精品浅谈开发区土地.docx

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精品浅谈开发区土地

浅谈开发区土地管理

作者王芹2008级土地资源管理

摘要:

近年来，随着各地城市化的加快,招商引资力度的加强,全国的耕地面积正以惊人的速度在减少，资源短缺,粮食短缺，粮价异常波动。

同时,因各类园区的建设引发的土地征用矛盾和群体冲突事件,无不说明一个事实，中国的土地问题已经威胁到国家的稳定和安全。

纯粹的经济增长并不等于发展，真正的发展应该是与人口、资源、环境相协调的发展.土地是民生之本，开发区所面临的问题、压力与挑战也日益增加。

因此，探求开发区土地管理，寻求合理开展开发区土地管理的方法,具有重要的现实意义.

关键词：

开发区；土地管理；方法

一开发区土地利用存在的问题

开发区作为中国改革开放的产物，具有中国特色的社会主义经济建设的示范区，有其存在的合理性和必要性,其对经济的促进作用是不可估量的.只是开发区的政策在执行中走了样，一些不规范开发区坏了开发区的整体形象。

在开发区土地利用方面主要存在以下问题。

1。

1规划:

以领导意图为中心，随意性大，修改频繁

工业园区，应该说是上个世纪九十年代初才发展起来的新生事物。

对工业园区的建设用地规划，地方政府应该结合本地区的交通条件、经济基础、资源优势及工业发展方向等因素进行综合分析，按“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的工作方针科学决策，合理布局。

然而，现实中，工业园区的规划，着重体现的是地方主要领导意图，把按“首长意图”规划放在了首位。

在工业园区规划中，通常存在以下病症:

其一，规划依据错位。

工业园区的规划选址、用地规模、产业布局等规划方案的编制，常常依据是某领导主持的一个会议纪要甚至“一句话"，缺乏强有力技术支撑，更谈不上民主规划、务实规划。

其二，规划审批权力下放，上级政府对下级政府监管失控。

通常工业园区建设规划审批权在县级政府，县长或县委书记主持决策,一个按主要领导意图编制的规划，无论你怎么评审,没有通不过的.这种审批制度，容易造成上级政府对下级政府园区规划监管失控，助长形式主义和官僚主义.其三，土地利用规划跟着园区建设规划跑。

在多数县长或县委书记心目中，土地利用规划远不及园区建设规划重要，错误的认为：

园区建设规划对县级政府来讲,是建设实施中应当遵循的规划，具有指导性、适用性、刚性；而土地利用规划，是部门规划，对政府实施园区建设的约束力不强,是形式上的规划,软规划.在这种指导思想影响下，两个规划本末倒置。

其四，土地利用规划修改频繁,弹性大，刚性减弱。

在地方政府招商引资饥渴的背景下，规划跟着项目走，投资业主自行规划现象在基层很突出，项目业主想在哪里建，县政府就着手修改那个地方的规划，政府围拢业主转,规划围拢项目转，以至规划管理失控，园区建成后，农村不象农村,园区不象园区，城镇不象城镇，土地资源浪费，政府投入增大。

1。

2征地：

贪大求洋,闲置浪费，土地有效利用率低

工业项目入驻工业园区不同于大移民搬迁征地,也不同于城市建设成片开发土地，工业园区的各项目用地的时间相对分散，每个项目因产业结构、投资金额、市场需求等因素不同用地规模度差异很大，用地规律性、周期性不强，政府难以预测年度土地投放数量。

因此，对工业园区的征地，应该是在县级政府完成基础设施建设和配套任务后，实行按项目分期征地，分期供应。

实践中，县级政府常常是先征上一大片土地，先圈起来后，再去招商引资,“等米下锅”。

在本身无项目、缺资金的窘境下，一些地方征地又常常贪大求洋，动辄征收数百亩、数千亩。

“先征后用”带来一些具体问题，一方面,大征地大拆迁，造成失地农民数量猛增，农村剩余劳动力转移安置压力增大，加上农民的补偿资金很难全部到位，土地征收后，土地也长时间得不到有效利用，成片良田沃土晒太阳，容易诱发征地安置矛盾突出,影响社会稳定.另一方面，建设项目业主在使用土地时，为降低取得土地成本，按唯我所用的原则挑选土地，将不好利用的边角地留给政府，造成了土地资源的闲置浪费，有效利用率下降。

某工业园区，首期征地1000亩，供地后，剩下不好利用的边角地近100亩，约占10%。

1.3供地：

行政干预严重，市场机制缺位,难防资产流失

工业项目土地供应国家早有明确的政策规定，国土资源部21号令《协议出让国有土地使用权规定》“协议最低价不得低于新增建设用地有偿使用费、征地拆迁补偿费及有关国家规定应当缴纳的有关费用之和；有基准地价的地区,协议出让最底价不得低于出让土地所在级别基准地价的70％”；“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的,市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让”；“同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

现实中，这条红线屡遭践踏、逾越。

譬如，让土地综合价金，根本不经地价评估，而是行政会议甚至是领导现场办公方式决策。

再譬如，付款方式，一企一策，五花八门.有的视其投资大小确定，投资越大，地价越低，付款期限越长；有土地出让综合价金一年付清的，也有三年付清的；有的以优惠的工商税、所得税抵冲土地综合价金；还有的以工业用地搭配商业用地方式给予优惠。

例如，某县规定，在工业园区投资的建设项目，县政府按每投资300万元在县城配置1亩行政办公、展览销售用地（按国土资源部国土资发（2001）255号〈关于印发试行土地分类的通知〉规定，此类地属于商业用地），配置的土地定价协议出让，协议出让价格约为市场价的50%。

缺乏市场公平、公开、公正经营机制，无论怎么辩解,都有资产流失的嫌疑，都有暗渡陈仓的痕迹。

1。

4监管：

体制不顺，执法乏力,管理流于形式

几乎所有的工业园区都成立了“园区管委会"或类似管理机构，“园区管委会”下设“园区开发公司”。

园区管委会领导通常是县级或县以上实职领导兼任，很明显，“园区开发公司”是管理委直接领导的官办公司，具有相对的独立性、封闭性。

在这种体制下，地方政府执法部门根本无法对园区实施监管，你去查他，就是“犯上”。

出于自我保护，同级土地行政主管部门只好听之任之。

上级行政执法部门对园区的监管更是鞭长莫及，除非问题恶化、媒体暴光或群众集访、聚众闹事后才出面解决。

在工业园区，入驻企业90%以上的存在着违法或违规用地行为，或未批先建，或拖欠出让土地综合价金，或不按规划用途使用土地，或土地闲置荒芜等等。

园区用地管理的紊乱,影响的不仅是园区的土地资源和资产管理，而且还干扰了园区外的土地管理的正常秩序，影响了政府守法、执法、护法形象。

二、产生问题的根源

国土资源部执法监察局局长张新宝说，执法部门发现，在目前的土地使用中政府违法带有普遍性，“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府或相关领导”。

地方政府作为园区管理者、经营者其责任更是首当其冲。

究其根源，主要体现在四个以下方面：

2。

1经济基础差，致富心切，患招商引资饥渴症

在“无农不稳、无工不兴”的思想指导下,大力发展工业、兴办企业成为一种热潮，特别是在经济落后的地区，似乎发展工业是快速增加财政收入、引领地方经济治穷致富的“救命稻草”。

为发展工业，一些地方政府兴师动众，或南上北下,或东进西赴大搞招商引资，层层下达招商引资任务，全民招商。

有的政府要求农民解放思想，树立“解放思想就是舍得让利”观念，要求能让则让尽量让。

在地方政府出台的招商引资一揽子优惠政策中，土地优惠最直接、最实在，由此付出的代价是,大片耕地被低价征收、圈占,农民合法利益屡遭受到侵犯，招商引资走入“政府请客,农民买单”的怪圈。

2.2政绩观念扭曲,考核制度失策，急功近利

工业园区是地方党委、政府的“首长工程”、“政绩工程",也是基层政府为向上级领导视察准备的“形象工程”。

一些地方,搞工业园区盲目铺摊子,上项目，力求大干快上，结果造成资源浪费，环境污染，但在GDP至上的考核机制下，这样的干部往往容易得到上级领导的认可，升职最快，得到的实惠最多。

当然，这里面有更深层次的原因：

中国的干部是任命制，而非真正意义上的公选。

2。

3法制观念淡漠,权力意识膨胀，以权压法突出

《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《刑法》等法律法规，对保护耕地,依法用地作了严格规定；监察部、国土资源部出台了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，对违反土地管理规定的责任人明确严厉的处分办法；温家宝总理曾多次强调，要实行最严格的土地管理制度。

应该说,我们国家管理土地法制是健全的，最高层领导人对土地管理工作是高度重视的,但到了基层却变了调，走了样。

一个根本的原因是，领导法制观念淡薄，带头违法，以言代法，以权压法。

一些地方领导公然藐视法律，恣意践踏法律，自认为，天高皇帝远，老子天下第一。

在一次工作中,笔者向一位镇党委书记宣传，违法占用和越权审批一定数量的基本农田是要判刑的，他竞当庭对抗:

“我只知道，发展才是硬道理,为了发展地方经济，占点地,我没谋私,又没受贿,看你怎么办?

"在我真为这位领导汗颜。

其实，又何止乡镇领导，县级及其以上干部何尝不是如此,甚至有过之而无不及。

2.4执法不到位，处罚对事不对人，没有达到惩戒教育的目的

工业园区土地管理混乱决不是一个地区、一个时期的个别现象，具有普遍性、共同性。

医治工业园区违法用地顽疾，需要出实招，下猛药。

而事实上，我们对园区土地违法行为的处理是轻描淡写，隔靴搔痒,对事不对人。

这里有两组数据很能说明问题:

2003年3月至2004年11月治理整顿土地市场期间，全国砍掉开发园区4813个，核减园区规划面积2。

49万多平方公里,仅复耕1300多平方公里，仅占核减面积的5％；2004年全国立案查处土地违法案件结案83806件，有977人受党纪政纪处分,65人被追究刑事责任，分别占结案数的1.17%、0。

07%。

可以想象，作为直接参与工业园区违法批地、供地、管地的县级以上领导干部受到责任追究更是微乎其微，其概率与违法用地后晋级提升的比较,后者远远大于前者.执法、执律不到位，必然禁而不止，政令不通，必然违法用地泛滥。

三我国开发区土地管理应采取的措施分析

3.1土地资源合理规划措施.

首先，要强化开发区规划的管理工作，通过开发区的地位、功能和作用的分析研究，来科学、合理地制定园区土地利用规划，充分发挥规划的作用。

在规划的制约与引导下,从开发区实际出发，合理确定土地利用方向、结构和布局,统筹安排各类用地,促进园区土地资源集约利用和优化配置，保证产业园区经济持续、快速发展。

开发区可以组建规划咨询委员会，充分听取专家的意见,提高规划的科学性和先进性。

其次，开发区要遵循近期规划与远期规划相结合的原则。

开发区规划既要立足现有的发展水平、功能定位和自身特色，又要具有足够的超前性。

在做近期规划时，要以开发区现有规划为框架，向新城区方向发展，形成产业区、配套区、中央商务区、生活居住区等功能分区格局。

在做远期规划时,要以开发区为中心向周围扩展，根据开发区经济区位条件、发展状况、所在区域经济基础和基础设施等状况确定规划面积和发展布局.再者，园区土地开发要严格按照规划进行，在存量土地未充分利用之前，决不新征占用土地要确定合理的土地开发时间、开发顺序、开发规模和开发强度，做到不早征，不多征,规划一片则开发一片,使用一片则收效一片,以减少土地的闲置和低效率开发.

    同时，要发挥监督机制，确保规划实施。

一方面建立严格的土地利用许可证制度,土地用途一经规定不能随意更改,任何对土地用途做实质性改变的土地开发均需向规划机关进行开发许可申请，另一方面建立出让土地开发情况公示制度，监督土地开发情况,以加强土地利用规划的刚性.2.2土地资源有效监管措施。

    3。

2改进管理手段，提高管理效率.随着我国经济体制改革的推进,土地作为生产要素进入市场，其经济效益日益显化。

当前，虽然我国开发区土地经营管理体制在改革中不断的取得进步和完善,但由于受到众多因素的影响,体制方面还存在诸如多头管理、权利受到其他行政部门牵制等问题。

总结开发区土地管理的经验教训，参考国内外一些国家和地区土地管理的实践经验,可以从以下几方面着手：

（1）建立土地管理部门与相关经济部门相互配合相互制约、并能综合运用各种调控手段来保证经济发展与土地合理利用相协调的新型土地供应机制.

（2）明确土地管理部门、开发区管委会以及其它相关部门土地管理的权责，按照管用分离、分工明确的原则建立健全统一领导、垂直管理与各级政府相关部门协调一致的管理体制.（3）加强土地立法体系建设,坚持依法行政,做到对土地违法行为有法可依、执法必严，严厉查处各级政府越权批地以及开发商的土地违规行为。

（4）强化土地用途管制,完善用地审批制度。

    3。

3建立有效的监督和反馈机制.在实行分级管理体制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制订者和执行者，缺乏对其土地利用行为及后果的有效监督和反馈机制，从而导致以牺牲大量宝贵的土地资源去获得地方利益的行为屡禁不止.因而有必要运用各种技术手段对土地利用情况进行全面、动态的跟踪调查，定期制作开发区范围内的土地利用现状详图，为实施土地利用监管提供科学依据和手段，提高土地利用监督和反馈的时效性和可行性，充分发挥监管机制作用.可以从以下几个方面改进：

（1）强化土地管理部门垂直管理的职能,切断行政部门对土地管理部门管理职能的干预，严格按照《土地管理法》等相关土地管理法律政策对有关土地违法行为进行制止和处罚。

（2）设立土地利用联合监督检查委员会，公开行政、接受群众举报，委派检查员到各土地管理部门，其工作直接向监督检查委员会负责。

国务院授权国家土地相关部门组织联合监督检查委员会代表国务院依法行使地政监察权，对各级各地政府和相关土地管理部门的土地管理行为进行监督检查，并保证其监督行为不受地方政府的制约.（3）提高行政的透明度，实行公众参与制，接受群众监督，使得公众能够对土地利用规划、城市规划的制定（或修编）等重大的土地利用行为提出自己的意见或建议,确保重大土地交易行为尤其是开发区大面积征地时公众的知情权。

公开所有涉及土地使用权法人权益的政府及各职能部门的内部工作和程序。

（4）加强土地开发跟踪管理。

在审批新增建设项目用地后，应加强对项目用地的跟踪管理，建立档案,及时反馈土地开发情况，并适时地采取相应的措施,以促进土地开发效率的提高.

参考文献：

［1]李天方.集聚工业园区推进城市化发展［J].杭州土地，2003.

［2］陆红生.土地管理学总论［M].北京：

中国农业出版社，2002.

[3］何书金.开发区闲置土地成因机制及类型划分［J].资源科学，2001.