
2013年统计全国共有警察署协议会委员10533名，委员以50岁以上人员为主，约占总数83.5%。
（四）110报警平台
110报警平台是警察快速反应能力的重要信息平台。
2013年日本警察从接到110报警到抵达事件、事故现场的平均时间为7分1秒，属出警速度很快的国家。
在日本，犯罪、火灾、交通事故报警以及其他需要紧急救助电话号码统一为“110”。
各都道府县地方警察本部均设有“110通讯指令室”，作为警察机构事件和事故的先期处置信息中枢,110通讯指令室24小时运行，直接受理各类报警案件的接警、调度、指挥、协调工作。
警方在接到110报警后，其主要做法是由通讯指令室将报警内容迅速通报警察署，并通知最近的地域警察迅速赶赴现场捉拿罪犯，抢救伤员或被害人。
在重大案件、事故或事件发生时，通讯指令室会发布紧急通报，所有警察必须紧急出动执行搜索、走访以及救援任务。
近年来，日本110报警数量呈下降趋势，2013年全国共受理约935万件，比上一年减少了2万件，平均每3.4秒钟受理一件110报警。
国民14人中有1人使用110报警，在通讯发达的今天，手机等移动电话成为人们主要的报警工具，占总数的67.5%。
实施紧急配备出警[14]件数9521件，比上一年减少了108件。
在110报警的件数中，存在着相当数量的不需要紧急对应的各种照会、诉求、苦情诉说、事务咨询等，约占110接收件数的24.7%。
为了将紧急和非紧急事情区分开，并完善警察咨询体制，最近，警方在原有110报警平台的基础上，又设置全国统一的警务平台，电话号码为“#9110”，引导有相关事项的市民拨打“#9110”进行咨询，并将每年的9月11日设为“警察咨询日”，以满足市民咨询警察的需求。
（五）警察职业学校与警察培训
完善的礼仪、准确的判断力和业务能力是警察正确履行职责的基础。
而这些能力的培养除了职场训练和经验的积累外，学校的教育训练必不可少的。
日本警察组织高度重视职员的培训，从警察组织的基本构架可以清晰地看到，在警察组织的顶层设有国家警察学院和皇家警察学校；在中层的9个大管区分设9所管区警察学校；在基层1173个警察署下再设立基层警察学校。
不同层级的学校，根据培训对象的职务需求设计相关的教育培训课程。
具体分为三类培训体系：
⑴入警培训。
对于新录用的警察职员的教育培训着重培养职业自觉性和使命感，学习警察方面的基础知识和技能。
⑵晋级培训。
对于晋升职务的警察职员，根据不同级别的职务要求，进行必要的知识和技能训练。
⑶专门技术培训。
对于从事特定业务的警察职员，进行高度专业化的知识和技能培训。
（六）拘留设施
日本全国由警察管理的拘留所共计1180所，2013年统计，全年拘留总人数为370万，相当于日均拘押1万人。
根据相关法律规定，拘留所实行搜查与拘留的分离，并从保障人权的角度考虑，对被收容者每月接受两次健康体检，提供营养搭配合理饭菜，对于女性被收容者提供专用的拘留设施，对被拘留的外国人提供配有母语的《拘留所指南》。
国家警察厅每年都要围绕被收容人员的待遇问题进行有计划的全国巡察。
为了保障拘留所设施运行的透明化，各都道府县都成立了在拘留所之外的第三机构——拘留设施视察委员会，委员会约10人组成，其中，律师和医生各占21.5%；地方公共团体职员占12.4%；大学教师占8.8%；无职业者占15.1%；其他职业者占20.7%。
委员的主要任务是视察拘留设施，与收容人员谈心，把握拘留设施的现状，并向警察本部长、署长提出相关意见和建议，警方对委员会意见建议需及时公布改正措施。
（七）警察经费
警察经费是警察组织运营的基本保障。
日本的警察经费有两部分组成，即国家警察厅经费和都道府县警察经费，从2013年的国家警察厅经费预算看，总计3127亿4100万日元（相当于187.6446亿元人民币），其中78%由国库支出；22%为补助金支出。
总经费中28.6%为人件费，30.9%为装备、通讯和设施费，20.3%为其他经费。
都道府县警察经费为3兆2590亿5800万日元（相当于人民币1955.4348亿元），地方警察经费全部由国库支出，其中81.3%用于人件费，7.7%用于设施建设和维修，其他费用占11%。
据2013年统计，日本每位国民一年要支付警察费用28000日元，相当于人民币1680元。
第三节社会治安管理的基石：
日本的交番与驻在所制度
日本的警察交番制度世界闻名，在百年的发展史中，美国、新加坡、泰国、印度、埃及、巴西、台湾、香港等众多国家和地区的警察机构先后到日本学习取经，借鉴交番制度，并被誉为日本社会治安管理特色。
一、警察交番制度的发展历史
日本的警察交番制度始于明治维新时期，当时日本的政治、经济、社会全面变革，城市化迅速推进，社会治安问题在东京、大阪等大城会凸显，促使地方政府思考如何维持好新型大都市的公共秩序,1874年，东京都成立东京大都市警察局，大都市警察局成立后，首项改革措施就是在东京的主要十字路口和犯罪多发区域建立警察驻在所。
1881年，东京都又将市内所有警察住在所改换成岗亭的形式，更名为“交番”。
此后，东京交番制度逐渐被日本的其它城市效仿。
1888年，日本内政部向各都道府县（东京都除外）下发行政法令，要求在各地区的乡村建立“警察驻在所”，这一行政法令，让日本集中于城市的警力迅速向乡村部署，在警力增加不大的情况下,实现了警察对全国区域的治安控制。
1897年，即行政法令下达九年后，日本全国已建成交番1225个，驻在所11047个,形成了城市设立交番、乡村设立驻在所的基层警察组织体系[15]。
1992年，《警察厅组织令》和《警察法实施令》被修订，将警察厅及各都道府县的“外勤课”和“外勤部”，更名为“地域课”和“地域部”，目的是进一步强化地域警察的功能，以后人们将交番和地域驻在所警察统称为“地域警察”（也可译为“社区警察”）。
警察交番制度经过140年的发展历史，随着城市化的扩张，农村数量和农业人口的数量减少，警察的农村驻在所随之减少，而城市交番逐年增加。
据2013年4月统计，全国有交番6248所，驻在所6614所[16]，交番比140年前增加了5倍，但驻在所则减少了40.1%。
二、交番警察的主要工作内容
交番警察的主要工作内容可大体归为8个方面：
⑴巡逻。
在防患于未然的基本理念指导下，通过巡逻，预防事件、事故的发生，在一般巡逻的基础上，对犯罪多发时段和多发区域进行重点巡逻。
对于形迹可疑的人进行职务询问，对危险场所、犯罪多发地域的家庭和单位进行有针对性的防范指导，提供相关治安咨询。
⑵立番警戒。
地域警察在交番和住在所的设施外，站立警戒，特别是在车站、繁华街道等行人集中、犯罪多发的场所，实施固定时间的站立警戒。
以提高市民的见警率和对犯罪的威慑力。
⑶强化职务执行力。
职务质问是一种工作技巧、相关文书的撰写是一种职业能力，警察厅会选拔有卓越职务询问技巧的警察作为职务询问技能的指导教官，对交番警察进行定期和不定期的培训，以提升基层警察的职务执行力。
⑷接受市民咨询。
咨询工作主要由交番咨询员完成，1992年，根据《警察法》的修订，开始在各交番设立咨询员。
选拔“交番咨询员”的条件是具有社区警察活动的知识和经验，有社会威望，退休警官成为交番咨询员的主体，交番咨询员由警察本部长任命，属警务非常勤职员[17]。
2014年统计，全国配置了6400名交番咨询员，他们佩戴有樱花标记的徽章，因以退休警官为主，他们经验丰富、咨询工作耐心细致，深受市民好评。
咨询工作除了回答行人关于道路交通的询问，受理遗失物认领外，还做事故、事件现场警官的后援，救护被害人，学校周边的巡逻，儿童老人的交通安全，被害人报案的文书代写和保管，劝说问题少年接受少年辅导员的指导、通知有关部门对少年进行指导等工作。
⑸巡回访问和联络。
区域警察需巡回访问所辖区域的家庭、单位等，对犯罪预防、灾害事故的防止和市民安全生活等进行指导和联络。
听取驻地居民的意见和诉求，建立有效的联系方式。
⑹联络协议会。
以警察交番和驻在所为中心，日本全国共建立了12205个交番驻在地联络协议会，协议会请辖区住民参加，地域警察就社区居民相关治安等问题进行协商，听取住民意见，得到住民的协助，防止事故和事件发生。
⑺治安信息交流。
交番警察就社区近来发生的事情、事件、事故等及时做成宣传单，通过社区自治组织在住民中传阅，及时告知居民身边发生了什么，以及用什么对策和方法预防类似事故和事件的发生。
⑻遗失物的归还。
交番警察负责遗失物归还失主的工作，2013年地域警察受理遗失物2242万件，其中货币108亿日元（折合人民币6.48亿元）、物品796万件归还失主。
三、警察交番制度主要功能
警察交番制度的主要功能是通过巡逻、巡回访问、定点联络等方式，全面把握辖区治安状况，了解住民的意见和诉求，及时采取行动解决问题。
交番制度采取昼夜不分的24小时警戒体制，对犯罪多发地区和多发时段进行重点巡逻。
交番警务的有效实施，具有保障地域安全、提高市民生活安全感的重要功能。
首先是破案治理功能。
交番制度将警察分组在特定距离内固定据点，点和点之间通过巡逻连接，形成社会治安网格化管理体制。
同时通过巡逻使警察接近社区民众，震慑犯罪分子、发现险情和犯罪迹象及时处理。
交番制度的产生与发展对基层社会治安管理效果显著，提高了警察的出警速度和破案能力。
据2013年统计，地域警察破获刑事案件、逮捕刑事案犯为237275人，占警察破案逮捕总数的82.7%，就是说绝大多刑事
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