自考西方行政学说史复习资料二.docx
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自考西方行政学说史复习资料二
自考西方行政学说史复习资料
第三讲 泰罗的科学管理理论
一、生平与著述
出生：
1856-1915；
职业：
普通工人、职业管理者、管理思想传播者；
代表性著作：
1911《科学管理原理》
其他著作：
《计件工资制》、《工厂管理》、《制造业为什么不欢迎大学毕业生》、〈效率的福音〉、〈科学管理〉；
泰罗面临的问题及其思考
传统的管理：
经验管理+经验生产
工人为什么磨洋工？
（如何提高工厂生产效率）
工人认识偏差：
以为提高效率会减少就业；
管理制度存在严重缺陷：
企业主不愿为高效率支付高工资；
工人传统问题：
代代相传的经验工作方法
泰罗科学管理思想的主要内容
（一）作业管理方面
1、工作定额原理（制定科学的工作方法）：
通过调查研究的方法科学地确定工人的工作定额。
时间研究，就是研究人们在工作期间各种活动的时间构成，它包括工作日写实与测时。
工作日写实，是对工人在工作日内的工时消耗情况，按照时间顺序，进行实地观察、记录和分析。
通过工作日写实，可以比较准确地知道工人工时利用情况，找出时间浪费的原因，提出改进的技术组织措施。
测时，是以工序为对象，按操作步骤进行实地测量并研究工时消耗的方法，测时可以研究总结先进工人的操作经验，推广先进的操作方法，确定合理的工作结构，为制定工作定额提供参考。
动作研究，是研究工人干活时动作的合理性，即研究工人在干活时，其身体各部位的动作，经过比较、分析之后，去掉多余的动作，改善必要的动作，从而减少有的疲劳，提高生产率。
所谓科学工作方法就是前面提到过的在实验研究的基础上确定的标准操作方法和采用标准的工具、设备。
也即找出标准，制定标准，然后按标准办事。
2、标准化原理
指工人在工作时要采用标准的方法，而且工人所使用的工具、机器、材料和所在工作现场环境等等都应该标准化，以利于提高劳动生产率。
生铁搬运实验：
用铲的科学。
3、能力与工作相适应原理
即主张一改工人挑选工作的传统，而坚持以工作挑选工人，每一个岗位都挑选第一流的工人，以确保较高的工作效率。
第一流的工人：
能力与意愿
4、差别计件付酬制
工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。
要在科学地制定劳动定额的前提下，采用差别计件工资制来鼓励工人完成或超额完成定额。
如果工人完成或超额完成定额，按比正常单价高出25%计酬。
不仅超额部分，而且定额内的部分也按此单价计酬。
如果工人完不成定额，则按比正常单价低20%计酬。
（二）组织管理方面
1、计划与执行相分离原理
计划职能包括三方面内容：
①时间和动作研究并以此作为确定定额和操作方法的依据；
②制定有科学依据的劳动定额和标准的操作方法，并选用标准工具；
③拟定计划、发布指令和命令。
④把标准和实际情况进行比较，以便进行有效的控制。
这里计划的实质就是管理，计划与执行相分离就是将管理职能从企业的生产职能中独立出来。
2、职能工长制：
用八个职能工长取代原来的工长，分权管理；
管理的例外原则（最高管理层）
例外原则，就是指企业的高级管理人员把一般日常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替等。
这种例外的原则至今仍然是管理中极为重要的原则之一。
（三）管理哲学方面
与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论，不如说科学管理是一种改变当时人们对管理实践重新审视的管理哲学。
他倡导劳资双方的精神革命：
合作与共同提高效率。
正如美国管理学家德鲁克指出的那样：
“科学管理是一种关于工人和工作系统的哲学，总的来说它可能是自联邦主义文献以后，美国对西方思想做出的最特殊的贡献”。
三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响
1、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率：
（1）美国全国办公室管理协会会长威廉·亨·莱芬韦尔：
第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得了很大成功。
发表许多有关办公室科学管理的论文及著作。
（2）莫里斯·卢埃林·库克：
他是泰勒的亲密合作者，科学管理的早期研究者之一。
成功地把科学管理运用于市政管理工作中。
（3）伦纳德·D·怀特
美国著名行政学家，他更进一步用科学管理理论研究政府行政管理。
2、美国政府
初期的抵制：
对于科学管理进入联邦政府的问题，美国国会曾进行了长达五年的调查，由于工会的抵制，最终结果是立法禁止进入。
后来也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、促进了政府工作的改革，提高了行政效率。
四、评价
1、泰勒科学管理的二重性
一系列最丰富科学成就；
资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段；
2、泰勒科学管理的贡献
（1）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学。
（2）讲求效率的优化思想和调查研究的科学方法。
总体上，泰勒促使了人们对管理实践的重新审视与思考，为管理理论的进一步形成和发展开辟了道路。
同时，泰勒制的现场作业管理方法在实际的生产组织管理中取得了显著的效果。
由于采取了科学管理的作业程序和管理方法，推动了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍。
3、泰勒科学管理的局限性
（1）泰勒对工人的看法是错误的。
（2）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不重视人群社会的因素。
（3）“泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题。
湖南大学自考网：
第四讲 法约尔的一般管理理论
一、生平与著述
1841-1925年；亨利·法约尔，法国人，1860年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度过了整个职业生涯。
从1866年开始一直担任高级管理职务。
从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展贡献巨大。
代表性著作：
<工业管理与一般管理>，1916年。
二、法约尔一般管理理论的主要内容
1、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义
六种基本的企业活动：
①技术活动（生产、制造、加工）；②商业活动（购买、销售、交换）；③财务活动（资金的筹措和运用）；④安全活动（设备维护和职工安全等）；⑤会计活动（指货物盘存、成本统计、核算等）；⑥管理活动（计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动）。
“管理是普遍的一种单独活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者通过完成各种职能来实现目标的一个过程。
2、分析了管理工作的五大职能
（1）计划：
含义：
“计划就是探索未来和制定行动方案”；
计划的重要性：
计划对管理工作具有首要的重要性；
计划应具有的特点及对计划的要求：
“统一、连续、灵活和精确”
计划工作对领导者的特定要求：
精明、有经验；具有管理人的艺术、积极性、勇气、专业能力、处理事务的一般知识和领导者本身的稳定性。
（2）组织
含义：
就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。
就是要建立企业的物质和社会的双重结构；
重要性：
组织是管理的第二要素；
组织应完成16个管理任务；
组织之管理幅度：
主张在组织内维持一种比较狭窄的管理的幅度。
组织中应设立参谋人员，即提出了直线和参谋机构的组织原则——有必要设立专门的参谋机构来协助高级管理人员的工作。
（3）指挥
含义：
指挥即运用其领导艺术以推动组织业务、促使其人员发挥作用、减少无效耗费的过程。
指挥对于管理工作的意义：
指挥是管理的第三个要素，就是使组织成员的活动得到保证。
有效指挥的具体原则或方法：
a.对职工有深入地了解；b.淘汰没有工作能力的人；c.对组织和职工之间的协定要很了解；d.作出榜样；e.对组织要进行定期检查，并使用概括的图表来促进这项工作；f.召集主要助手开会，以便统一指挥和集中精力；g.不要陷入琐碎的事务；h.力争使组织成员团结、主动、积极和忠诚。
（4）协调
含义：
协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；就是使事情和行动都有合适的比例。
协调的重要性：
是管理必不可少的活动之一。
管理人员通过协调，让组织成员团结一致，使组织的所有活动和努力都得到统一和和谐。
协调的方法：
通过组织内部有效的信息沟通来进行协调。
一是应定期召开会议，以便为就组织管理中的问题、进程、计划等方面交换意见提供机会和场所。
二是在会议间隔期，使用联络人员（参谋人员）承担联络工作，以加强沟通协调。
（5）控制
含义：
控制就是要注意一切是否按已制定的规章和下达命令进行。
也即对各项工作是否按计划进行随时作出反应。
重要性：
控制的目的在于检验管理中其他四种要素的在实际发挥作用时是否得当。
没有控制，其他四种要素活动的效果既得不到验证，也得不到保证。
有效控制的方法：
一是及时采取行动；二是检查人员应具备必要的条件；三是应注意控制的度，避免对各部门的领导和工作进行过多的干预，以免造成双重领导与越权指挥。
3、提出了十四条管理一般原则
（1）劳动分工：
劳动的专业化分工可以提高效率；
（2）权力与责任：
二者互为因果；
（3）纪律：
纪律对于企业取得成功是绝对必要的；
（4）统一指挥：
一个下属都应该接收而且只应接收一个上司的命令；
（5）统一领导：
凡是具有同一目标的全部活动，仅有一个领导和一套计划；
（6）个人利益服从集体利益；
（7）合理的报酬：
薪给制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励；
（8）适当的集权和分权：
要根据本组织的实际情况，适应改变集权与分权的程度；
（9）跳板原则：
在取得授权的情形下，不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通与交流，以节省时间提高效率；
（10）秩序：
“凡事各有其位”（各有其位，各称其位）；
（11）公平：
善意和公道。
公道是执行已订立的协定，善意地对待员工，关注平等。
（12）保持人员稳定：
任何组织都有必要鼓励职工做长期的服务
（13）首创精神：
是创立和推行计划的动力
（14）人员的团结：
全体成员的和谐与团结是企业发展的巨大力量
4、倡导管理教育
人的管理能力可以通过教育来获得，可以也应该像技术能力一样，首先在学校里，然后在车间里得到。
指出管理理论具有普遍性，可以用于各个组织之中。
把管理视为一门科学。
提出在学校设置这门课程，并在社会各个领域宣传、普及和传授管理知识。
以提出一套比较全面的管理理论，并使之得到广泛运用。
三、分析与评价
1、法约尔一般管理理论的贡献：
（1）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂；
（2）一般性：
可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织；
（3）具体管理原则的实用性：
给实际管理人员巨大的帮助；
2、法约尔一般管理理论的局限性
（1）管理原则缺乏弹性，以至于有时实际管理工作者无法完全遵守；
（2）有些概念关系还有些混乱：
如管理与领导之关系，领导之于指挥、协调、沟通等。
湖南大学自考网：
3、如何看等法约尔的贡献：
（1）他是现代经营管理之父：
法约尔的一般管理理论是西方古典管理思想的重要代表，它关于管理过程和管理组织理论的开创性研究，其中特别是关于管理职能的划分以及管理原则的描述，对后来的管理理论研究具有非常深远的影响。
后来成为管理过程学派的理论基础（该学派将法约尔尊奉为开山祖师），也是以后各种管理理论和管理实践的重要依据，对管理理论的发展和企业管理的历程均有着深刻的影响。
（2）要正确运用其提出的管理原则：
是指导行动的灵活信条，而不是一成不变的法则。
教条化的理解只能导出教条化的结局——管理失效；
要使管理真正有效，还必须积累自己的经验，并适宜地掌握合理运用这些原则的尺度。
（3）在我国具有现实意义
计划的重要性；
管理教育的重要性；
管理的实践性；
第五讲 韦伯的官僚组织理论
一、生平与著述
1、1864-1920，德国著名学者，思想家；
2、求学：
良好的家教渊源，海德堡大学\柏林大学\哥丁根大学，博士；
3、人生经历丰富：
军人\教授\游历者|思考者；
4、学术研究与著述：
研究领域与范围：
社会\经济\政治；
代表性著述：
新教伦理与资本主义精神\社会与经济组织理论\作为职业的学术\作为职业的政治；
5、韦伯关心的主要问题：
西方文明的独特性，即其所特有的因素，并借助理想类型的研究将这些因素概括为几个核心的概念：
理性\权威\合法化；
资本主义世界命运，尤其是资本主义世界中人的发展：
试图解决资本主义社会中人所面临的一些根本问题：
——如何拯救人（的尊严）
即韦伯关注的核心问题在于：
现代政治与人的自由的关系（理性化与自由）：
韦伯的结论：
多元论，尝试式的探索，实验性，而非马克思的经济决定论；
6、影响与声誉：
对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一；社会学三大奠基人之一；被各科社会科学奉为“经典作家”；
二、韦伯官僚组织（科层制）思想
（一）核心概念：
1、权力（power）：
无视人们的反对，强使人们服从的能力；权力与服从（obedience）相对应；
2、权威（Authority）：
政当化的统治，是权力的一种特殊形态，两个特征：
（1）自愿服从；
（2）存在着一套支持统治的正当性的信仰体系；
3、正当性（Validity）：
指人们愿意服从该权威（统治）并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性，这种正当性可能出于不同的基础：
传统\情感\某种价值信念\某种成文规定，等等；不同的正当性基础，导致了不同类型的正当统治。
（二）权威合法化的方式与组织类型分析
1、超凡权威与神秘化组织（个人魅力型正当统治）
超凡魅力：
来源于别人的崇拜和追随；
神秘化组织（chrismatic）：
这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格，它以对个人的崇拜迷信为基础；
统治者个人的人格特征：
超自然/超人的力量或品质，因而具有人格魅力，如宗教先知，智者，战争英雄，救世主，政治领袖，可归为四类：
（1）北欧神话中的熊皮武士，
（2）萨满教的女巫；
（3）先知与救世主；（4）文人或知识分子；
两个特征：
反对经济上的考虑（经济上的平均主义）
内在的不稳定性；
2、传统权威与传统型组织
传统型权威：
基于传统习惯或世袭得来；
两种形式：
世袭制与封建制；
特点：
A.统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系，统治者往往具有某种特定的身份；
B.与特定的经济组织形态——即自给自足的家庭经济紧密联系；
C.或多或少带有一定的宗教特性；
3、法定权威与合理化-合法化组织（法理型）
法定权威：
由理性和法律规定的权力；
合理-合法化组织：
即以理性和法律规定为基础行使权威（统治）的组织；
在该组织中：
权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令，人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系，是对组织规则的服从，与领导者个人的品质，能力，学识关系不大。
不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种非人格的权威统治；
领导者与被领导者在法律上地位平等，都受组织规则的约束；
（1）何为合理化（rationality，理性）：
因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段：
即组织是精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用；
（2）何为合法化（legitimacy）：
因为此类组织中有着一系列规则和程序，一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威；
湖南大学自考网：
韦伯称这种类型的组织为“官僚制”（bureaucracy），又译为“科层制”，
韦伯认为，官僚制是一种理想的组织形态，所谓理想，并非指“应当”或“合乎需要”，而是指组织的一种纯粹或标准模式，一种标准的组织形态；
官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度。
4、韦伯对三种类型组织的评价：
A.超凡魅力：
非理性，过于感情色彩，过于神秘，不宜作为现代管理组织的基础；
B.传统权威型：
服从传统，领导者的作用在于维护过去的传统，效率最低，也不宜作为现代管理组织的基础；
C.只有法定权威适合于现代管理组织，因为它提供了一种“谨慎的公正”：
a.管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行；
b.以“能”为本的择人方式提供了理性基础；
c.领导者的权力并非无限，而是受到规则的约束；
（三）官僚制（科层组织）及其特征
1、官僚制的含义：
一种以法理型权威（统治）为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科（部）分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式；
2、官僚制的特征：
（1）（合理的）专业分工：
专业化
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工；
（2）层级节制的权力等级系统：
节制等级
层层控制的组织结构，在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系；
（3）依照规程办事的运作机制：
按章办事
制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员的行为，以保证整个组织工作的一致性，明确性，不可随心所欲。
（理性，稳定性，连续性，可预测性）
（4）形式正规的决策文书（档案）：
文本
一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，且记录在案，用毕归档。
以使组织独立于个人之外，也利于明确任务\指令\权责，利于加强控制；
（5）组织管理的非人格化理性化
以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为，以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性，合法性和客观性。
严格区分公事与私事：
组织成员间是一种对事不对人的公务关系，处理组织事务只考虑合法性，合理性，有效性（正当性），而不考虑私情。
（6）专业培训：
建立适应工作需要的专业技术培训机构，为组织成员提供必要的专业培训，以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力，提高服务的数量\质量，提高效率。
（7）合理合法的人事管理制度（工资\升迁\任用）激励
A.依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员；
B.根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排，使人适其位，充分发挥其功能；
C.由自由契约而承担职务（市场原则）；
D.职位设计：
每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求；
E.明确固定的货币工资制度：
工资标准依级别，责任大小，年资，地位而定；
F.绩效制：
奖惩依工作优劣来定；
G.晋升依工作绩效和资历非关系而定；
H.职位不能转让或继承；
I.职位非私有，不得滥用职权；
J.管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制；
3.韦伯所认为的官僚制的优劣
优：
技术效率
A.严密性；B.合理性；
C.稳定性；D.普适性；
劣：
A.官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性，效率低下；
B.官僚主义弊端（bureaucratism）；
C.理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不再是目的，即理性主义与人本主义的冲突）；
三、对韦伯官僚制的评价
1、韦伯理论具有巨大的社会政治意义：
（1）随着资本主义的发展，新型的工业化大企业发展迅速，这种新型的组织需要有稳定，严格，精细，可靠的管理，韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式；
（2）他强调以知识和技能进行管理的必要；抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制；
（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题——组织的合理化；
（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用，故也被誉为德国的亚当斯密；
2、韦伯理论的学术意义：
最早对社会生活中的组织现象进行研究，“组织理论之父”
（1）开启了组织（行为）理论研究的先河
a.提出了一个对不同组织的性质，形态，特征进行分析的理论框架，尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值；
b.从权力（权威）的视角来研究组织类型，开创了组织研究的新方向；
（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则（其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工，层级节制，考试录用，职责权限，工作报酬等）
湖南大学自考网：
（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制，促进了管理法治化，科学化，
（4）讲求效率的行政观，符合资本主义生产方式的需要；
3、韦伯理论的局限性：
（1）高度纯化的理论描述，与现实中的组织有差距；
（2）偏重于静态研究，过分强调机械的正式组织的功能，忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力；
（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析，缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨；
（4）过分强调专业分工和职能权限划分，忽视宏观协调；
（5）过分强调人员稳定，导致组织惰性；过分强调年资在升迁中的意义，导致论资排辈；
（6）过分强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展；
即：
a.纯理论的理想性/抽象性；
b.研究角度和方法上的局限性
静态的而动态的；
内部的而非内外互动的；
c.具体的原则方法缺乏弹性与适应性
过份崇尚法规，规章和制度，而忽视其执行者的主动性和创造性，导致组织和个人行为的僵化，缺乏适应性；
第六讲 怀特的理论行政学思想
一、生平与著述
1、生平：
美国人，1891年生，早期杰出的行政学家和人事行政学专家；
2、职业与工作经历：
教授：
芝加哥大学；
政府官员：
曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度改革；
3、代表性著作：
1926年<行政学研究>，该书是世界公认的第一本行政学教科书，体现了怀特为对行政学理论系统化的努力，为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架；
此外还有：
<近代公共行政的趋势>，<联邦主义者>，<外国公务员制度>；
二、怀特行政学思想的主要内容
1、对行政学行政对象和范围的界定；
（1）研究对象：
即对国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究；
（2）研究范围：
行政中的各种问题，包括：
公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等；
（3）研究的目标（目的）：
A.运用物质材料完成国家建议的任务；
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