整理讲义公共政策.docx
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整理讲义公共政策
公共政策学讲义
题目一：
公共政策的功能（具体政策说明）
一、导向功能
导向功能，即指公共政策通过其所具有的特定的强制性的规范，具有对社会公众的行为和社会发展的引导作用。
公共政策是社会公共权威机构针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会公共问题所做出的对社会公众行为的规定和准则，而这一规定和准则不仅是社会公众必须执行和遵守的，而且，由于公共政策的目标本身相对于将发生的行为而言是预设的，具有超前性，从而，通过这一公共政策的强制执行和遵守，将社会公众和社会的发展导向预定的目标。
这样，公共政策为社会的发展和人们的行动确定了方向，“使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突、漫无目的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按既定的目标有序前进”。
可以说，公共政策在社会生活中有着十分重要的作用，社会生活的有序化主要依赖于各种社会公共政策的合理制定与实施，社会经济、文化的进步也离不开公共政策。
实际上，我们每个人无时无刻不受到一定历史时期的公共政策的影响，没有公共政策的引导，就没有社会的存在和发展。
政策导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。
政策导向功能所包含的内容：
a、规定目标确定方向。
b、教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。
例如先富带动后富政策。
二、控制功能
政策的控制功能是指政策对社会总人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。
分为直接控制和间接控制两种。
典型的例子是计划生育政策。
三、协调功能
协调功能，即指公共政策对包含于社会公共问题中的各种利益矛盾具有调节和控制的作用。
社会的人总是活生生的人，有不同的利益要求，并相应组成为不同的利益集团。
而不同个人以及不同利益集团之间总要发生这样那样的利益冲突，而当这些利益冲突所引发的矛盾成为一个社会普遍的公共的问题时，就必须要靠公共权威通过一定的手段来调节，而公共政策就是一个调节公共问题所包含的利益矛盾的一个有效手段。
因为公共政策的制定与实施总是要考虑人们的公共利益，它所解决的政策问题本身是公共性的。
实际上，公共政策是人们利益相互作用相互趋近的产物。
只考虑少数个人的利益要求，不可能形成真正的公共政策。
例如民族政策、民主党派政策
四、分配功能
分配功能，即指公共政策能将社会的公共利益按一定的标准对一定的对象进行分割，这是公共政策本质最集中而典型的表现。
实际上，公共政策在一定层面上通过解决社会公共问题能对社会矛盾进行调节，根本上正是站在一定的立场上，用强制性的政策来调整了现实的社会利益关系，从而调节的社会成员的利益分配。
通常，当利益冲突引起矛盾进而导致特定的公共政策出台后，随着这一公共政策付诸实际，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益；或者一部分人获得了较多的利益，另一部分人可能不仅没有增加利益，反而减少了原有的利益。
一般来说，作为立足于解决社会公共问题的基点上，对社会公共利益进行权威性分配的公共政策，为了减少社会成员的利益磨擦和冲突，必须站在公正的立场上发挥利益分配的作用。
五、象征功能
政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。
它仅仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。
例如我国推广的普通话政策，关于国旗、国徽的政策等
题目二：
某一政策为例分析其政策系统（主体、客体、环境）
公共政策系统的构成（具体政策）
一、政策主体
政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
（1234为官方的政策活动者，567为非官方政策活动者）
1．立法机关
立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。
立法机关是政策主题的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。
2．行政机关
在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。
在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。
3．政党
政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。
公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。
现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。
在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。
4.司法机关
作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。
在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大的影响；通过判例对经济政策（财产所有权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。
法院不仅参与政策制定，而且在期中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。
在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。
5．利益团体
所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。
（阿尔蒙德）
“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。
所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一直的社会、政治、经济利益的目的。
因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。
”（厉以宁）
利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织，其目的在于建议、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。
利益集团影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的，而如何表达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。
一般情况下有：
（1）通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案
（2）通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点或见解，力图说服政府采纳；
（3）对社会规范价值重新加以界定；
（4）用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。
在某种特殊、紧急的情况下，也可能由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。
利益团体对政策制定的影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素。
利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等。
6．大众传播媒介
大众传播媒介能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层次加工和处理后，再提供给公众的。
大众传播的直接性、迅速性和广泛性使它能够为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。
大众传播媒介的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接收来自公众的愿望和要求。
大众传播媒介是连接政府与社会的中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求。
7．公民（选民）
在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：
（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以解决。
（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策。
（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程。
（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或者通过制造舆论或游说的方式去影响政策.
（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。
二、政策客体
政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面
1.社会问题
从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。
社会问题分类：
（1）过失性社会问题和结构性社会问题。
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。
结构性社会问题是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
如经济发展不平衡带来的贫富两极分化，并由此基础上产生的贫困问题。
除了贫困问题，还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族矛盾；
（2）实质性社会问题和程序性社会问题。
实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果（如言论自由、环境污染等）；程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动。
（3）按社会生活领域的不同将政策问题分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题。
2．目标团体
从人的角度来看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。
三、政策研究组织
1．官方思想库
这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。
它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。
2．半官方思想库
一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。
二是政府通过和思想库签订合同，建立相互依存的关系。
三是与政府部门对口挂钩的思想库，为政府部门提供研究咨询服务。
3．民间思想库
民间思想库是民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构。
最大特点是独立性和客观性。
优势：
社会性，保证政策的连续性和系统性。
4．跨国思想库
由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成，以研究人类全球问题为主的思想库。
如，罗马俱乐部。
跨国思想库以研究课题为目标，不为任何国家、政党利益服务，只关心全人类的利益和人类未来为宗旨。
四、政策环境
政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
1．自然环境
一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿产资源等。
2．社会环境
a．社会经济状况
社会经济状况是一国或地区的政府制定政策的基本出发点。
经济势力是政策制定和实施的基本物质条件。
社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。
b．制度或体制条件
政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等
（1）体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。
（2）一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果与体制密切相关
（3）体制习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。
（4）体制制约着政策的执行。
C．政治文化
政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的综合。
政治文化主要包括三个层次：
（1）政治意识
（2）政治价值观
（3）政治理想
d国际环境
全球化、市场化和信息化
四、政策系统运行环节
a政策制定
b政策执行
c政策评估
d政策监控
e政策终结
问题三：
公共政策问题的确认（具体政策）
二、公共政策问题的构成条件
公共政策认同社会问题并使之成为公共政策问题的基本条件是：
⑴属于政府管辖权限内的事务；⑵属于政府能够管辖的事务。
1、政策问题是社会问题。
2、政策问题是影响面广、社会公众普遍关心的问题。
3、政策问题是影响程度大的问题。
4、政策问题是政府及其部门有责任干预的问题。
公共政策问题一般包括五个基本内容：
⑴社会客观现象；
⑵大多数人对上述现象觉察、认同并受其影响；
⑶价值、利益与规范冲突；
⑷团体的活动与力量；
⑸政府的必要行动
三、公共政策问题的确认
所谓公共政策问题界定或确认，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。
1.思考问题
认真考察事件，在头脑中建构问题的框架，并据此收集资料，分门别类地整理数据，最终尽可能对事件形成准确和完整的描述。
2.勾勒问题的边界
详尽说明问题产生的地点，存在了多长时间以及对该问题形成有影响的历史事件。
3.寻求事实依据
界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。
4.列举目的和目标
行为者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则必须加以推测。
5.明确政策范围。
政策范围是指一个问题所要考虑的变量和范围，它将影响那些最终受到检查的备选方案。
6.显示潜在的损益
利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某些政策问题上潜在的损益情况，如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。
7.重新审视问题的表述
问题四：
说明公共政策议程建立的条件、途径（每种举一例）
二、公共政策议程建立的条件与途径P214
1.政治领袖
政治领袖是决定政策议程的一个重要因素。
“无论是处于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，讲它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。
”
2.政治组织
政治组织是形成决策议程的基本条件。
政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。
通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式，如政府、政党、工会、妇联和青年组织等。
一个社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。
3.代议制
在多数国家，代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。
代议制是人民群众通过选举产生代表，组成代表大会和议会（国会）等，反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、提案、建议等，以引起政府关注或要求政府列入议程。
4.选举制
选举的过程实际上是选举人对自己的利益和意愿的一种选择，是对决策者的一种选择，也是对政策的一种选择。
5.行政人员
国家行政机关的工作人员在工作中常常能发现与原有政策相关的新问题，认识到如果不解决这些新问题，就将妨碍原有政策的执行，或者对整个国家和社会公共利益产生不良影响，因而将之列入政策议程。
6.利益集团
利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程，以实现自己的目的和主张。
各种利益集团就与自己利益相关的问题，单独地或者联合其他团体向政府提出要求，并通过游说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程。
7.专家学者
8.公众
9.大众传播媒介
10.危机和突发事件
问题五：
以某一具体政策为例分析该政策执行的主要影响因素
公共政策执行的影响因素
一、认识公共政策执行影响因素的意义
认识公共政策执行的影响因素，有助于在实际的政策执行过程中排除干扰，消除不利因素，保证政策得到有效执行。
二、公共政策执行的主要影响因素
1.政策问题的特性
政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量，都影响到政策的有效执行。
政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。
越复杂的问题，执行的难度越大。
政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也越大。
政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。
政策问题所涉及的目标团体的人数的多少，也影响着政策执行的效果。
一般说来，政策越明确，涉及的人数越少，政策执行就越容易，越有效，反之，政策执行就越困难，越无效。
政策问题需要目标团体行为调试量的大小，也影响着政策执行的效果。
为了实现政策目标，目标团体行为所须调试量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利于政策的有效执行。
2.政策本身的因素
（1）政策的正确性。
政策问题的正确性是政策有效执行的根本前提。
（2）政策的具体明确性。
政策的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。
一项政策要能够顺利执行，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。
（3）政策资源的充足性。
一般来说，政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。
3.政策以外的因素
（1）目标团体对政策执行的影响。
目标团体是指政策的作用、影响的对象。
目标团体顺从、接受政策，政策执行就会成功；目标团体不顺从，拒不接受政策，政策执行就会失败；目标团体只部分接受，也会加大政策执行的难度。
可见，目标团体对政策的顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。
（2）执行人员的素质和工作态度。
执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。
现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。
（3）执行机构组织间的沟通与协调。
沟通时政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。
（4）政策环境。
一是自然环境
二是社会环境：
社会经济状况；制度或体制条件；政治文化；国际环境
问题六：
为什么说公共政策评估是一种政治行为？
一、公共政策评估概念
公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
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第三节 我国公共政策评估的现状
问题七：
以某一政策为例谈我国政策评估面临的困难
一、政策评估面临的困难（主体客体环境）
1.政策评估的不确定性
（1）许多政策目标不可能量化，比如一些政治类和文化类的政策；
（2）多数政策都具有多重目标，有些目标自己还存在着矛盾；
（3）在政策执行过程中，政策目标还有可能发生变而被修正；
（4）有时，决策者还有意用含糊的、不太确定的形式来表达政策目标，以此增加某种应变能力。
2.政策效果的不确定性
由于政策活动涉及面广、参与者多，政策执行后产生的影响往往涉及社会生活的方方面面，既有预期的影响，也有非预期的影响；既有显性的、一目了然的影响，也包括潜在的、不易感知的影响；既有短期的影响，也有长期的影响。
3.政策资源的混合和政策行为的重叠
政策资源的混合指的是投入不同政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟属于哪一个政策，或某项政策的总投入到底是多少。
政策资源的混合使政策的成本难以核定，而其“纯效果”更是无从测定。
政策行为的重叠指的是针对相同的或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。
各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体效果中区分出来。
4.政策行动与环境变量之间的因果关系不易确定
除了政策行动的影响外，实际社会情况的改变还会受到政策行动以外其他因素的影响，这就使得政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定。
5.评估信息和评估经费缺乏
获取真实而全面的第一手资料和各种数据，是进行政策评估的基础和前提。
如果没有足够的统计资料和其他方面的信息，政策评估就成了无本之木、无源之水。
在我国，政策信息工作还比较落后，许多政策机关不重视信息管理，信息收集系统尚未形成，政策评估所获得的数据往往是残缺不全、杂乱无章的。
再加上一些抵制评估的工作人员拒绝提供关键性资料，大大增加了政策评估的难度。
政策评估是一项复杂、系统的工作，需要投入相当的经费、设备和人力。
但在现实中，评估工作及其价值尚未引起人们的足够重视和认同，很难指望人们从现实政策资源中拿出成本作为评估之用，政策评估常常处于经费短缺状态。
即使有的政策机构愿意提供评估经费，他们也总是千方百计地试图影响评估的结论。
因此，评估资料欠缺和评估经费不足始终是困扰政策评估的两大难题。
6.有关机构和人员的抵制
所有政策评估最终都不可避免地涉及政策功绩的评判，而政策是由人来制定并执行的，所以，政策评估实质上是对有关人员行为的一种价值判断，政策评估本身就具有批判性，是借助批判手段实现建设性目的的活动。
有关机构和人员既可以是政策评估最坚强有力的支持者，也可以是最坚强有力的的反对者，而他们的态度取决于其对政策评估价值判断倾向的认同程度。
有关人员的抵触心理来自三个方面的原因：
一是担心评估得出不利于他们的结论；二是对政策过程的独占心理驱使他们反对他人进入，以免影响他们的行动计划；三是人的本能的支配心理。
有关人员的抵触主要表现为拒绝提供评估经费和资料，藐视、贬低和否定评估结论等。
在政策评估面临的所有困难中，人为的抵制是最直接的也是最严重的困难。
7.政策评估者缺乏运用的评估方法、标准、环境。
8.对政策评估结论的认可
问题八：
以某一政策为例谈该政策调整的内容和原因、、
四、公共政策调整
所谓公共政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。
内容：
1.问题的重新界定
2.目标的重新确定
3.方案的重新拟订
4.对政策效力的调整
5.对政策主体、客体的调整
政策调整的原因：
1.客观原因。
社会的政治、经济和文化的发展变化，既政策环境及政策问题本身的发展变化。
2.主观原因。
人们对政策问题、政策环境以及政策方案等认识的深化。
问题九：
为什么说政策调整有利于公共政策的权威性、严肃性、稳定性和连贯性？
政策调整对政策系统的影响：
1.政策调整有利于保证公共政策的科学合理。
2.政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。
3.政策调整有利于保证公共政策的稳定性和连贯性。
4.消极影响：
浪费已投入的政策资源，挫伤公众积极性，影响公共机构形象。
问题十：
公共政策终结的作用
1.节省资源
因为政策终结意味着政策活动的结束、某种机构、规划、惯例的终止以及有关人员的裁减。
因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的消耗，从而节省有限的政策资源。
2.提高绩效
当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生，这有利于更好地解决问题，提高政策绩效。
3.避免僵化
所谓政策僵化，指的是一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍，带来严重的不良后果。
政策终结可以避免政策僵化。
4.优化政策
政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：
一是政策人员的优化；二是政策组织的优化。
政策组织的优化是公共政策优化的核心内容，优化政策的人员只能在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。
第三节 公共政策终结的障碍和策略
问题十一：
结合某一具体政策谈我国政策终结的障碍、、（政府机构改革）
一、公共政策终结的障碍
1.相关者的心理抵触
对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：
（1）政策制定者；
（2）政策执行者；（3）受益者。
政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。
这种心理障碍的存在使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中寻找原因，而不愿意检讨政策本身的失误。
2.现存机构的持续性
机构的持续性表现在三个方面：
（1）机构的惯性。
当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了。
机构的
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