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土地政策我国政府进行宏观调控的重要工具
土地政策：
我国政府进行宏观调控的重要工具
闫菡
（09级资源环境与城乡规划管理0910********）
摘要：
运用土地政策参与宏观调控是当前我国社会经济发展中的一个重大理论和实践创新，实践上取得了一定成效，但长期以来一直是实践先于理论。
适应社会经济发展客观形势和现实需要，土地政策在调控中的作用越来越受到重视，结合中国国情、联系市场经济发展状况，拓展、拓宽宏观调控工具，研究土地政策与宏观调控的关系显得非常重要且必要。
关键词：
土地政策；宏观调控；政府；工具
一、土地政策参与宏观调控的相关理论
国际上,常用宏观调控手段主要有财政政策、货币政策、汇率政策和产业政策等，其中财政政策和货币政策是最基本的手段。
但是,运用财政政策和货币政策进行宏观调控也有一定的局限性。
土地政策参与宏观调控可以借鉴应用的相关理论为宏观经济学、微观经济学、不动产经济学、公共经济学、新制度经济学、金融投资理论、政策科学以及公共管理等。
土地政策成为我国当前宏观调控手段,主要有以下理论依据:
土地的生产要素理论；土地的资产理论和土地产权理论
二、土地宏观调控的必要性和可能性：
中国现实
长期的基本国情
人多地少：
人均耕地仅0.1hm2，不到世界平均水平（0.23hm2）的一半，这要求提高土地利用集约度。
而城市经济学的基本原理表明，城市是人口、产业、知识等都高度集中的地区，具有聚集效应，从而土地利用集约度也更高，符合市场规律的“农地转非”是集约度的提高而不是降低
当前经济的宏观特点
1.发展中国家，二元经济：
农业部门比例大,有一个庞大的农业社会和农村人口,收入低,消费低,即面临“发展问题”。
中国的很多问题将主要靠经济增长解决,在“发展”中解决,用工业化和城市化解决；必然要求长期来看保持一定的土地供应量的增长率。
土地政策的重点应着眼于长期而非短期
2.转型国家、过渡经济：
市场不发达,短期内也不可能发达（中国的渐进式改革方式）；政府对资源的充分控制,政府力量大但缺乏经验
3.快速城镇化和工业化阶段：
变化大而剧烈。
一方面，土地供应要适应该特点,必然要求占用农地；另一方面，制度跟不上实践发展是必然,则计划的制定和制度建设越有前瞻性,则经济越有效率
土地宏观调控的必要性
1.货币政策和财政政策的调控效果不显著：
特别是经济手段成效不明显，与其更多地采用行政手段,不如尝试采用土地政策。
但是土地政策是否适用于短期调控还有待理论分析和实证检验
2.房地产热、地方政府投资热：
高度依赖土地
土地宏观调控的可能性
1.城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制
2.政府的地价管制以及土地市场的双轨制
表1土地政策参与宏观调控：
中国的现实条件
三、土地政策宏观调控的成效
（一）宏观调控的主要指标
主要目标：
1.促进经济增长
2.增加就业
3.稳定物价
4.国际收支平衡
主要指标：
1.国内生产总值增长率
2.居民消费价格指数（CPI）
3.城镇登记失业率
4.全社会固定资产投资增长率
5.人口自然增长率
6.城镇居民人均可支配收入增长率
7.进出口总额增产率
8.单位国内生产总值能源消耗
9.农民人均纯收入增长率
表2
（二）土地宏观调控政策进程
中央政府明确提出将土地政策作为宏观调控的工具,高度重视这一调控手段,“严把土地、信贷两个闸门”。
2003年是治理整顿土地市场秩序
2004年是土地政策年。
8.31大限,三个暂停,国务院28号文,对土地市场、房地产业乃至宏观经济都产生重要影响
2005年是房价调控政策年,国八条,新国八条,七部委意见,抑制过快上涨的房价
2006年是房地产综合政策年,国六条,九部委意见,国务院31号文等,成为宏观调控中除货币政策、财政政策外最主要的政策工具
2007年是加强土地供给监管力度的一年,是政府真正开始承担住房保障责任的一年,多层次的住房供应体系
2008年出台多项关于住房优惠的一年，加强经济复苏
2009年是保持经济较快发展,保障扩内需、调结构、促民生的用地政策
2010年提高购房门槛、完善住房保障制度、通过预售证制度调整
2011年将以转变土地利用结构为方向，以自住性、中小套型商品房建设用地为重点，探索有效控制房价地价的政策和措施。
（三）土地宏观调控的成效
利用土地政策进行宏观调控，其实质是以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济总体运行进行引导和调节的过程。
1、调控宏观经济过热,促进固定资产投资增长
2003年以来,土地政策坚持“有保有压、区别对待”的原则,对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的项目不予供地。
2004年土地供应219670.32公顷,比2003年减少23.3%,2005年土地供应180326.54公顷,比2004年下降17.9%。
与土地供应明显回落相比,我国经济仍保持较快增长,建设用地供应的单位面积所创造的GDP明显提高,图1显示，2003年每公顷新增建设用地创造的新增GDP为0.054079亿元，2006年达到了0.128855亿元。
表明土地供应的适时调整既保证了经济发展的用地需求,同时也对国民经济的平稳健康发展起到先行调节作用。
图1每公顷新增建设用地创造的新增GDP
农用地或未利用地转为新增建设用地，将引致新增固定资产投资。
图2显示，2003-2006年间每公顷新增建设用地的投资强度年均增加0.020659亿元。
新增建设用地的固定资产投资效果明显，土地投资强度大幅度提高。
图2每公顷新增建设用地承载的新增固定资产投资
2、促进了经济结构调整、经济增长方式和区域经济的协调发展
通过“控制增量、盘活存量、市场配置”,提高了节约集约用地水平,促进经济增长方式转变。
2004年、2005年的土地供应中,存量土地得到有效利用,改变了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主的状况,各季度存量用地所占比例始终保持在50%以上的较高水平。
2005年存量用地供应量占供地总量的55.9%。
同时,招拍挂制度在全国得到了全面推行。
2005年全国招拍挂出让土地面积占出让总面积比例达到历年最高水平。
存量土地利用的提高和市场配置土地资源的推进,控制了城市建设规模任意扩张的趋势,发挥了价格杠杆的调节作用,推动了经济增长方式由过去占用大量土地资源为代价的粗放型向集约型转变。
其次,在供地的区域结构上,由图3可知，随着西部大开发的继续推进，以及促进中部崛起和振兴东北老工业基地的展开，东部地区的土地供应比重略有下降,中西部地区及东北地区有所上升。
图32003-2005年中国东部、中部、西部和东北地区土地供应比重
3、圈地和乱占耕地的势头得到遏制,耕地得到有效保护,农民利益得到维护
通过开发区清理整顿和土地违法案件的查处,基本刹住了盲目设立开发区大量“圈地”之风,遏制了乱占滥用耕地的势头。
2004年、2005年共核减开发区面积301万公顷,查处违法案件16.55万件,建设占用耕地数量大幅度减少,分别比上年减少37.0%和4.1%。
2004年全国农用地转用指标压减了20.3%,其中耕地转用指标压减了23.4%。
同时2004年清理偿还1999年以来拖欠农民征地补偿费用175.46亿元。
2005年增加给农民的征地补偿费2.3亿元。
4、调控房地产开发用地供应总量,房地产投资增速过快势头得到遏制
土地购置面积持续回落,开发面积比例逐步增大。
2000年～2002年全国房地产开发土地购置面积每年增长30%以上。
经过几年的调控,增幅明显回落。
2003年房地产开发土地购置面积同比增长13.8%,2004年同比增长11.5%,2005年同比减少3.96%。
2006年一季度,同比减少9.3%。
与房地产购置面积同比增幅逐步减小相对应,自2004年开始,土地开发面积同比增幅呈现反向变动。
2005年在全国房地产开发土地购置面积同比降低3.96%的情况下,土地开发面积20762.2万平方米,同比增加5.18%,2006年一季度开发面积5284.13万平方米,同比增加53.3%。
作为房地产开发的先行条件,土地购置面积增幅的持续下降,表明房地产开发项目用地过快增长的势头受到有效约束。
与固定资产投资一致,2004年上半年房地产开发投资同比增速从一季度的41.1%迅速下降为28.7%。
此后,同比增速逐季稳步下降,2004年全年房地产开发投资11538.3亿元,同比增长28.1%,增幅比2003年减少1.6个百分点。
2005年全年房地产开发投资15759.3亿元,同比增长19.8%,增幅比2004年减少8.3个百分点,比固定资产投资增速减少7.4个百分点。
2006年一季度房地产开发投资2793亿元,同比增长20.2%,增幅比2005年一季度减少6.5个百分点,比固定资产投资增速减少9.6个百分点。
2005年上半年以来,房地产开发投资同比增速持续低于固定资产投资增速,二者增速差额有进一步扩大的迹象。
这表明紧缩性土地政策和金融政策,使过快的房地产投资增速得到显著控制。
5、优化房地产开发用地供应结构,促进了住房供应结构的改善和房价的稳定
土地政策参与房地产业和房地产市场调控的一个明显成效是有力地改变住房的类型结构。
表3显示,2005年上半年～2006年上半年,普通商品住宅供地所占比例基本保持在50%的平均水平,上下浮动大约5个百分点,经济适用房供地比例也保持稳定。
当然,各地对经济适用房的认识和做法不尽一致。
如济南市至今没有建廉租住房,经济适用房的比例也很小,并多数供应给公务员。
青岛市的经济适用房比例及供地比例也很低,2006年前三个季度经济适用房供地分别为23.11公顷、6.73公顷和18.65公顷。
相反,有的地区和城市经济适用房供地和建房比例都比较高。
表3
对稳定房地产价格发挥了积极作用。
2005年上半年以来,各季度房屋销售价格指数、住宅价格指数、普通住宅价格指数涨幅都低于前年同期涨幅。
2006年一季度,房屋销售价格同比上涨5.5%,涨幅比上季度回落1个百分点,同比减少4.3个百分点。
住宅价格同比上涨6.3%,涨幅比上季度回落1.2个百分点,比2005年同期少4.2个百分点。
严格执行“招拍挂”制度,规范了市场秩序。
2003年以来,经营性房地产开发用地“招拍挂”制度得到全面实施,在显化土地价格、理顺地价与房价关系的同时,规范了房地产市场秩序,创造了一个公平竞争的市场环境。
2003年以来住宅价格指数与住宅用地价格指数的变化趋势和变化幅度存在一定差异,房价的涨落幅度不仅高于地价,而且有些时段背离地价,而地价的涨落幅度相对平稳,这说明进一步完善房地产开发用地“招拍挂”制度后,地价更趋合理。
一定程度上遏制了囤积土地行为。
2005年,针对开发商囤积土地行为,国土资源部加大了闲置土地清理力度,取得了初步成效。
在土地供应相对紧缩和强有力的监管约束下,开发企业加快了土地开发进度。
2005年完成土地开发面积占同期土地购置面积的比重由2004年的49.6%上升为54.3%,2006年一季度继续上升到79%。
2006年4月国土资源部联合工商总局出台《国有土地使用权出让合同补充协议》,对未能按期竣工的开发商要求支付违约金,这将进一步有效地遏制开发商囤积土地行为,使得土地供应能尽快转为商品房供应。
四、土地调控虽有成效但并没达到预期效果
（一）宏观上固定资产投资增长过快,部分工业行业产能过剩依然严重
从2006年的情况看,固定资产投资并没有出现理想的回落趋势。
2006年前11个月累计城镇固定资产投资增速高达26.6%,不仅是在四年持续高增长基础上的加速扩张,而且也超过了2003年、2004年过热时期的增长水平。
按照中长期趋势衡量,则更是大大超过了1990年～2005年（中期），投资平均增长20.8%和1981年～2005年长期投资平均增长20.1%的水平。
2006年在建项目投资规模达到30万亿,投资在建规模偏大问题依然突出。
同时,过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。
钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,上新的项目较多,潜在过剩问题明显。
而且,这些行业在行业技术结构、产品结构上的不合理问题也很严重。
（二）房地产供应结构失衡,部分地区价格上涨过快
一方面,占城市人群绝大多数的普通居民的住房需求并没有得到满足,政策所要求的小户型普通住房和经济适用房的建设未见显著增长,后者反而出现下降趋势。
2005年经济适用房开发投资同比下降6.8%,2006年一季度同比仅增长2.6%。
经济适用房开发投资占房地产开发总投资的比例由2004年的4.6%下降到2005年的3.6%,2006年一季度进一步下降到2.2%。
另一方面,部分地区房价涨幅仍较大,北京、深圳等城市,新房价格同比上涨仍在两位数徘徊。
其中北京以10.7%的涨幅名列首位。
同时,开发商囤积土地量仍然较大。
1998年～2006年一季度,全国房地产开发商土地购置面积累计21.41万公顷,土地开发面积累计13.14万公顷,这表明尚有8.27万公顷已购置土地等待开发或者正在开发中。
到2005年底,全国大型房地产开发公司都有大量囤积土地,个别开发商的土地囤积量高达1000公顷以上,且所囤积土地主要位于长三角、环渤海、珠三角等经济发达地区以及一些直辖市和省会城市。
大量土地囤积,加大了土地供应结构调整的难度,直接影响房地产宏观调控效果。
（三）土地调控仍面临诸多问题
1、虽然开始重视多种政策工具的配合,但缺乏综合运用的协调性
应当说,2003年下半年以来的一系列调控措施,与以往的宏观调控相比,开始注重综合运用信贷、土地、财税多个政策,的确取得了一定的成效。
但是在运用中,主次不分明甚至各部门之间对调控目标,重点、对象、手段等理解不一致,口径不统一,沟通协调不够,造成执行上的困难,甚至出现某种混乱。
例如,对房地产业和房地产市场的调控,从七部委增加到九部委,几乎用尽了所有调控工具,但是很难辨别每次调控的主要工具是什么?
哪一个部门负主要责任?
调控的主要目标和重点又是什么?
几年对房地产市场的调控没有达到预期目的,不能说与缺乏协调性不无关系。
2、土地调控仍然处于被动地位
由于认识上的局限,重大的经济决策中和项目决定中,土地仍然处于“保障”、“服务”和“配合”的地位,重大项目往往是“先计划、再资金、再土地”。
仍然是有了钱,就有地。
同时,土地参与宏观调控并未建立起一套相应的理论体系。
没有理论的支撑,科学的政策体系和制度机制就建立不起来。
从这个意义上说,土地政策参与宏观调控是被动的。
3、经济手段调控作用有所加强,但仍以行政手段为主
尽管在宏观调控中一直强调经济手段的作用,但大量的行政手段依然是主导且仍具有明显的计划色彩,“重管制、轻引导”也是本轮宏观调控的一大特点。
例如,2004年对“铁本事件”的处理,以及2006年对“郑州大学城事件”的处理,都是典型的行政手段。
2003年清理整顿各类开发区的“一律暂停审批”,以及2004年“集中半年左右的时间”实施“三个暂停”等,都是带有明显的计划色彩的土地政策。
4、宏观调控的远期目标与近期目标不协调
宏观调控是社会主义市场经济有机体的一个部分,与市场经济是不可分割的,不是外加的,一般的情况下,宏观调控不宜搞突击式和运动型的方式。
而我们的调控政策,经常出现的“集中整顿和打击”、“暂停半年时间”等等。
土地政策所面临的最大问题是,如何考虑宏观经济的实际波动和市场自身的运行规律。
特别是对于一个大国而言,如何考虑不同地区、不同物业类型的房地产市场和土地市场所具有的不同特点和所处的不同发展阶段,而我们在这方面恰恰做得不够。
参考文献：
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[7]土地政策.XX文库
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