对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考马光明.docx

对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考马光明.docx

《对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考马光明.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考马光明.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考马光明

对扩大城镇职工基本养老保险覆盖面问题的思考

党的十七大报告指出：

“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障金为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。

这就为完善社会保障体系指明了新的思路，对我们搞好基本养老保险具有重要指导意义。

进入21世纪，我国将面临三次“银发浪潮”的冲击，即第一次生育高峰期出生的近2亿人口将于2010年前后陆续进入老年期；1962~1970年第二次生育高峰期出生的2亿多人口将于2020年前后陆续进入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1亿人口将于2045年前后陆续进入老年期。

就拿循化县来说，至2005年，在全县近13万人口中，65岁及以上人口所占的比重已达到37%，比2000年上升了17%；人口老年化进程加快，养老负担越来越重，社会养老的形势已十分严峻。

《劳动法》明确规定：

“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，参保与缴费是用人单位和劳动者必须履行的义务。

而当前，强制性的养老保险尚未覆盖到所有符合条件的劳动者，有相当一部分人员仍在社保大门之外。

截止2006年中旬，循化县已有1549人参加了城镇职工养老保险，行政事业单位273人，离退休人员达到312人，离退休人员养老金全部实现了社会化发放，减轻了财政、就业的压力。

早在1991年国务院就在总结各地改革经验的基础上发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》；通过不断的努力，我国社会养老保险的三大支柱——基本社会养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险已初见雏形，社会养老保险体系的基本框架业已形成。

循化县与全国的养老保险水平能否达到同步，基本社会养老保险的“扩面”工作能否顺利进行下去？

又将如何进行？

本文拟就基本社会养老保险“扩面”工作的有关问题谈几点看法。

一、扩大社会保险覆盖面的紧迫性、必要性

发展社会主义市场经济，促进劳动力资源合理流动和有效配置，提高人民的生活质量，所有这些都客观上要求扩大社会养老保险的覆盖面，从这个意义上说，当前开展的基本社会养老保险“扩面”工作是非常必要而且必须抓紧完成的，具体表现在以下几个方面：

（一）扩大社会养老保险的覆盖面是社会保险制度改革的方向

既然是社会保险，就必须充分体现其“社会性”，而“社会性”又以广泛性为基础，当前我县城镇居民基本社会养老保险覆盖率谈不上广泛。

同时，社会保险覆盖率过低又形成了参保和未保两种不同的公民待遇，有悖社会保障的公平原则。

（二）非公有经济对社会养老保险制度提出了需求

当前基本社会养老保险“扩面”工作的主要任务是促使基本社会养老保险由公有制经济向非公有制经济延伸，这主要基于非公有制经济对社会养老保险制度的客观要求。

至2005年，全县非国有经济职工已有3568多人。

为提高劳动力资源的配置效率，促进劳动力在不同所有制企业之间的合理流动，必须有效地满足非公有经济对社会养老保险的需求。

二、基本社会养老保险“扩面”工作面临障碍

扩大社会养老保险的覆盖面，以提高人民的生活质量为前提，这只是我们的主观愿望；实践中还存在着许多困难需要我们去克服。

这些困难，归纳起来大体包括以下几个方面。

（一）沉重的隐性公共养老金债务影响了养老金支付保证的兑现

由于历史欠账的规模过于庞大，使得基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制；在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证；然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持，债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。

当人们一旦对社会养老保险的支付保证产生怀疑时，人们还愿意参保吗？

扩大覆盖面就更成奢谈了。

（二）保险意识的淡漠和缴费机制的缺陷导致社会养老保险“扩面”维艰，保证征缴困难

保险意识的淡漠一方面源自职工对保护自身权益的无知和无奈；更重要的则是一些企业领导和业主的头脑中对社会保险存在错误认识，他们往往认为，为职工办理社会养老保险是无效投入、吃亏买卖，表现在行动上则能躲即躲，能赖则赖。

同时，社会养老保险缴费机制的缺陷也为企业规避保费提供了方便，目前我国企业职工基本社会养老保险费由职工、企业、国家三方共同负担，职工个人和企业各按月缴纳一部分，国家则以税前列支、免征个人所得税和必要时以财政弥补等形式负担一部分；执行中规定，个人和企业负担的部分由职工所在企业代扣代缴；这样一来，职工丧失了主动权、监督权，甚至丧失了知情权。

（三）城乡二元结构的社会养老保险体系的存在阻碍了基本社会养老保险由城镇向农村的延伸

我县第五次全县人口普查的结果显示，在近12万人口中，农村人口占总人数的91%。

可见，只有当我们的社会保险解决了农民的养老问题时，我们的社会保障计划才能算是公平的、有效的和成功的。

当前在农村施行的是完全不同于城镇居民养老保险制度的《县级农村社会养老保险基本方案》，由此形成了城乡二元结构的社会养老保险体系。

根据《县级农村社会养老保险基本方案》，参保农民的保险费完全由农民个人负担，而当前农民收入水平还很低，只有少数富裕农民具备投保能力。

因此这个方案实际上“保富不保贫”，与社会保险的宗旨相悖；这种保险费完全自理的社会保险与商业保险并无本质上的区别，很明显这个方案在理论上的合理性值得怀疑，多年的实践已经证明其有效性极其有限；让农民享受与城镇职工同等养老保险待遇既是广大农民迫切愿望和合理要求，也是政府义不容辞的责任，这就需要将基本社会养老保险延伸到农村，逐步消除城乡二元社会养老保险体系，实行城乡统一的社会保障计划。

应当承认，城乡二元社会养老保险体系的形成是由我国城乡二元经济结构的历史背景和城乡差别、农村物质基础相对薄弱的现实情况所决定的。

现行的农村社会养老保险方案，在缴费问题上强调“农民个人是养老保险承担的主体”，国家不予投入；基层农保机构属自收自支、自负盈亏的事业单位，其经费按3%的比例在参保人缴纳的保费中提取。

有了这个规定，即使是在城乡差别很小的经济发达地区，要想将城乡二元社会养老保险体系相融合也困难了。

三、当前社会养老保险“扩面”工作中值得注重的问题

目前，在养老保险的“扩面”工作中有一些不容忽视的问题，应引起县社保部门的重视。

（一）应继续加强和完善现有的社会养老保险管理体系，不可因忙于“扩面”而顾此失彼

我国现有的基本社会养老保险管理体系还不完善，尤其是在养老保险基金管理上还存在许多问题亟待解决；截止2007年中旬，全县累计欠缴基本养老保险费达145.62万元。

所以，今后一段时期仍应加强和完善社会养老保险资金的管理为工作重点。

（二）在尚未解决历史欠账的情况下，盲目“扩面”会影响到各阶层的利益，尤其会损害新参保人员的利益。

我国于1997年8月颁布了基本社会养老保险统一方案，提出要建立个人账户和统筹资金相结合；同时对已经离退休的人员，照常发给养老金；显然，已经离退休人员是在“无付出”的情况下享受养老待遇，这就是我们的历史欠账。

如果历史欠账不解决（事实上短期内无法彻底解决），统筹资金就必然被用来发放已离退休人员的养老金；这样一来，新参保的年轻一代就无可奈何地成了已离退休人员的养老主体，下一代养上一代的代际拆借不可避免地产生了，社会统筹账户成了没有积累的“空账”，这样的结果必然会严重挫伤人们参保的积极性，进而影响基本社会养老保险“扩面”工作的效率。

（三）不能以扩大社会养老保险覆盖面、增加保费收入作为解决养老金发放困难的手段

由于历史欠账的存在和近年来保费征缴率的下降，使得养老金发放出现了困难，于是我们社保部门便企图以扩大社会养老保险覆盖面的办法增加保费收入，权解燃眉之急。

殊不知，扩大社会养老保险覆盖面虽然可以解决当前的资金困难，但也会给未来造成更大的支付压力。

目前我国社会养老保险基金的省级统筹尚未实现，社会养老保险基金分散管理且规模过小，抵御风险的能力还很脆弱；而且用盲目“扩面”、增加保费收入的办法来解决资金困难的地方往往又是政府财力相对薄弱的地方，如果缺乏政府财力的有力支持而又一味盲目扩大社会养老保险的覆盖面，恐将危及社会养老保险体系的安全，这绝非杞人忧天。

四、当前应采取的措施

根据上面的分析和提出的问题，我们在进行社会养老保险“扩面”工作时必须采取审慎的态度。

为使“扩面”工作顺利进行并取得成效，应采取以下措施。

（一）采取多种办法解决历史欠账

历史欠账规模过大已成为影响养老基金积累效率、危及社会养老保险体系安全的首要因素，必须采取切实可行办法予以解决。

根据当前的实际情况，可考虑采取以下措施：

1、变现一部分国有资产。

提留一部分国有资产存量，将变现所得划入养老保险基金，并把此举与正在进行的国有资产重组相结合。

2、调整财政支出结构。

每年从财政收入中划出一定比例补偿养老保险基金。

3、在条件成熟时，可考虑开征社会保障税；或在建立新税种时，规定从中划出一部分并入养老保险基金。

4、在城市化进程较快的地方，规定凡出让国有土地使用权，其所得的一部分要划分养老保险基金。

（二）完善社会养老保险资金的投资机制，实现养老保险基金保值增值

要想在不增加或少增加参保人负担的情况下，持久地维持养老金的支付承诺，就必须提高养老保险资金的投资效率，实现其持续的保值增值。

国务院于1995年明文规定，社会养老保险基金只能用来购买国债或存入银行，在市场经济发展过程中利率总体上是走低的，所以这种投资方式虽能较好地防范风险，但增值有限，甚至保值困难。

因此，必须创新社会养老保险资金的投资机制，拓宽投资渠道。

当前可考虑以托管或向商业人寿保险公司购买保单的方式进行投资，这样既可以提高投资效率，又能有效地促进社会保险和商业保险的融金与互动；就我国当前金融市场实际情况看，托管人市场尚未真正形成，相对来说商业保险市场发育较为成熟，保险公司的经济实力也比较雄厚，是社保部门当前最合适的受托人和投资合作伙伴。

从长远打算，必须为社会养老保险基金创造更多适宜的投资工具，政府应制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资，如住房信贷、基础设施、教育产业等。

（三）增强社会养老保险金的强制性，改革缴费机制

社会保险不同于商业保险的重要特征就在于它的强制性，之所以社会养老保险“扩面”困难、缴费率下降，其重要原因之一就是它的强制性没有得到充分体现，建议加强社会保险的立法，变政府在社会保险方面对企业的软约束为硬约束。

同时，改革现有基本社会养老保险的缴费机制，可考虑将企业负担的那部分保费打入职工的工资中，变企业代扣代缴为职工个人直接缴纳，以体现责权利的统一。

（四）积极创造条件，促进城乡二元社会保险体系的融合

就全国的实际情况来看，由于城乡差别的长期存在，在短期内完全消除社会保险体系的城乡二元性是不可能的；但这并不是说基本社会养老保险的“扩面”在农村将无所作为。

我们不妨借鉴改革开放的成功经验，实行由沿海到内地循序渐进式的梯度战略。

先在沿海经济发达地区进行试点，然后再根据经济条件变化，逐步向内地推进。

但无论怎样做，都必须突破“农民个人是养老保险承担的主体”的束缚，在政府、集体财力不足的情况下，现实的选择是首先建立家庭、社区、社会相结合的农民综合养老模式，再过渡到统一的基本社会养老保险体系。

综上所述，扩大基本社会养老保险的覆盖面既是必然的，也是必要的：

一方面我们要积极创造条件扩大基本社会养老保险覆盖面；另一方面又要保持清醒的头脑，谨慎从事，充分考虑社会保险体系的安全，以确保我县的社会保障事业持续、稳定、健康发展。

参考资料：

1、《新时期劳动和社会保障重要文献选编》中国劳动社会保障出版社2002年2月；

2、《中国社会保障》2005年第5期、第11期；2006年第3期；

3、《领导干部社会成员保障知识读本》中国劳动社会保障出版社2002年2月