土地流转条件下农民就业问题探索.docx

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土地流转条件下农民就业问题探索

土地流转条件下农民就业问题探索

金丽馥冉双全

十六大报告指出：

“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营。

”党的十七届三中全会《决定》还指出“加快健全农村社会保障体系”和“解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

”将农村土地流转条件下农民的社会保障问题和就业问题推到一个新的历史起点。

就业与社会保障——土地承包经营权流转后农村居民面临的两大难题。

[1]社会保障是社会发展的稳定器,保障农民的基本生存权。

但是,目前我国农村难以形成高水平、系统、全面的社会保障,一旦遇到大病、自然灾害、物价上涨等因素,对于土地流转条件下农民的保障功能就显得微小。

因此,应该将工作重心从生活保障转到就业保障,积极地探索出土地流转条件下农民最关心、最实际、最根本的问题。

从而协调好眼前利益和长远利益,统筹好区域发展和共同发展,兼顾好农民利益和国家利益,为实现全面小康和谐社会打下坚实的基础。

　　一、土地流转条件下农民就业问题的紧迫性

（一）土地流转的必然要求

　　土地流转有利于形成土地规模经营,加快转移农村剩余劳动力,提高城镇化进程,完善资源的优化配置和农村产业结构升级,对我国农村发展以及国民经济的又好又快发展具有重要作用。

然而按《全国土地利用总体规划纲要》的规划,2000年-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩,现代农业经济理论认为,每征用一亩地,将伴随着1.5个农民失业。

按照这样的比例算,土地流转下农民的数量将是非常庞大,这个群体如果得不到妥善安置将不仅不能让国家和农民从土地流转下获得应有的收益,反而造成新的问题,新的矛盾,导致农村经济发展受阻,社会建设受损以及其他严重影响。

（二）全面建设小康社会的现实要求

　　我国现在正处于全面建设小康社会的关键时期,小康水平总的来说还处于底水平、不全面、不协调阶段,各种利益矛盾相继凸显,多种经济社会自然问题错综复杂,任何一个问题都可能影响全面小康社会的健康推进。

土地流转牵涉到经济社会政治,关系到农民的切实利益、国家的整体规划、企业生产的积极性以及多方面的利益诉求,涵盖土地资源、人力资源、市场资源等多领域。

正如胡锦涛同志指出：

“群众利益无小事,凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情,再小也要竭尽全力去办,要时刻把群众的安危冷暖挂在心上,”[2]

　　（三）转变发展方式的客观要求

　　十七届五中全会通过的《建议》明确提出制定“十二五”规划的指导思想是:

“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。

”［3］转变发展方式是一场深刻变革,关系改革开放和社会主义现代化建设全局。

转变发展方式是时代赋予的紧迫课题,已刻不容缓。

但是目前我国农民的就业现状陷入一种怪圈,即农民就业不好==城市经济发展不快==创造就业机会不多==农村经济发展较慢==农民就业减少,如何让农民持续稳定又好又快发展是当前和长远都必然要面对的难题。

就业是民生之本,如果这个根本问题得不到合理解决直接会影响以人为本的科学发展。

       二、土地流转条件下农民就业问题的特征

（一）农村富余劳动力增加,普遍性失业紧迫

　　农村劳动力不断向非农产业、城镇转移,是经济社会发展的普遍规律,是社会资源优化配置的重要手段,是推进城镇化进程和现代农业建设的必然要求。

近年来,中央和各地政府都制定实施了一系列改善农村劳动力进城就业环境的政策,“十五”期间农民外出务工人数平均每年增加442万人,2005年增加了564万人,全国共有10824万农村劳动力转移就业,但是,我们也要清晰地看到,目前农村潜在的剩余劳动力总量达1.8亿以上,在2020年之前,平均每年大约有1000万人需要从农村中转移出来,任务还很重。

同时,随着2006年我国劳动力供给增量达到峰值,劳动力供求矛盾更加突出,加上农村劳动力素质偏低,就业信息不充分,特别是一些限制劳动力流动的体制还没有从根本上消除,农民进城务工面临一系列市场和非市场的障碍。

（二）农民就业空间不足,结构性失业严重

　　随着经济和科技的发展,一些地方经济增长过度依赖资本密集和技术密集型产业,忽视在技术进步中发展劳动密集型产业、培育能够开拓就业的新兴产业,而目前农民的文化水平较低、技术能力掌握不强,难以适应企业的技术要求,造成高素质劳动力需求与农村低素质劳动力供给脱节的矛盾,大量农民就业空间只能局限于建筑、纺织、采掘、餐饮等传统产业,从事着简单、繁重、辛苦、低薪的劳动。

虽然近几年政府对农产品实施鼓励和优惠政策,但土地带来的效益不能满足农民的经济需求,传统土地就业模式已失去效应。

农业逐步迈向规模化、科技化、现代化经营,农业内部就业空间有限,传统农业就业模式的弊端也日益凸显。

农民在土地流转条件下处于农村和城市就业的边缘,结构性失业严重。

　　（三）农民就业能力较低,隐性失业较多

　　由于农民受教育程度普遍较低,工作经验欠缺,吸收新事物缓慢,农民就业能力较低已是不争的事实,农民是最需要就业服务来弥补这些不足,然而事实并非如此,城乡教育资源、教育投入严重不协调导致农民就业教育落后,农民无法真正融入城市就业岗位中,农民因为就业能力较低不得不回到农村；农村缺乏健全的就业培训机构,培训机构质量不高,难以为市场培育出真正的劳动力,有些地方完全没有就业培训组织,农民只好从事简单的行业；农民获得的就业信息不足,没有完善的就业信息服务站,不能及时把握最新、最准确的就业信息,而且服务站的管理者难以做到公平公正,农民既不能从就业部门获得就业信息,也不能从互联网获得就业机会,只能靠亲戚朋友介绍或在家等待就业机遇。

　　（四）农民就业形势不理想,政策性失业频繁

　　政府就业宏观调控目标应是保障每一位劳动者就业并提供劳动报酬和福利,然而受长期的城乡二元结构影响,土地被视为农民的就业保障,农民被认为不存在失业的群体,但实质上农民处于隐性失业状态中,政府的宏观调控目标,如城镇新增就业、城镇登记失业率等,也尚未充分考虑农民的就业和失业状况,农民就业处于盲目、自发、无序的状态,农民本身就业能力就有限,再加上一些就业政策的不公平,加深了农民就业能力的弱势地位,就业形势更加严峻,农民还普遍没有劳动合同,或只有短期合约,农民的权益屡屡受到侵害,农民工作条件艰难,生活条件艰苦,还受到种种歧视,就业政策问题是制约农民就业的主要问题。

       　三、土地流转条件下农民就业问题的成因

　　从主观因素分析,教育水平低是阻碍农民就业难的首要问题。

据有关资料统计,目前全国4.8亿农村劳动力中,高中以上文化程度的只占12.4%,初中文化程度的占50.2%,小学以下文化程度的占37.3%,受过职业技术培训的农民不足5%,受过技能培训的仅1%。

由于农民文化素质和劳动技能普遍不高,参与市场竞争能力弱,对市场的应变能力有限,直接导致就业能力与市场要求想矛盾。

其次,农民就业思想落后。

由于受生活环境的影响,有些农民在就业问题上存在着一定的思想偏差。

条件相对较好的地方,有的农民觉得有了土地流转中带来的利益,再依靠村集体的福利生活,吃、穿、住、行都得到了满足,缺乏寻找工作的积极性。

条件相对比较差的地方,需要农民自己谋求生路,有的农民缺乏对当前形势正确认识,对就业岗位、收入要求较高,对工作挑三拣四,一般不愿从事苦、脏、累的工种,造成找工作高不成低不就的局面,难以找到合适的工作岗位。

还有部分人习惯农村种田那种自由、自主的生活方式因而经受不了工厂严格的劳动纪律约束,适应不了加班加点和流水生产线劳动强度大的工作环境,尤其不愿意进厂当作业工人,宁愿在家等待寻找适合自己的工作。

最后,农民拥有的就业资源不足。

就业资源包括人际关系、资金、能力、生产资料等,人际关系是隐形资源,在现代社会显得尤为重要,成为就业和成功的关键,而农民的交际圈没有跨出农民的范围,就算依靠亲戚朋友找到工作依旧是工资低、工作时间长、工作环境差；资金是就业和创业的基础,拥有足够的资金才能用创业带动就业,农民收入一直较低,再加上城乡、区域、行业贫富差距拉大制约农民就业以及缺乏完善的社会保障导致农民不敢冒险；能力是就业的根本,然而农民就业能力水平低,不具有从事高水平职业的潜能；生产资料是就业的工具,我国农民只有简单从事农业劳动的生产资料,不具有科技含量高的工具难以形成规模大、有特色、效益高的农业,农民更无从事其他行业的生产资料限制了农民就业的领域。

　　从客观层面分析,一是土地流转制度不完善。

一些土地流转在政府部门直接操控下进行,流转资金不符合市场经济规律,农民的利益在流转中受到损害；土地流转方式单一,土地流转转包、出租、互换、入股合作、拍卖等,这些流转方式强调资金交易,欠缺长远打算,忽略了就业在农民生存和发展中的重要性,一些地方政府不能根据自己的实际情况作出正确决策,为了避免麻烦就采用一刀切的方式,农民得到资金后不能合理利用导致土地流转后矛盾重重。

总的来说,政府在土地流转中的宏观调控力度不够,没有建立规范的土地流转机制,没有建立完善的土地流转中介组织,没有建立有效的法律法规,没有建立明确的监督机构和管理部门,没有在土地流转过程中充分考虑农民就业问题。

二是政府的公共服务能力不足。

由于劳动力市场缺乏统一管理,长期处于分割状态,劳动力的供求、价格等市场信息受其影响,从而无法准确、广泛地传播,致使广大农村劳动者难以及时获得明确的用工需求信息,所以流动就业具有一定的盲目性。

另外,一些地方的公共就业服务体系建设不到位,无法向农村外出务工人员提供就业服务,非法职业中介乘机大行其道,有的甚至与个别企业劳资人员串通一气搞假招工,骗取农民工的中介费,严重扰乱了劳动力市场秩序。

与此同时,繁琐的就业手续、复杂的登记项目,充满歧视性的就业要求,成为农民进城就业道路上难以逾越的鸿沟。

[4]三是劳动保障法制建设不完善,执法力度不够。

国家《宪法》第二章第四十二条规定：

“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上提高劳动报酬和福利待遇。

”然而农民作为弱势群体,由于缺乏维护劳动权利的能力和意识,在就业中很多正当权益得不到保护,常常处于不利位置,严重影响农民劳动的积极性和创造性。

现有保障农民工权益的法律法规不完善,主要表现在：

劳动保障法制不健全,立法层次较低；现行涉及工资支付、劳动合同的具体规定缺乏强制性,有的劳动部门就没有和劳动者签订劳动合同,有些劳动合同中对农民的利益没有考虑全面；对违法行为处罚力度不够；在工资支付方面,对企业主拖欠、克扣工资等行为,只是设定了50%至100%的赔偿金,却没有强制手段；在劳动保护方面,对企业恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施,等等。

总的来说,相关法制不健全,执法力量不足,执法效果不理想。

四是随着科技的发展,劳动密集型产业逐渐减少,各行各业对科学文化知识要求越来越高,农民就业形式更加严峻,还要受到大学生的挤压,现在大学生数量迅速增加,很多大学生不得不放下身段到服务业、建筑业、纺织业,甚至是完全从事体力的行业,从而挤压农民就业的范围。

       　四、对策建议

（一）建立土地流转条件下农民跟踪分析机制

　　土地流转趋势既然不可回避,就应该善于主动把握土地流转的规律,掌握土地流转的特点和带来的成效与负面影响,运用好土地流转带来的利益而灵活地避开其不利。

这就要求政府、社会、农民共同参与以建立农民跟踪分析机制。

农民跟踪分析机制应体系以人为本思想,把农民的根本利益作为机制的出发点和归宿。

土地流转条件下农民跟踪分析机制的具体内容应包括：

土地流转带给农民的风险分析；农民生活条件在土地流转前后比较分析；农民政治参与意识分析；农民社会保障分析；农民就业问题分析；农民住房安置分析。

农民就业问题不是独立存在,而是与其他因素紧密联系在一起,相互影响,互相渗透。

土地流转条件下农民跟踪分析机制就是以农民参与土地流转为这个过程,充分考虑农民的长远利益和整体利益,从而为农民就业问题找到合理的出路以便让农民真正成为土地流转的受益者。

（二）加强农民技能培训

　　农村土地流转后,农民就业客观上需要从农业转向其他行业,但是因为产业结构调整以及产业和就业扩张对人力资源素质要求越来越高,农民文化素质低和劳动技能弱成了阻碍就业的主要因素,加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民和有专长、有技能的各类专门人才是解决农民就业问题的重点工作。

一是健全完善培训政策,对农民参与职业技能培训的,各级财政要给予补助,有条件的地方要实行免费培训。

二是加强培训基地建设,优化配置培训资源,结合地方经济发展特点,培育形成一批优势专业和特色工种,满足市场用工需求。

加快建设一批培训示范基地,巩固和创建一批劳务培训和输出品牌。

加强对培训机构信用等级评定和专兼职教师持证上岗制度建设,提高培训服务水平。

三是积极实施“订单式”培训,提高培训针对性和实用性,提高农民培训后的就业率。

　　（三）强化农民就业观念宣传教育

　　受农村消极就业观念影响,农民就业愿望不强,就业期望不符实际,农民就业难,难就难在转变思想观念,只要观念转变了,就业的渠道就宽广了。

因此要引导和教育农民转变就业观念,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和创造性,积极主动地参与市场化就业。

做好农村义务教育、成人教育,培养农民爱学习、爱劳动、爱生活的良好习惯,宣传就业对于增加收入、改善生活条件的重要性和必要性,消除农民懒惰的就业心态。

积极鼓励农民自主创业,自谋职业,宜工则工,宜商则商,淡化农民对土地的依赖情节,逐步把就业方向转向其他行业,自谋职业的农民应享受有关税费及信贷方面的优惠政策,制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策,鼓励农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业,支持一时找不到就业门路的农民发挥其农业生产技能,承包经营农业园区、基地等,继续从事种养业,千方百计改变农民就业观念。

　　（四）推进城镇化进程构建农民就业载体

　　加快推进城镇化,不仅是社会发展的必然趋势,也是解决农村剩余劳动力问题的根本出路,推进城镇化进程最关键是发展乡镇企业,乡镇企业发展不仅灵活方便,而且效益突出,是中国改革开放的“异军”。

近年来,乡镇企业经济总量跃上新台阶,社会贡献特别是对农民就业和增收的贡献进一步扩大,2005年全国乡镇企业从业人员达14180万人,占全国农村劳动力的比重达到26%左右；2005年农民人均从乡镇企业获得劳动报酬达1100元,占农民人均纯收入的34%左右。

乡镇企业要重点在以下两个方面“突围”：

从产业上来看,要大力发展劳动力密集型产业和服务业。

乡镇企业结构调整一定要符合区域产业政策,依托靠近农村和联接城市的优势,主动参与产业的分工和协作,大力发展农副产品深加工业等新兴产业。

从空间上看,乡镇企业发展要从分散发展走向集中发展。

乡镇企业布局分散,导致运输成本高、基础设施落后、产业关联效应不强,特别是不能获得集中所带来的技术进步、市场信息、资本市场、人才市场等方面的外部效应。

这是乡镇企业与城市工业竞争中,处于劣势的一个重要原因。

因此,在城镇化进程中,发展乡镇经济既要选好产业,又要搞好空间布局,发挥聚集经济效益。

同时加强县城和重点镇建设,县城和重点镇是城镇体系的重要连结点,是城市和广大农村的联系桥梁,加强这个级别的城镇建设,提高其人口、产业等方面的承载能力,对于转移农村富余劳动力就业具有重要的意义。

　　（五）调整农村产业结构拓展农村内部就业

　　随着科学技术的进步和农民收入的增加,农村第二、三产业将会有十分广阔的发展前景,特别是第三产业的发展,是转移农民就业的重要出路。

我国农业的优势产业是劳动力密集型及技术密集型产业,如蔬菜、水果、畜牧产品和水产品等,这些产品在国际市场上具有很强的竞争力。

我国应以优化品种结构和质量、增加效益为中心,大力调整农产品结构,积极发展高产、优质、高效的农业,开发占用劳动力较多的、高附加值的特色品种,加快发展畜牧业和水产业,努力挖掘农村内部的就业潜力。

同时发展信息服务业、教育服务业、餐饮业、旅游业等。

另外掀起农村基础设施建设也是促进农民就业的重要渠道,相对于经济的飞速发展,农村在农田水利、道路、桥梁、自来水、电气化等方面严重滞后,极大的制约着农村经济的更好发展,也制约着农村市场需求的增长。

要抓住新农村建设的大好机遇,利用农村剩余劳动力和农闲时节,政府出钱,农民出力,掀起一场农村基础设施建设的新高潮,既可以解决农业就业、增加农民收入,又可以扩大内需,推动经济增长,更重要的是为以后农村经济的又好又快发展打下了坚实的基础。

　　（六）健全宏观调控完善农民就业环境

　　一是要落实工作责任,各级政府要把促进农民就业创业摆上重要议事日程,并对农民就业作出硬性规划,在一定的年限里解决农民就业指标。

实行严格的专项工作责任制,形成党政组织高度重视、职能部门齐抓共管、全社会协同推进的工作机制和环境氛围。

二要成立就业服务机构,负责对就业的管理与服务,及时把就业信息传达下去,提供有利于就业的大环境。

三是构造有效、畅通的信息服务网络,[5]在目前城市劳动力供需矛盾加剧,农民城市化就业时间紧迫的情况下,建立劳动力市场和农民之间的双向沟通网络就显得尤为重要和珍贵。

应积极免费为农民提供求职登记、职业指导、职业介绍、劳动事务代理等服务,及时准确地为他们提供就业信息。

四是建立农民失业保险制度,完善的失业保险体系是现代社会的一个重要标志,它在社会经济的运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。

五是完善劳动法律体系,加强对农民就业权益的保护,我们现已有大量关于劳动关系的法律法规,对劳动者合法权益保护的法律制度已渐成体系,但是在保护农民工的权益方面,劳动法律制度方面存在诸多问题,应尽快出台《促进就业法》、制定新的《工资支付办法》、制定《劳动争议处理法》、修订《工会法》等,为农民就业打下坚实的制度环境。

　　参考文献：

　　[1]孔祥利.促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度[J].领导萃文,2009,（02）：

27.

　　[2]胡锦涛.在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话[M].北京：

人民出版社,2003.20-21.

　　[3]中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报［M］.北京:

人民出版社,2010．

　　[4]周志雄.论建立失地农民的就业保障制度[J].探索与争鸣,2007,（05）：

53.

　　[5]曹习华.试论失地农民的就业保障[J].企业家天地·理论版,2007