文献PPP项目申报文件与合同体系.docx
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文献PPP项目申报文件与合同体系
【文献】PPP项目申报文件与合同体系
PPP项目实施流程
1、项目发起 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
1）政府发起 财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。
行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
2）社会资本发起 社会资本以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。
对于政府和社会资本发起的项目，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
财政部门（政府和社会资本合作中心）根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
2、初步论证 编制初步方案：
政府发起PPP项目的，由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制初步方案；社会资本发起PPP项目的，由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制初步方案。
初步方案根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）进行编制。
开展物有所值评价：
财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
开展财政承受能力论证：
财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，进行项目准备。
二、项目准备 项目准备阶段主要完成正式实施方案编制与论证、评审与批复。
1、实施方案编制与论证 政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
项目实施机构组织编制项目实施方案，项目实施方案包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。
财政部门（政府和社会资本合作中心）对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。
2、方案评审与批复 各级财政部门会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。
物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。
经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。
将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。
对于纳入PPP项目开发目录的项目，项目实施机构根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。
本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。
三、项目采购 项目采购阶段主要是完成项目的资格预审和项目采购。
1、资格预审 项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。
提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
2、项目采购 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等。
项目采购文件包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。
合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。
合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。
需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
四、项目执行 项目执行阶段主要工作是完成项目公司设立、项目融资、项目建设和项目运营。
1、项目公司设立 社会资本依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
2、项目融资 项目融资由社会资本或项目公司负责。
社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。
财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。
财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。
在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
3、项目建设 项目公司依法办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等相关资料文件，开展项目工程建设、设备安装等建设工作。
4、项目运营 项目建设完成后，项目公司开展项目运营工作。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。
政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目实施机构每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府相关职能部门根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。
社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
五、项目移交 项目移交阶段主要是完成项目移交和绩效评价。
1、项目移交 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
项目移交工作组严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。
性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
社会资本或项目公司将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。
社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
2、绩效评价 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。
评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
PPP项目申报文件
PPP项目申报文件与PPP项目实施流程密切对应，下面从PPP项目实施的5个阶段阐释PPP项目实施全流程相关申报文件。
一、项目申报文件体系
1、PPP项目识别项目发起政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
（1）政府发起。
政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
（2）社会资本发起。
社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。
项目筛选政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。
物有所值评价财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
财政承受能力论证为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
2、PPP项目准备
组织实施机构按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。
项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。
尽职调查项目内部调查项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。
外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。
招商实施方案主要内容:
（一）项目概况。
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
（二）风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
（三）PPP运作模式。
PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。
选择适合的模式至关重要!
（四）交易结构。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
（五）合同体系。
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目合同是其中最核心的法律文件。
（六）监管架构。
监管架构主要包括授权关系和监管方式。
授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（七）采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
实施方案审核为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。
评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。
3、PPP项目采购
项目预审项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。
提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
项目采购文件编制项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
响应文件评审项目PPP运作需建立方案评审小组。
评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/30评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。
项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
谈判与合同签署项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。
按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。
确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。
确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。
需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
4、PPP项目执行
项目公司设立社会资本可依法设立项目公司。
政府可指定相关机构依法参股项目公司。
项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
项目融资管理项目融资由社会资本或项目公司负责。
社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。
财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
绩效监测与支付社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。
项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
中期评估项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
5、PPP项目移交项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定项目资产。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。
移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。
社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。
下面对5个阶段的主要申报文件进行分析。
二、识别阶段 PPP项目识别阶段，主要文件是项目立项和咨询服务文件。
1、立项文件 对于新建项目，立项文件是PPP项目咨询服务的基础，从PPP综合信息平台目前公开的信息来看，立项文件以可行性研究报告为主。
从发改委、财政部及相关部门出台的文件来看，项目立项文件有多种形式。
财金〔2014〕113号文指出，“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目”，“对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”。
财金[2016]92号文指出，“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等”。
发改投资〔2016〕2231号文指出，“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。
可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。
重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据；实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。
项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
” 从以上文件可以看出，项目识别阶段主要文件可分为新建项目和存量项目两个方面进行申报，主要文件如下：
新建项目基础资料，包括：
新建或改扩建项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件、设计文件及批复文件（如有）； 存量项目基础资料：
存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等（如有）。
2、咨询文件 项目识别阶段主要咨询文件包括初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证，即通常所说的“两报告一方案”，主要内容如下：
（1）初步实施方案，包含：
项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息）、风险分配框架、运作方式、交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排）、合同体系、监管架构、采购方式选择。
（2）物有所值评价报告，包含：
定性评价的指标及权重、评分标准、评分结果；定量评价测算的主要指标、方法、过程和结果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值评价通过与否的结论。
（3）财政承受能力论证报告，包含：
本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论；
三、准备阶段
项目准备阶段主要文件包括“两报告一方案”和政府批复文件。
1、咨询文件：
咨询文件包括正式实施方案，根据调整后的实施方案对物有所值评价报告和财政承
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