国家审计免疫职能的探讨.docx

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国家审计免疫职能的探讨

国家审计免疫职能的探讨

js06403382006级金审审计03班刘静宇

【摘要】本文从国家审计的发展历程中开始讨论，阐诉了国家免疫职能的提出和发展对国家审计系统和审计职能的影响，从时代发展趋势的角度，总结归纳出当前国家审计免疫职能的主要内容，分析了我国国家审计发挥社会经济运行“免疫系统”功能的可行性和必要性，重新认识国家审计的职能，正确认知“审计免疫系统论”的内涵、本质、功能和对我国审计理论和审计工作发展所具有重要的理论意义和实践意义。

【关键字】国家审计审计背景免疫职能

ImmunefunctionsoftheNationalAudit

Abastract:

Thisarticlefromthenationalauditstartedtodiscussthecourseofdevelopment,ExplanationCountrymadeimmunefunctionanddevelopmentofnationalauditsystemandauditfunctionsof,Fromtheperspectiveofthedevelopmenttrend,summarizedthecurrentstateimmunefunctionsofthemaincontentsoftheaudit,theauditoftheplayofournationalsocio-economicrun,"immunesystem"thefeasibilityandnecessity,theideaofnationalauditfunction,thecorrectrecognition"Auditoftheimmunesystem"ofthecontent,nature,functions,andonouraudittheoryandthedevelopmentofauditworkhasimportanttheoreticalandpracticalsignificance.

Keywords:

nationalauditauditbackgroundimmunefunction

目录

摘要………………………………………………………………………………1

Abstract………………………………………………………………………………1

引言………………………………………………………………………………3

一、国家审计概念的古与今…………………………………………………………3

（一）古代国家审计的概念…………………………………………………………3

（二）现代国家审计的概念…………………………………………………………4

二、免疫系统概念的本义与比喻义…………………………………………………4

（一）免疫系统……………………………………………………………………4

（二）“免疫系统”与“免疫”系统……………………………………………………5

三、国家审计职能向免疫职能转变的必要性……………………………………6

（一）多元社会结构的要……………………………………………………………6

（二）科学发展观的要求……………………………………………………………6

四、国家审计免疫系统的现状………………………………………………………7

（一）国家审计机关成立二十五周年以来的工作回顾……………………………7

（二）现行国家审计系统存在的主要情况…………………………………………7

五、如何促进国家审计免疫职能的发挥……………………………………………8

（1）适时推进审计体制创新，全面强化国家审计系统特性……………………8

（2）拓展审计领域，改进审计方式，提升审计成果的整体水平，切实维护国家经济安全………………………………………………………………………………8

（3）大力加强审计职业培训，加强审计系统人员交流力度，实行审计人员职业化制度，全面提高审计人员的综合素质……………………………………………9

（四）大力加强国家审计免疫系统观念的宣传力度，优化权限配置，及时取得相关信息，促进履行免疫职能…………………………………………………………9

（五）健全法归法制。

强化处理力度………………………………………………9

结论……………………………………………………………………………10

参考文献……………………………………………………………………………11

中国国家审计在1982年第五届全国人民代表大会第一次会议上通过的《宪法》规定了实行审计监督制度后开始实施，多年来为国家的经济发展、为社会的进步作出了十分积极的贡献。

目前我国正在步入多元化时代，我国的经济正在从生产投资型经济向消费型经济过渡，我国的经济体制改革已经进入深水区，其行政体制改革正在如火如荼地进行。

原有的国家审计职能已不太适应当前的社会发展需要，在2008年3月30日,刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二届理事论坛上提出了“国家审计免疫系统论”。

他认为审计机关作为一个免疫系统,能够感受到病害侵蚀的风险,能够更早地揭示病害侵蚀所带来的危害,只有这样才能够更早更快地运用自身法定权限去抵御、查处这些病害的侵蚀，国家审计做为免疫系统这一观点是新时期从战的高度,对审计内涵、本质、功能的进行一种新的认识,从战略的高度对审计本质所作出的精辟、简洁、鲜明的表述。

1、国家审计概念的古与今

广义的国家审计,是指国家审计机关所实施的所有审计。

我国历代官厅审计机构对各级官府财物收支所进行的审计,当今世界各国政府中设立的审计机关对国家机关的财政预算收支活动所进行的审计,以及我国各级政府设立的审计机关对政府的财政预算收支活动所进行的审计,均属于国家审计。

自我国建立社会主义审计制度以来，人们一直试图从不同角度为国家审计下一个准确的定义。

其根本原因就在于，国家审计的实践性非常强，国家审计的定义只能是国家审计实践一定发展阶段的产物。

（一）古代国家审计的概念

古代国家审计的概念，可以从两个角度进行研究：

一个是古人眼中的古代国家审计，一个是现代人眼中的古代国家审计。

宋人潜说友在《咸淳临安志》一书中，对诸军诸司审计院的审计职责曾有一段精辟的概括。

潜说友对审计的“审”解释为：

“自宫禁、朝廷，下至斗食佐史，凡赋禄者，以式法审其名数，而稽其辟名者。

唯郊赐给已乃审，禄有疑予，则诏以法。

”意思是：

审的依据是“式”。

唐宋的法律由律令格式构成。

律，刑典；令，尊卑等级规定；格，朝廷官员、部门职责；式，官员、部门行为准则。

式，这里可以理解为法律法规。

审的对象是“赋禄者”，即朝廷的百官和贡赋。

审的重点是“稽其辟名者”，即隐藏钱粮物品的情况。

潜说友对审计的“计”的解释是：

“凡四方之计籍，上于大农则逆其会。

凡有司议调度、会赋出，则诹焉。

”意思是：

审的手段是查“三计”账簿，包括官员财物收支之计、四方贡物之计和赋税收支筹划之计。

我国古代国家审计概念有组织的研究，是与1999年12月开始的《中国审计史》编写过程结合在一起的。

中国审计史的研究进一步拓宽了国家审计的视野，提出了古代国家审计的三个典型特征，即以财政财务收支为监督检查的对象、以审查账目为基本手段、拥有相对独立的机构和人员，从而解决了《中国审计史》编撰过程中的突出问题，把古代审计从古代财政、官吏监督中成功地剥离出来。

（二）现代国家审计的概念

1989年中国审计学会贵州研讨会提出：

国家审计“是由专职的机构或人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关的真实性、合法性和效益性进行审查，评价责任，用以维护财经法纪，改进管理，提高效益，促进宏观调控的独立性经济监督活动”。

如果将这个定义中冗长的定语省略，就成为：

国家审计“是独立性经济监督活动”；再进一步依次省略，就是：

国家审计“是经济监督活动”;国家审计“是监督活动”；国家审计“是活动”。

活动，是个一般性的概念；经济监督活动，范围明显收窄；独立性经济监督活动，体现了国家审计的法定性。

这个定义实际上是对国家审计行为外在形式的一种客观描述。

1995年，审计署提出：

国家审计“是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为”。

省略定语后，就是：

国家审计“是行为”。

行为，从定义的角度观察，仍然是一个相当宽泛的概念。

这个定义的意义在于，它从国家审计实践出发，提出了一个实务性的国家审计定义。

2008年3月30日,刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二届理事论坛上提出了“国家审计免疫系统论”。

他认为审计机关作为一个免疫系统,能够感受到病害侵蚀的风险,能够更早地揭示病害侵蚀所带来的危害,只有这样才能够更早更快地运用自身法定权限去抵御、查处这些病害的侵蚀，国家审计做为免疫系统这一观点是新时期从战的高度,对审计内涵、本质、功能的进行一种新的认识,从战略的高度对审计本质所作出的精辟、简洁、鲜明的表述。

它重点强调：

国家审计是国家经济、社会运行系统中内生的、具有不可替代的建设性作用的子系统。

二．免疫系统概念的本义与比喻义

免疫系统的本义，原本与审计是一个不相干的概念。

它之所以与审计发生关系，主要是基于其与审计在功能上的相似性。

（一）免疫系统

免疫系统的概念，是国家审计“免疫系统”论比喻性概念的出发点。

免疫系统与国家审计相似的地方，主要体现在免疫系统的基本特性、核心构成特点和主要功能方面。

免疫系统，是一个生物学概念。

它是生物在长期进化中与各种致病因子的不断斗争中逐渐形成的机体保护自身的防御性结构。

构成免疫系统的核心成分是淋巴细胞，它使免疫系统具备识别能力和记忆能力。

免疫系统具有三种功能，即使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病攻击的保护功能，对新陈代谢后的废物等的清除功能，恢复受损器官和组织的修补功能。

（二）“免疫系统”与“免疫”系统

“免疫系统”，这是加上引号的免疫系统，它是一个修辞学上暗喻（或叫隐喻）的喻体。

正是这种暗喻关系，使国家审计这个政治学和审计学的概念与生物学的免疫系统概念产生了联系。

带引号的“免疫系统”这种表达形式，说明的是国家审计是像人体的免疫系统一样的。

国家审计“免疫系统”的提法，很明显暗含了这样一个意思，就是国家审计是一个系统，一个像人体免疫系统那样的系统，一个具有免疫性功能的系统。

于是就引出另一个概念，即“免疫”系统。

“免疫”系统，则是一个偏正词组，中心词是系统。

意思是具有“免疫”性作用的系统。

“免疫系统”与“免疫”系统，二者的区别就在于，前者是个被比喻的对象，突出国家审计的形象性，但是并没有明确说明国家审计究竟是什么。

后者则相反，它明确说明国家审计是一个系统，一个具有类似人体免疫系统的系统。

这样概括，有利于确立国家审计“免疫”系统功能理论的基本概念。

理论上的概念都是抽象的，在其外延中忽略了事物各种具体差异。

而加引号的“免疫系统”，其实仍然是一个具体的事物，一个以暗喻形式表现的具体事物。

暗喻是比喻的一种，由于任何比喻都是将某种事物的某种或某些特征作为比喻的对象，自然都是具体的，当然是有局限的。

国家审计的概念也不可能完全等同于人体的免疫系统的概念。

国家审计是在国家经济、社会的长期发展中，主要是在现代民主国家中逐步成熟起来的。

它既与国家的产生几乎同样悠久，又与现代国家同样年轻。

它是在与各种危害国家经济安全因素的斗争中，特别是适应民主法治需要、促进民主法治发展的历史进程中，逐步形成的国家经济、社会健康运行的“免疫”功能系统。

国家审计“免疫”系统功能可以概括为四种形式：

一是安全防护。

国家审计主要通过对有关部门、有关组织的安全防护机制的监控，保证其正常履行其安全防护职责，使国家经济社会运行始终处于健康、可控的状态，形成有效的国家安全防火墙。

二是问题揭露。

就是要及时揭露项目审计中发现的微观问题，以及这些微观问题所反映出的体制、机制性的问题。

三是机制修复。

审计机关通过与有关部门、被审计单位等的开放性互动，使国家经济、社会运行实现机制性自动修复。

或者通过审计建议，督促被审计单位进行整改；或者通过审计建议,完善政策、制度等；或者通过公之于众，引入舆论监督;或者通过审计移交，由有关职能部门进行问责处理。

国家审计的机制修复功能，并不是说审计机关“包打天下”，而是说国家审计主要是促进并完善国家经济、社会的健康运行机制。

四是科学预警。

国家审计的预警功能，一方面体现在重要问题的风险预警方面，它不但揭示问题的现状，同时要阐明问题的风险趋势；一方面还体现在政策性问题预警方面，它通过审计结果的综合分析，针对倾向性问题可能对宏观经济产生的影响提前预警，并提出可行的审计建议。

三，国家审计职能向免疫职能转变的必要性

（一）多元社会结构的要求

现代社会是多元化的社会，在资源配置的过程中，不仅有国家、市场主体还有各种各样的非政府组织和其他机构，这些组织和机构共同构成了多元化社会的基本形态。

在多元化的社会结构中，审计行为不再是封闭的国家行为，而是开放型的、全方位的经济行为。

审计是在两权分离条件下，为满足所有权对经营管理权监督的需要而产生的。

国家审计代表国家、代表全体人民的利益，对经营、管理与使用国有资金与资产的特定实体进行经济监督，以维护整个国家的利益、全体人民的利益。

国家审计在实施经济监督过程中，依据宪法和有关法律法规实施审计活动，体现出国家审计强制性和权威性。

“免疫系统论”强调国家审计通过经济预防发挥国家机器的威慑与治理作用，这是在当前政治和经济环境下对审计功能认识的一种深化。

（二）科学发展观的要求

科学的发展观是党中央在新的历史时期提出的重大指导思想，是指导我国社会主义现代化建设走向新的胜利的纲领。

以科学发展观为指导，合理确定新形势下国家审计的职能定位，是当前审计机关需要回答的一个重大课题。

在市场经济条件下财政资金使用效益的提高，是一个永无止境的过程。

从注重对资金使用效益的揭示和分析，到运用科学的方法，先进的手段开展规范的效益审计，促进财政资金使用效益的提高，也是一个永无止境的过程，审计工作在这方面发挥作用，有着十分广阔的空间，审计人员大有用武之地$我国社会主义现代化建设的实践，呼唤审计工作的不断加强，期待着审计工作效果的不断提高，各级审计机关和广大审计人员应当以对国家对人民的无比忠诚、与时俱进、不懈努力，做出新的更大的贡献。

四、国家审计免疫系统的现状

（一）国家审计机关成立二十五周年以来的工作回顾

　　2008年，我国国家审计机关已经成立二十五周年。

刘家义审计长在审计署纪念改革开放三十周年暨审计机关成立二十五周年大会上的讲话中，对二十五年以来的国家审计工作进行这样的回顾，“审计机关和广大审计人员在党中央、国务院的领导下，认真履行审计监督职责，开创了中国特色审计之路……全国共审计380多万个（次）单位，直接促进国家财政增收节支5300多亿元。

同时，在维护财经秩序，加强廉政建设，完善宏观调控，推进依法治国，促进深化改革和经济发展等方面，发挥了积极作用。

”

　　尽管国家审计二十五年来成果可圈可点，但目前国家审计职能的履行现状，远远不能满足国家审计免疫系统的职责要求。

所以，有人提出过去国家审计没有发挥免疫系统职能，因而不是免疫系统。

我们认为，上述观点有所偏颇，其实国家审计早已是免疫系统，国家审计机关过去通过查错纠弊等工作，是在不自觉地履行免疫系统的揭露职能，但免疫系统的预防、抵御等职能没有充分发挥，因而不是一个有效运行的免疫系统。

国家审计只有全面履行预警、揭露、抵御等免疫系统职能，才是一个有效的经济社会运行免疫系统。

（二）现行国家审计系统存在的主要情况

　　对照国家审计免疫系统有效运行的五个条件，只有国家审计机关拥有快速的、直通决策层的信息报告渠道这个条件尚能满足之外，其他四个条件尚有较大差距，具体来说：

　　1.国家审计现有职权不足，不能及时掌握履行免疫系统职责所需要的国民经济健康运行的重要数据，无法在最快时间内了解和把握国家经济运行的整体情况，无法完成国民经济预警任务，国家审计机关与宏观调控部门、相关监管部门的信息沟通渠道有待进一步拓展。

　　2.除部分重大投资项目已经采用全过程跟踪审计外，大部分国家审计工作的监督重点，放在事后环节，没有前移到事中、事前环节，审计工作难以做到全面监控被审计对象的总体情况。

　　3.现行审计法没有对被审计对象违纪问题不按审计部门要求整改的后续措施，作出具体规定，法律授权不足使得审计部门查处问题得不到及时、有效的整改，造成审计整改难。

用全国政协副主席李金华同志的话说，目前解决被审计单位“屡审屡犯”的办法，也只有“屡犯屡审”，此为无奈之举，也造成审计资源浪费。

　　4.从系统论视角来看，当前国家审计系统资源和信息无法做到完全共享，全面整合系统资源困难，资源浪费严重，大部分地方审计机关不能有效发挥免疫系统职能，条块分割严重，上下级之间及不同地区之间审计部门和人员的职业能力、工作水平和职业操守差距大。

　　综上所述，目前国家审计系统特性不强，系统效果欠佳，与相关部门的信息渠道不畅，法律授权不足，审计整改阻力大，未达到免疫系统有效运行的基本要求。

用刘家义审计长的话来说就是，“审计保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能还未得到充分发挥”。

四，如何促进国家审计免疫职能的发挥

“免疫系统论”让我们对审计的功能有了更加深刻的认识，但是要实现“免疫系统”功能，我们还有很长的路要走。

我国国家审计还存在不少的弊端，要发挥免疫系统功能，我们必须采取一些措施，深化改革。

（一）适时推进审计体制创新，全面强化国家审计系统特性

　　目前国家审计系统最需解决的问题,不是查出多少问题、处理多少单位,不能单单依靠审计署及特派办“孤军奋战”，而应通过审计体制创新，建立国家审计垂直管理体制，在全国范围内整合审计资源，充分发挥系统内八万人潜力，修改现行国家审计管辖规定，实行属地化审计管辖或临时性交叉审计管辖,实行更严格的“守土有责”审计负责制，建立全国审计查处线索协助和审计信息共享制度，组建全国审计案件线索信息交流中心，形成全国审计监督网络，建立国家审计系统内审计特派办督导地方审计工作质量的监督体系。

它们可从制度上强化国家审计系统特性，促进国家审计免疫系统职能的有效履行。

（二）拓展审计领域，改进审计方式，提升审计成果的整体水平，切实维护国家经济安全

　　积极拓展审计工作深度和广度，审计关注重点应从真实性、合法性，转移到公共资源配置的有效性上来，全力推进绩效审计；认真改进审计工作方式，运用全过程跟踪审计、计算机联网审计等有效方式和手段，全面监控被审计对象总体情况；注重从局部的、具体的审计项目中提炼出综合审计成果，努力发挥审计工作成果在社会经济发展中的预警作用，关注国民经济运行风险，防止国家运行中的局部性现象演变成趋势性问题，切实履行国家审计免疫系统的预防、抵御功能。

（三）大力加强审计职业培训，加强审计系统人员交流力度，实行审计人员职业化制度，全面提高审计人员的综合素质

　　通过实行国家审计系统统一的任职资格制度、开展上下级审计机关联合审计、扩大审计系统干部轮岗交流范围、加大审计职业培训力度、加快审计职业化进程、强力推进审计信息化建设等措施，在更大范围内整合审计资源，不断优化审计干部队伍的知识结构和能力结构，培养现代审计发展需要的人才，促进审计工作方式的优化和审计效率的提高。

　　（四）大力加强国家审计免疫系统观念的宣传力度，优化权限配置，及时取得相关信息，促进履行免疫职能

　　应通过新闻媒体等多种有效手段，在全社会范围内加大国家审计免疫系统观念的宣传力度，加强与政策决策层、立法部门、国家宏观管理部门、社会公众等相关方面的信息沟通，努力取得支持和配合，进一步优化国家审计外部环境，尽快改变审计部门与相关部门的信息渠道不畅、法律授权不足的现状，获得与履行国家审计免疫系统职能相适应的权限配置，及时取得相关信息和数据，促进履行国家审计免疫系统职能

（五）健全法归法制。

强化处理力度

前几年的审计风暴，一方面说来是大快人心，让人民看到曝光的各个纪委机关部门，政府信息终于采取了公开化透明化的措施。

但是另一方面，还是让人们大失所望，每年总会出现相同的黑名单，这些部门没有采取实质的整改措施，发生的违法乱纪行为也没有收敛的趋势，这是让民众很无奈的一个问题。

可以看出，采取这种事后检查曝光的方式也并没有取得真正的成效。

审计风暴，本质上也只是对政府审计机关对政府职能部门过往财务行为的事后检查，没有取得成效的直接原因，处罚力度不到位。

不能采取什么措施制止政府相关部门的违法行为再犯，而政府本身也并没有采取合理的处罚措施。

事后的监督，查处，说到最后也是一句空话。

在处理政府部门违纪的事件上，缺乏强有力跟进措施，导致审计中所发现的问题在处理的过程中，部分案件虎头蛇尾。

说到底，政府要健全法制，对于违法乱纪的行为出台处罚的政策，才能做到杀一儆百的威慑作用。

基于国情、经济社会发展水平和民主法制的进程，国家审计机关充分发挥免疫系统功能作用，要始终坚持“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”，这二十字方针，按照法律法规规定来履职，审计对象不能漏，审计内容不能少，审计观念要转变、审计方法要创新，作用发挥方式要探索，发挥途经要多样。

对于政府而言，审计是一种的力量，政府自身要通过这种“内生性”力量的作用，达到增强免疫功能、提高抗病能力、消除自身“病灶”、增强自身素质的能力。

国家审计作为国家的“免疫系统”，必须采取相应的措施，增强独立性，重视事前及全面跟踪审计的预防功能等等，发挥审计系统免疫功能作用与当前正在开展的学习和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会实现了有效衔接对舞弊的发生做到未雨绸缪，防患于未然，推动社会经济更好更快发展。

增加结束语

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