十四五国有林场发展规划.docx

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十四五国有林场发展规划

十四五国有林场发展规划

国有林场是维护国土生态安全最重要的基础设施，是生态修复和建设的重要力量。

我区国有林场数量多、分布广、面积大，为森林资源培育保护和土地沙化荒漠化防治,构筑祖国重要生态安全屏障作出了突出贡献。

长期以来，由于国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、政策支持不健全等原因，导致国有林场基础设施滞后，林地资源流失，民生问题突出，国有林场可持续发展后劲不足。

为加快推进国有林场改革，确保国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态文明建设中的重要作用，国务院印发了《国有林场改革方案》。

按照国家《国有林场改革方案》精神，省委、政府印发了《省国有林场改革方案》，确定了“生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新”的改革总体目标。

为强化森林资源保护，保障国有林场权益，保持国有林场范围和林地用途的长期稳定，确保国有林场改革目标的实现，编制此规划。

第1章基本情况

1.1国有林场概况

省现有国有林场320个，其中国有林场310个、次生林经营局10个，经营总面积158078万亩，分布在10个市1个计划单列市的80个县（市、区）。

其中：

市级管理的林场有15个，县区级管理的林场300个；全额拨款的林场40个，差额拨款的林场60个，定额补贴的林场1个，自收自支的林场198个。

全区国有林场现有总人口数17.8万人，总户数5.55万户。

现有职工总人数5.22万人，其中：

在职职工3.58万人，离退休人员1.64万人。

1.2国有林场森林资源现状

全区国有林场经营总面积158078万亩，占全区国土面积的15%。

在国有林场经营总面积中林地面积135634万亩，占省林地总面积的20%。

在林地面积中森林面积10735万亩，占全区森林面积的30%，森林覆盖率60.0%。

森林蓄积量3.44亿立方米，占全区森林蓄积量的35%。

在全区国有林场（局）林地面积中，乔木林地8220.09万亩，占林地面积的51.8%；疏林地202.62万亩，占林地面积的1.3%；灌木林地2573.27万亩，占林地面积的16.2%；未成林造林地364.40万亩，占林地面积的2.3%；苗圃地10.80万亩，占林地面积的0.1%；无立木林地196.69万亩，占林地面积的1.2%；宜林地4309.61万亩，占林地面积的27.1%。

国有林场乔木林平均每亩蓄积4.19立方米。

其中：

用材林幼龄林面积345.12万亩、蓄积1004.45万立方米；用材林中龄林面积811.57万亩、蓄积6562.01万立方米；用材林近熟林面积147.83万亩、蓄积729.75万立方米；用材林成过熟林面积109.30万亩、蓄积447.32万立方米。

按起源划分，天然林面积9475.5万亩、蓄积31356万立方米，分别占森林面积、蓄积的87.8%、91.0%；人工林面积1317.8万亩、蓄积3087万立方米，分别占森林面积、蓄积的12.2%、9.0%。

森林面积按林种划分，防护林面积8589.8万亩、蓄积23736.4立方米，分别占森林面积、蓄积的79.6%、68.9%；用材林面积1431.3万亩、蓄积8743.6立方米，分别占森林面积、蓄积的13.3%、25.4%；经济林面积31.1万亩、蓄积0.01立方米，分别占森林面积、蓄积的0.3%、0.0%；薪炭林面积0.21万亩；特用林面积740.9万亩、蓄积1963.2立方米，分别占森林面积、蓄积的6.9%、5.7%。

1.3国有林场森林经营现状

全区320个国有林场中，有120个天然林经营林场，主要承担着11个片天然次生林区的经营、管护任务；有196个造林治沙林场，主要承担着沙漠、沙地以及平原农区、河流湖泊等生态脆弱地区的造林绿化、防沙治沙任务。

“十三五”以来，全区国有林场共完成造林绿化1050.03万亩，其中：

人工造林377.46万亩，封山育林385.72万亩，飞播造林98.21万亩，场外造林面积188.64万亩。

完成低产低效林改造32.18万亩，中幼林抚育1400万亩，其中落实中央财政森林抚育补贴任务林场228个，完成森林抚育任务994.5万亩。

截至2020年，全区113个国有林场完成了森林经营方案的编制，并设立了10个森林经营方案实施试点林场。

中央国务院《国有林场改革方案》和省委政府《省国有林场改革方案》印发后，国有林场的主要功能定位发生了根本变化。

为适应国有林场改革对森林经营和森林资源管理工作提出的新要求，省林业厅下发了《关于开展国有林场森林经营方案编制工作的通知》，加快推进森林经营方案修订、修编，计划用3年时间完成全部国有林场森林经营方案编制工作。

1.4国有林场基础设施现状

国有林场基础设施建设是林场发展的保障。

省国有林场大多数建于20世纪五六十年代，经过60多年来的发展，办公生产用房和职工住房条件有了较大改善。

全区国有林场现有房屋建筑面积348.1万平方米，等级公路4257公里，林区公路10067.63公里，林道24317.64公里。

全区国有林场共有管护站点1305处，建筑面积24.5万平方米。

其中：

危旧管护站点751处，建筑面积14.8万平方米;功能不完善管护站点554处,建筑面积9.7万平方米。

全区国有林场未通电话护林站793个，饮水不安全林场176个，饮水困难的55个。

1.5国有林场资源利用现状

随着森林生态效益补偿和天然林停止商业性采伐等政策的实施，全区国有林场已全面停止了天然林采伐，森林采伐量大幅减少，各地通过转换思路，优化调整结构，大力发展多种经营，促进林场发展。

一大批林场利用自身资源，发展旅游，森林旅游业已成为国有林场新的经济增长点。

全区现依托国有林场建立森林公园43处，其中国家级24处、省级18处、盟市级1处，截止2017年底，年可接待旅游人数860万人次，森林旅游收入达18900万元。

1.6国有林场森林防火现状

全区国有林场现有防火办事机构125个，编制1360人，实有1520人；防火检查站558个，2560人；专业扑火队195个，3800人；半专业扑火队450个，7890人；专职护林员11500人，兼职护林员4450人；防火隔离带9925公里，防火公路8950公里；瞭望塔260座，其中：

铁质159座，砖瓦93座，木质3座；物资储备库380座，面积14085.8平米；扑火机具21342台，其中风力灭火机6053台；无线电台1591部，森林消防车辆1883台。

1.7国有林场改革情况

我区国有林场在建场之初是采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的全额林业事业单位。

上世纪80年代国家投资体制改革后，地方政府将国有林场逐步与财政脱钩，实行事业单位企业化管理，自收自支，自负盈亏，林场生产建设投资渠道断失，事业经费也断了来源，国有林场经济陷入了困境。

国有林场为解决生存发展问题，采取林地承包经营、股份合作经营等以发展林场经济为主的多种经营模式，但终因资源、交通、人才等条件所限，未能摆脱困境，出现了吃饭难、生存难、发展难的三难问题。

国有林场的主要精力用来解决林场和职工生存问题，林业生态建设和保护力度相应减弱。

国有林场一直处于“企不企、事不事，工不工，农不农”的尴尬地位，在享受国家建设投资、财政经济政策及职工福利待遇等方面被“边缘化”，国有林场基础设施建设严重滞后，职工生活贫困，林场发展停滞不前。

随着中央国务院《关于加快林业发展的决定》、省委、政府《关于深化改革加快林业发展的决定》的出台，我区积极探索、试点先行，推动国有林场进入了新的改革发展阶段。

到2020年底，全区320个国有林场中，已有44个林场转为全额事业单位，73个林场转为差额事业单位。

但是全区仍有198个林场仍然实行自收自支的管理体制，自收自支职工人数占全区国有林场职工总数的88%，国有林场拖欠职工工资、社会保险等问题突出。

2015年中央、国务院印发了《国有林场改革方案》，省委、政府高度重视，组织编制了《省国有林场改革方案》，于2015年9月上报国家获得批复。

2015年12月，省委、政府印发了《省国有林场改革方案》，明确我区国有林场改革主要内容包括：

明确界定国有林场生态责任和公益属性；推进国有林场政事、事企分开；完善以购买服务为主的公益林管护机制；健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制；强化森林资源保护，保障国有林场权益；妥善安置富余职工，完善社会保障6个方面。

到2020年实现国有林场生态功能显著提升，职工生产生活条件明显改善，管理体制全面创新的改革总体目标。

2016年1月，省政府组织召开“全区国有林场改革电视电话会议”，标志着我区国有林场改革进入全面实施阶段。

截至2017年底，已争取中央财政国有林场改革资金11.5亿元，用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险、基本医疗保险和剥离办社会等费用，以建立和完善职工社会保障体系，促使国有林场职工应保尽保，基本实现保护生态、保障职工生产生活的国有林场改革总体框架目标。

第2章主要建设成就

2.1森林资源培育成效显著

我区国有林场数量多、分布广、面积大，是生态建设的主力军和骨干力量，承担着省约三分之一森林资源的培育和管护任务。

“十三五”以来，全区国有林场以生态林业建设为目标，大力开展森林培育工作，强化森林抚育经营，森林面积不断扩大，林分质量进一步提升。

全区国有林场共完成造林绿化任务1050万亩，占同期全区完成造林任务的15%；森林抚育经营与低效林分改造得到了较快的发展，共完成中幼林抚育1400万亩，占同期全区完成中幼林抚育任务的32%；低效林改造32.18万亩。

使全区森林面积和蓄积量不断增加，森林质量得到了进一步提升，为筑牢我国重要生态安全屏障、打造祖国亮丽风景线做出了重大贡献。

2.2森林资源保护不断加强

“十三五”以来，全区国有林场不断加大森林资源保护力度，认真落实把所有天然林都更好地保护起来的指示精神，国有林场天然林保护范围由103个林场扩大到189个林场，天然林保护面积增加了2108万亩。

全区国有林场纳入国家补偿重点公益林面积不断增加，截至2017年底，已纳入中央森林生态效益补偿范围的国有林场有274个、补偿面积4793万亩。

我区国有林场不仅是生态建设的主力军，同时也是我国森林生态系统和珍稀濒危物种集中分布区，在涵养水源、保持水土、防风固沙、保护生物多样性等方面发挥了不可替代的作用。

2.3国有林场民生建设初见成效

“十三五”以来，共争取国家国有贫困林场资金1.78亿元,解决了200多个贫困林场危旧办公用房、生产用房、道路不畅、饮水困难等问题，完成场部和管护站危房改造8万平方米、断头路和生产作业路修建420公里、电力设施建设58.89公里，打井152眼，解决困难饮水人口3.69万人。

通过扶贫项目的实施，林场场容场貌、生产生活条件得到明显改善。

2010年国家启动了国有林场棚户区（危旧房）改造工程，为解决林场职工住房难问题，争取将我区国有林场职工危房全部纳入了工程范围。

到2020年，全区国有林场全部完成国有林场棚户区（危旧房）改造任务，改造总户数51116户，改造总面积315万平方米,完成总投资48亿元，其中争取国家和省补助资金11亿元。

通过这项工程的实施，极大的改善了林场职工的居住条件，并解决了林场职工就医难、子女入学难等问题，调动了林场职工投身生态保护和建设的积极性。

第3章存在问题

3.1国有林场定位不准、管理体制不顺

长期以来，国有林场实行的是事业单位企业化管理、自收自支的管理体制，加上长期实行分级管理，责任主体不明，各级政府没有明确的资金、政策支持，致使国有林场经营既不能像农民一样有收益权，也不能像企业一样自主经营，还不能与其他社会公益事业单位一样得到公共财政支持。

这种“企不企、事不事，工不工，农不农”的管理体制和经营机制，使国有林场在享受国家建设投资、财政经济政策及职工福利待遇等方面被“边缘化”，导致国有林场无法纳入当地经济社会发展规划和投资计划，国有林场基础设施建设严重滞后，职工生活贫困，林场发展停滞不前，已经越来越不适应新形势下建设生态文明的需要。

3.2资金投入不足、森林资源质量不高

国有林场森林资源是全区森林资源的重要组成部分，但由于交通不便，分布不均，生产作业条件差，资金投入不足，以致于多数国有林场的森林资源总量不足、森林经营粗放、森林资源质量不高。

据调查可知，全区国有林场森林资源78%以上分布在东部四个盟市，中西部地区较少；林分平均每公顷蓄积量为32.58立方米，低于同期全区平均水平，森林质量亟待提高。

3.3国有林场贫困、社会保障压力大

由于国有林场大多数为事业单位企业化管理，公益责任重，可采资源少，几乎没有木材收入，多种经营粗放，缺乏对林业产业的资金和政策扶持，产业发展滞后，且国家林业重点工程建设项目落在国有林场的为数不多，没有建设资金。

导致国有林场基本无自身创收能力，职工工资难以兑现，林场经济状况长期负债运行，经营经费严重短缺，林场和职工都面临着较重的经济负担。

由于林场贫困，各项投入严重不足，社会保障制度不健全，部分职工基本养老等社会保障问题尚未得到妥善解决。

截止2019年末，国有林场拖欠职工社会保险费8.8亿元，国有林场无力承担巨大的社保资金缺口，公积金更提不上日程。

3.4人员老化、技术人员缺乏

多年来，国有林场发展严重滞后，收入低，待遇差，造成了文化程度高的不愿来，稍有能力的设法转岗跳槽，另谋职业。

全区国有林场很难接收到较高学历毕业生走进林场工作，国有林场技术力量后续乏人，实现国有林场森林资源的可持续经营匮乏人才。

林场现有职工队伍年龄结构老化，高、中级专业技术人员严重缺乏，技工人数偏多。

由于知识更新缓慢，观念陈旧,工作能力有限，致使许多工作都无法开展，新形势下严重制约着林场各项事业的发展。

第4章指导思想和规划目标

4.1指导思想

以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻系列讲话和十九大精神，全面落实中央国务院和省委政府关于国有林场改革的决策部署，大力实施以生态建设为主的国有林场发展战略，加强国有林场资源保护，完善基础设施和信息化建设，强化国有林场资源管理，增加森林面积，提高森林质量和效益，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断改革创新管理体制，加快推进现代国有林场建设，增强国有林场生态服务功能，为建设我国生态安全屏障、打造祖国亮丽风景线作出更大贡献。

4.2基本原则

（1）坚持生态为本、保护优先

国有林场建设发展要以维护和提高森林资源生态功能作为出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源法制管理体系和运转制度，确保国有森林资源不破坏、林地用途不改变、国有资产不流失，实现森林资源增量增质增效，为坚守生态红线发挥骨干作用。

（2）坚持以人为本、改善民生

坚持把改善民生作为国有林场发展的重要任务，创造更丰富的生态产品，满足人民对优质生态产品的需求。

加快改革林场管理体制，进一步完善林场基础设施建设，改善职工生产生活环境，提高职工收入，改善职工生活水平，增强职工投身生态建设的积极性和主动性。

（3）坚持科技创新，发挥示范引领作用

坚持把改革创新作为林业发展的关键动力，充分发挥国有林场的科技示范引领作用，积极开发、引进、推广新技术、新材料、新品种；充分利用信息化手段，加强科学管理，不断提高国有林场的科技含量。

突出地域特色，引领周边集体林区的发展，在区域林业生态建设中发挥示范、骨干和带动作用。

（4）坚持立足长远，建设现代国有林场

深化国有林场改革，着眼于长远，科学谋划国有林场发展道路。

探索林场转型新路径，加快建设现代国有林场。

在管理、生产等方面广泛应用现代科技，建立健全有利于现代国有林场发展的体制和机制，全面提升森林资源的质量、功能与效益，实现可持续经营，满足经济社会发展和生态文明建设的多样化需求。

4.3规划依据

（1）法律法规

——《中华人民共和国森林法》

——《中华人民共和国森林法实施条例》

——《国有林场管理办法》

（2）政策文件

——《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》

——《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》

——《中共中央国务院关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》

——《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》

——省委省人民政府关于印发《省国有林场改革方案》和《省重点国有林区改革总体方案的通知》

——中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》

（3）有关规划

——《省森林经营规划（2016-2050）》

——《省林业发展“十三五”规划》

——《全国造林绿化规划纲要（2016－2020年）》

——《省林地保护利用规划（2010－2020年）》

——《省构筑重要生态安全屏障规划纲要（2013—2020年）》

（4）技术规程规定

——《森林抚育规程》（GB/T15781-2015）

——《造林技术规程》（GB/T15776-2016）

——《生态公益林建设技术规程》（GB/T18337.3-2001）

——《退化防护林修复技术规定（试行）》（2017）

——《低效林改造技术规程》（LY/T1690-2017）

——《森林采伐作业规程》（LY/T1646-2005）

——《人工灌木林主要树种平茬复壮技术规程》（DB15/T577-2013）

——《育苗技术规程》（GB/T6001-1985）

4.4规划目标

以国有林场自然资源禀赋为依托，以国有林场改革为契机，加强国有林场基础设施建设，改善国有林场生产生活环境，理顺国有林场管理体制，全面提升国有林场生态服务功能，建成“布局合理、发展有序、机构健全、管理完善、功能多样”的现代化国有林场。

——规划到2030年：

全区国有林场完成营造林任务2900万亩，森林覆盖率增加3.2%以上，森林蓄积量新增5000万立方米以上；森林植被总碳储量达到2.68亿吨以上，森林每年提供主要生态服务价值达到0.04万亿元/年以上；森林火灾受害率小于0.8‰；林业有害生物受害率小于3.5‰。

全区国有林场森林生态系统稳定性显著增强，森林的生态景观服务、林产品供给和碳汇能力明显提升。

森林经营支撑体系基本建成。

建立森林经营规划制度，全面编制和执行省、旗县级森林经营规划和国有林区、国有林场森林经营方案；建设森林经营人才培训制度和培训体系，培养造就一支数量充足、结构合理、素质良好，适应林业发展要求的森林经营专业技术队伍、管理人员队伍和施工作业队伍。

林道、森林管护站等基础设施建设逐步完善。

建成健康稳定优质高效的国有林场森林生态系统，基本满足区域生态保护和绿色经济发展的需求。

第5章主要建设内容

5.1国有林场机构设置和管理

5.1.1国有林场机构设置                                           

按照省《国有林场改革方案》要求,根据各地实际情况,对同一旗县内规模过小、分布零散的林场，按照机构精简和规模经营的原则整合。

规划到2025年，将全区国有林场数量稳定在302个左右;将全部国有林场全部定性为公益性事业单位,人员和机构经费纳入同级政府财政预算。

并按照省批复的方案完成“三定”工作。

5.1.2国有林场管理

加快落实国有林场改革各项任务,积极推进国有林场管理制度化建设，保障国有林场改革和各项工作正常开展，巩固国有林场改革成果，切实发挥国有林场在生态建设中的重要作用。

具体规划：

（1）建立健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制。

加快落实对国有林场森林资源保护管理情况的考核，把考核结果作为考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。

规划到2022年底，省将国有林场改革和国有林场森林资源保护管理情况纳入对盟市领导班子年度绩效目标考核指标；到2025年，重点盟市和旗县也应将国有林场改革和国有林场森林资源保护管理情况纳入相关年度绩效目标考核指标。

（2）推进国有林场政事企分开。

积极推进各级林业行政主管部门加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，落实国有林场法人自主权。

加快落实分离国有林场的办社会职能，将国有林场所办学校、医疗机构等移交属地管理，将国有林场代管的村移交乡镇管理。

规划到2025年,国有林场法人自主权落实率达到100%,国有林场代管乡镇关系全部理顺。

到2030年，国有林场从事的经营活动全部实行市场化运作。

（3）国有林场职工参保率：

到2022年，国有林场职工参加社保率达到100%。

国有林场分离职工得到妥善安置。

（4）国有林地林权证核发率：

到2030年，全区国有林场国有林地林权证核发率达100%。

（5）国有林场生产经营活动购买社会服务率：

到2030年，国有林场开展生产经营活动，购买社会服务市场化率达100%。

（6）国有林场规章制度建设：

到2020年，全区国有林场普遍建立健全各项规章制度。

5.2国有林场森林资源培育

森林资源培育是国有林场的重要任务，通过更新造林、退化林修复、低效林改造、森林抚育等措施，改善现有森林的林分结构，提高林地生产力和林木生长量，培育健康稳定、优质高效的森林生态系统，充分发挥国有林场在全区森林资源培育、保护和建设中的示范、引领作用。

规划2021-2030年完成营造林任务2900万亩，其中：

新造林任务800万亩，退化林修复和人工更新1000万亩，森林抚育1100万亩。

5.2.1新造林

全区国有林场通过场内无立木林地、宜林地更新造林、场外扩场造林等措施，逐步减少各国有林场内无立木林地、宜林地及林中空地面积，增加林地和森林面积，提升林分质量，加快国有林场无立木林地和宜林地更新造林绿化步伐，充分发挥森林生态效益。

规划2021-2030年完成新造林800万亩，其中：

2021-2022年完成新造林100万亩，2021-2030年完成造林700万亩。

5.2.2退化林修复和人工更新

退化林修复包括低效林改造和退化防护林改造。

低效林是指受人为因素的直接作用或诱导自然因素的影响，林分结构和稳定性失调，林木生长发育衰竭，系统功能退化或丧失，导致森林生态功能、林产品产量或生物量显著低于同类立地条件下相同林分平均水平林分的总称。

对因人为或自然等因素形成的低效林实施低效林改造，以增加森林资源、提高林地生产力，增强森林的多种功能与效益。

改造方式包括补植、封育、更替、抚育、调整、复壮、综合改造和低效林带改造。

退化防护林是因环境变化、造林和经营不当、遭受自然灾害、林业有害生物危害等因素影响，林分提前或加速进入生理衰退阶段，出现林木枯死、濒死、生长不良等现象，稳定性降低，生态防护功能退化甚至丧失，难以通过自然能力更新恢复的防护林。

退化林修复方法包括小面积块状皆伐更新、带状采伐更新、林（冠）下造林更新、全面补植更新等。

规划2021-2030年全区国有林场完成退化林修复和人工更新1000万亩，其中：

2021-2022年200万亩；2021-2030年800万亩。

5.2.3森林抚育

根据森林抚育规程（GB/T15781-2015）要求，结合我区国有林场实际，开展公益林和商品林的中幼林森林抚育，全面提升森林的多种功能与效益。

规划2021-2030年全区国有林场完成中幼林抚育1100万亩，其中：

2021-2022年300万亩；2021-2030年800万亩。

5.3国有林场森林资源保护

5.3.1天然林保护

全区国有林场天然林全面停止商业性采伐。

全区现有189个国有林场8269万亩天然林已纳入天然林保护范围，规划积极争取将国有林场9476万亩天然林全部纳入保护范围，加强国有林场天然林资源管护和后备资源培育，加快天然林生态功能修复，确保国有林场天然林面积明显增加、质量明显提高、生态功能明显提升。

5.3.2公益林保护

全区国有林场生态公益林面积13455万亩,其中国家公益林7234万亩，纳入中央财政森林生态效益补偿面积4792万亩，地方公益林6221万亩，纳入省森林生态效益补