试论恩施地区战略开发中的地方政府职能.docx

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试论恩施地区战略开发中的地方政府职能

试论恩施地区战略开发中的地方政府职能

摘要：

恩施土家族苗族自治州地处湖北省西南部，有“世界硒都”之称。

她东连湖北宜昌，南接湖南湘西，西邻重庆的万州、黔江，北连神农架，举世闻名的长江流经该州的巴东，是华中进入西南和西北的咽喉，是川渝东出的重要门户。

也是湖北省唯一的少数民族自治州和纳入国家西部大开发范围的地区。

目前恩施迎来了前所未有的发展机遇，其境内的水布垭蓄水大坝成功修建并投入运用、沪蓉西高速公路恩施段全线通车和宜万铁路恩施段即将竣工投入营运，这必将成为恩施地区经济崛起的三把利剑，作为战略开发中的地方政府，应充分利用好发展契机，提高政府职能，大力谋求区域经济的发展。

关键词：

恩施地区战略开发政府职能

如今，国家实施西部大开发的浪潮一浪高过一浪，恩施地区作为湖北省唯一纳入国家西部大开发范围的受益地区，地方政府应该作怎样的战略思考，把地方特色与优势机遇有机结合，促进恩施地区社会经济的发展。

一、西部大开发战略背景下的恩施地区发展现状分析

（一）恩施地区发展环境简介

在我国实施西部大开发战略的区域内，有一片深情的沃土，世界硒都——恩施。

恩施土家族苗族自治州（EnshiTujiaandMiaoAutonomousPrefecture）地处共和国版图的中西结合部，位于湖北省西南部，东西宽220公里，南北长260公里。

恩施州是一座绚丽多彩的土苗文化宝库。

恩施州是中原文化与西南少数民族文化的汇融之地，土家、苗、侗、回、蒙古、彝、纳西、壮、畲、僳僳等各族人民在这里创造了绚丽多彩的民族文化。

同时恩施州还是一个具有光荣革命传统的老区。

恩施州是一片资源富集的沃土。

恩施州主要有四大资源。

一是丰富的矿产资源。

已经探明的金属或非金属矿产有75种，铁矿、煤矿、天然气、高岭土、硒矿、磷矿、石膏矿等7种金属或非金属的储量在湖北省居第一位。

硒矿在全世界居第一位，享有“世界硒都”之美称。

二是丰富的特色生物资源。

恩施州独特的地理气候环境，造就了生物的多样性。

全州目前森林覆盖率已达到62%，素有“鄂西林海”、“华中药库”、“天然植物园”、“烟草王国”的美称。

三是丰富的水能资源。

恩施州的水能资源理论蕴藏量达600万千瓦，可开发的在450万千瓦左右，是省内仅次于宜昌三峡的水能基地。

四是丰富的旅游资源。

恩施州是中国健康旅游基地，以“山、水、洞、情”为特色的旅游，独树一帜。

但同时恩施州是一个集“老、少、边、山、穷、库”于一体，倍受党和国家特别关注的地区。

为了促进恩施州的发展，国家实施西部大开发战略，将恩施州列入享受西部开发政策的地区范围，给恩施州的发展带来了前所未有的机遇。

“十一五”时期，恩施州经济社会发展面临着五大良好机遇：

国家、省重点扶持机遇；交通条件大改善机遇；特色产业发展机遇；重大工程建设机遇；利用国家重大发展战略机遇。

在党和国家的民族扶持政策沐浴下，年轻的自治州正逐步摆脱贫困，茁壮成长。

到现在全州已基本解决温饱问题，国民经济和社会事业步入良性发展阶段。

国家和省有关部门加大指导和支持力度，目前已有一批西部开发项目陆续实施，给恩施的经济和社会事业注入了新的活力。

其中最为典型的就是清江河水布垭蓄水大坝的建成、沪蓉西高速公路恩施段及宜万铁路的过区修建，被普遍认为是推动恩施地区经济发展的原动力。

（二）恩施地区战略开发概况

1、水布垭蓄水大坝的建成，干支流沿岸地区的发展现状分析

　　水布垭地处清江中游，位于长江三峡库区湖北省巴东县城南130公里，距沪蓉高速公路、宜万铁路25公里，沿清江东下宜昌120公里，西上恩施117公里，巴鹤公路（245省道）贯通南北，是清江水布垭水利枢纽工程坝址所在地。

水布垭枢纽的开发给沿岸地区带来了新的发展契机，在一定程度上改变了传统的以农为主的发展模式：

（1）从电力市场需求、电源优化分析和财务测算分析，水布垭电站有较强的上网竞争力，这必将极大程度地解决一直以来就困扰着制约着沿岸地区发展的电力不足问题。

（2）水布垭枢纽正常蓄水位400米、装机容量1600千瓦，这符合恩施市有效利用水能资源的原则，且为发电和防洪要求带来了极大的保障。

不仅如此，水布垭水利枢纽工程除自身发电外，还能够提高下游隔河岩、高坝洲两电站的年发电量2.37亿千瓦时，减少系统内其它水电站弃水调峰损失的电量。

（3）水坝建成之后，水位上涨，为大力发展水上运输提供了可能，增加了该地区交通基础设施的多样化；同时，沿岸地区也因地制宜，大力发展水上养殖业，增加了经济收入的来源。

（4）旅游业将是水布垭工程建成后恩施走向世界的重要平台，多姿多彩的清江民族风情旅游将让世界瞩目。

清江画廊，水布垭居中。

水布垭境内重峦叠嶂，山环水绕，峡谷幽深，奇峰入云，水波碧蓝，民风天然，朦胧奇幻，绚丽多姿。

奇特的峡谷风光，巍峨的崇山峻岭，古朴的民风民俗，动人的古老传说，带给游人无尽的游览套餐，诗中诗，画中画，洞中洞，景中景，带给游人无穷的迷人遐想。

（5）恩施境内交通四通八达，省、县、乡、村道路联网互通，大坝完工兴起的新集镇现已按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一管理”的方针建设，围绕“港口贸易镇、水电工业镇、民族风情镇、生态旅游镇”的要求，坚持规范化管理，全面展开小城镇建设综合试点。

目前已成为巴东县重要的物资集散地和全镇政治、文化、科技、信息中心，崛起为巴东县四大经济中心之一。

2、沪蓉西高速公路的建成，沿线地区的发展现状分析

沪蓉西高速公路的建设，无疑为恩施州的快速发展注入了强大的活力，为恩施人民筑就了一条致富的大通道。

它的修建对该地区经济社会的发展带动作用主要体现在两大方面，即沪蓉西高速公路建设期对区域经济社会发展的拉动作用和沪蓉西高速公路营运期将对沿线经济社会产生的影响。

沪蓉西高速公路建设期对区域经济社会发展的拉动作用主要表现在：

（1）对施工企业和地方就业的拉动。

全线320公里，划分为46个合同段，为近百家公路施工企业提供了数万个就业机会。

同时，工程建设中还吸纳了大量沿线的农民工就业。

（2）对机械及设备制造业的拉动。

这种拉动作用是面向行业、面向全社会的，各种生活及办公设备、各种生产用施工机械产生大量需求，无疑会拉动相关制造业的发展。

（3）对建材工业和建筑业的拉动。

高速公路的建设，需要大量的建筑材料，会直接拉动相关建材工业的发展。

（4）刺激生产和消费，对地方经济成长的拉动。

一是拉动沿线蔬菜水果种植及禽畜养殖业的发展；二是拉动了生活消费品批零销售业的快速增长；三是拉动了住宿餐饮及服务业的快速发展；四是刺激了生产和消费，促进了地方经济的快速发展，加快了群众的致富进程。

（5）对沿线交通运输业及新农村建设的拉动。

高速公路的建设刺激了交通运输业的快速发展，便道建设改善了农村交通条件，完善了公路运输网络，促进了新农村建设。

（6）不同文化的交流融合，促进了沿线的文明和进步。

随着来自全国各地的建设者的进驻，唤醒了沉睡的大山，使世世代代偏居一隅、交通不便、信息闭塞的深山农村居民有了与外界交流、学习不同文化、了解外界的绝好机会。

沪蓉西高速公路营运期将对沿线经济社会产生的影响主要表现在：

（1）优化交通环境，彰显运输效益，加快商贸发展。

一是缩短时空距离，密切地域联系；二是提高通行能力，降低运输成本，改变运输结构，刺激商贸发展。

（2）推动沿线城镇建设与发展，加快城乡一体化进程。

沪蓉西高速公路的建成营运，必将改善互通口附近集镇的交通条件，促进区域投资环境和生活居住环境的改善，加速人口向互通口附近区域流动，推动沿线、特别是高速公路互通口附近城镇的建设与发展，加快城乡一体化进程。

（3）依托高速公路，发展特色产业。

高速公路的建成将促使沿线各县市乡镇调整产业结构，充分发挥自身的比较优势，依托高速公路，坚持科学的发展观，发展特色产业，加强资源开发和利用，更好地走可持续发展之路。

3、宜万铁路的修建，沿线地区的发展现状分析

宜万铁路是迄今为止我国铁路建设史上修建最为艰难的一条铁路。

铁路全长377公里，桥隧总长288公里，占全线总长的比例高达74%，居世界铁路之最；工程总投资225.7亿元，每公里造价约6000万元，是青藏铁路的两倍以上；在宜万铁路上，3公里以上的隧道为20座，10公里以上的隧道为３座，数量和总长均在全国铁路干线中位居第一。

在全国已建和在建的超10公里特大隧道中，宜万铁路就占了3座。

建成宜万铁路对长江流域的国土资源开发和经济发展，实施西部大开发战略，实现铁路跨越式发展以及完善和优化铁路路网结构等都具有十分重要的意义。

它承接了东西交通动脉，与省会城市武汉形成了快速经济圈，使得恩施地区的特色资源如矿产资源、农产品、旅游资源等有了实现其价值的载体，使恩施人民百年出川梦一朝实现。

二、恩施地区战略开发中如何把握发展契机，促进地方发展

（一）地方政府角色定位

1、规划者，重全局

地方政府应着眼于全局进行经济发展的科学的宏观规划，制定相关政策，实施分步走战略。

（1）首先必须弄清楚什么是全局。

全局和整体是不分家的，看待问题要有全局观念和整体意识，切忌一叶障目，不见泰山。

对为人民谋福利的政府来说，全局就是在把握现有工作的力度、进度、泛度上，着眼于未来整体工作的推进，更加合理地突出地方特色，更加科学地优化地方经济结构。

（2）其次要明确地方发展定位。

定位就是要从性质上把握政府为谁服务，从目的上把握发展为了什么；以创新的思维强化工作力度、增强政府在经济发展中的统筹协调优势，以发展的眼光审视地方潜在的价值、奋斗的方向。

（3）再次应从全局上认识政府工作，在一定的高度上看待政府角色问题。

政府工作是受制于层级领导的，但又在一定程度上强调突出地方发展特色，这就决定了地方政府工作具有导向性、主体性、开放性。

它要求政府从实际出发，打造地方特色发展品牌，加强区域合作，充分利用各方优势资源，服务于地方发展大局。

2、组织者，重实施

地方政府应求真务实办实事，组织实施，充分调动各方力量，凝聚成一股强大的发展潮流。

组织是理论与实践的有机结合，规划、政策是必要的，但如何将这些理论真正贯彻落实到发展实际中，如何体现出科学发展观的要求，如何做到五个统筹发展，如何才能盘活一方经济，造福于黎民百姓，这才是最现实、最重要、最紧迫的任务。

3、协调者，重和谐

地方政府应维持必要的发展纪律，协调各种关系，使地方发展事业在稳定和谐的轨道上良性运行。

恩施地区发展要始终围绕重视民生、改善民生、解决民生，着力解决好人民群众基本生活需求问题这个中心。

政府作为地方发展的主心骨，一是要在思想上情系民生。

对人民群众要有深厚的爱、真挚的情，要始终坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的理念，切实履行“解决民生、落实民权、维护民利”的职责，不断丰富为民的情感，切实增强为民的责任，满怀深情地为人民群众服务。

二是要在工作上倾注民生。

要集中精力解决党政领导高度关注、社会普遍关心、群众热切盼望的最急需的民生问题。

同时要立足现实、放眼未来，既要看到群众当前利益，又要看到群众长远利益。

三是要在制度上保障民生。

解决民生问题，不仅要事事落到实处、件件见到成效，而且要注重长效机制的建立，要以开拓创新的精神加快各项民生保障方面的制度建设，注重整体安排、制度创新和长效机制的形成，不断健全保障内容，逐步扩大保障范围，适时提高保障标准，持久、规范地解决人民群众尤其是“三个群体”的基本生活问题；要进一步健全公共服务体系，精心搭建城乡社区建设平台，切实增强民间组织服务社会功能，继续推进专项事务工作朝着服务为主、管理与服务相结合的方向转变，不断扩大服务领域，改进服务方式，提升服务水平，形成规范管理、文明服务的运行机制。

四是要注重解决民生发展过程中凸显的各种矛盾，不仅包括群众与政府、群众与群众之间的矛盾，还包括发展地域间、发展与社会环境间、发展的整体与局部间、发展的当前与长远利益间等的矛盾，只有恰当处理好发展中的不和谐因素，发展才具有人心保障。

（二）促进地方社会经济发展的思路

1、把握发展契机，做强项目工程

恩施在西部大开发中发挥着巨大潜能，加入WTO后，国家加大对民族地区投入，新一轮扶贫开发四大机遇同时垂青恩施州，从而使恩施进入了千载难逢加快发展的战略机遇期。

未来的5—10年，国家将有500亿以上的资金投入，成为鄂西南乃至武陵山区投资最集中的地区之一，成为鄂西南重要经济增长点。

值此发展良机，政府应利用现有资源及成就，结合地方实际，做大做强六大项目工程：

（1）交通大通道工程。

宜万铁路和沪蓉西高速公路恩施州段已破土动工，这为解决东西大通道瓶颈问题提供了可能。

（2）电力开发工程。

利用水布垭等蓄水工程，提高发电量，满足地区经济发展需求。

（3）“鄂西林海”保护建设工程。

恢复性保护建设“鄂西林海”，把恩施建成三峡库区生态环境示范州，这不仅符合可持续发展观的要求，而且也是为自身创造良好发展环境的明智之举。

（4）富硒特色产品建设工程。

恩施州有优越的生态环境和优势硒资源、传统土特产品资源，开发富硒特色产品将会成为地方的一大经济支柱。

（5）扶贫开发工程。

打好国家民族扶持、扶贫攻坚战役，抓好教育扶贫和改善贫困地区基本生活条件，为稳定解决温饱，逐步实现小康夯实基础，这是一项长期的，应当永抓不懈的工作。

（6）生态旅游与民族文化建设工程。

应当发挥三峡库区区位优势和生态环境优势，建设“绿色生态州，民族风情园”，为红色根据地争光添彩，为恩施旅游热的到来积蓄力量。

2、定位发展阶段，把握发展关键

从发展的现实基础和面临的宏观环境看，目前是恩施州“打基础、调结构、抓质量、提速度”的重要阶段，是全州经济社会发展的关键：

（1）把握夯实全面建设小康社会的基础的关键。

我国已经实现了总体小康，而恩施州人均生产总值还处于全国平均水平的低层次，夯实基础、优化环境，调整结构、整合资源，努力提升经济整体竞争力，为全面建设小康社会打下坚实基础，是地方政府应时刻坚持的根本任务。

（2）把握加快工业发展的关键。

恩施州工业发展起步晚，目前还处在工业化初期阶段，工业腿短成为经济社会发展的主要瓶颈。

恩施州资源丰富多样，应努力加快工业发展的步伐。

（3）把握扩大农业产业化经营规模、提高产业化水平的关键。

目前虽已建成一大批特色农产品板块基地，但从总体上看，农业产业化经营覆盖面仍较低、带动力不强，因此扩大农业产业化经营规模、提高农业产业化水平则势在必行。

（4）把握加快发展外向型经济的关键。

随着我国结束入世的过渡期，恩施州在更大范围、更广领域和更高层次上参与对外经济技术合作与竞争则大有前途。

作为政府应从容应对挑战，加快发展外向型经济，深化改革、扩大开放，使地区经济融入全省、全国乃至全球经济大格局中。

3、坚持发展原则，完善发展机制

（1）坚持以经济建设为中心。

这是我国基本路线的要求，作为地方政府应牢牢抓住加快发展这个第一要务，大力实施工业兴州战略，努力促进工业经济总量扩张；大力发展优势特色产业，促进产业结构升级；继续促进投资稳定增长，不断培植新的经济增长点；在提高经济增长质量和效益的前提下，促进经济平稳健康发展。

（2）坚持转变经济增长方式。

政府应做好资源的综合开发利用和保护，提高资源利用效率；大力发展循环经济，坚持节约发展、清洁发展、安全发展；加快建设资源节约型、环境友好型社会，走可持续发展道路。

（3）坚持推进科教创新。

全面实施科教兴州和人才强州战略；加快科技成果的转化应用，大力发展高新技术产业，加强科技创新体系建设，加快人才教育和培养，努力提高科教、人才对经济社会发展的支撑能力。

（4）坚持促进城乡协调发展。

积极稳妥地推进城镇化，努力提高城镇化水平；切实增加对农业和农村经济发展的投入，千方百计增加农民收入，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，加快推进社会主义新农村建设；逐步建立工业反哺农业、城市支持农村的体制和机制。

（5）坚持加强和谐恩施建设。

坚持以人为本，积极扩大就业，完善社会保障体系；促进社会公平，保障人民群众的各种权益，让发展的成果惠及广大人民群众；加快发展社会事业，加强公共服务设施建设；推进民主法制建设，保障公共安全，全力维护社会稳定。

（6）坚持强化协调实施机制，完善评估修订机制。

为顺利实现地区经济发展的主要目标任务，必须推进各项规划实施的制度化、法制化，将规划实施纳入政府责任目标管理，制定行之有效的政府引导、社会参与、监测评估的责任制度。

同时，各级政府应建立政府与企业之间的对话机制，促进企业发展战略与全州经济社会发展规划、企业行为与全州规划目标、企业经济效益与社会效益有机结合，以保障整体经济的顺利发展。

（7）坚持深化改革、扩大开放。

坚持以体制创新和制度建设为重点，全面推进各项改革，建立健全与社会主义市场经济体制和国际通行规则相衔接的市场经济运行机制；转变政府职能，改进政府对经济的调控方式。

坚持全方位对外开放，扩大开放领域和范围，提高对外开放水平。

三、谋求发展的同时，政府应注意规避社会矛盾的发生和扩展

（一）坚持科学理论指导

坚持科学发展观为指导，走可持续发展之路，促进经济、社会、环境的协调发展。

科学发展观是我国对经济发展的总的要求,是确保经济发展在良性轨道运行的关键，因此经济发展必须坚持科学理论的指导，切忌出现盲目现象。

（二）关注民生，执政为民

以人为本，切实把解决民生问题放在首要位置，着眼于经济发展与提高人民生活水平的有效结合，强调发展依靠人民，发展为了人民，发展成果由人民共享。

我国正大力推进和谐社会的建设，民生问题能否妥善有效地解决，不仅关乎恩施地区的发展大局，更关乎我国社会经济发展大局。

（三）坚持科学技术是第一生产力

经济发展要力促以科学技术为支撑，提高发展过程中的合理性和科学性，避免重复性建设、破坏性建设、低效率建设，避免铺张浪费；资源开发中应注重充分高效利用，避免采富弃贫，避免先污染后治理。

（四）解放思想，实事求是

经济发展要强调实事求是，一切从实际出发，突出地方经济发展特色，切忌盲目跟风，切忌无章运作，要在统一地方发展思想、开拓发展思维的基础上，以恩施特色旅游资源、农特产品资源、医药材资源、矿产资源等为依托，创新发展方式，促进区域经济发展，防止出现因发展而导致的干群矛盾激化。

（五）把握整体，内外连横

在理清局部发展思路的前提下，要更加重视整体效能的发挥，强调合作共赢，克服地方本位主义、地方保护主义，加强开放经济的建设，坚持全方位的对外开放，扩大开放领域和层次，引进外资，服务发展。

但同时应更加注重独立自主、自力更生，防止损害恩施经济发展利益的现象出现。

总之，恩施地区现正迎来了良好的前所未有的发展机遇，作为恩施地区发展的领路人——地方政府，应理清发展思路，转变发展观念，提高政府职能，充分利用发展良机，着力突出地方特色，为恩施地区的又好又快发展绘制一幅美好蓝图！

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