公共事业管理概论基础知识.docx
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公共事业管理概论基础知识
第一章绪论
公共需要的特征：
1.公共需要是社会成员在生产、工作、生活和发展过程中的共同需要；2.公共需要是主观性与客观性的统一；3.公共需要是发展变化的；4.公共需要具有复杂性和多样性。
公共事业的含义：
特指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国发经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的的社会活动。
公共事业管理主体和特征：
政府是公共事业管理的主体；
特征：
基本目标是为了更好地满足社会各种公共需要；具有一定的强制性；非营利性；服务性。
公共事业管理的职能和手段：
职能：
（计划、组织、协调、控制）职能，计划是公共事业管理的首要职能；
手段：
（法律、行政、经济、宣传和教育、技术）手段。
法律手段是指通过制定和实施法律规范及类似法律性质的各种社会规范调关系，对社会各方面事务进行控制、指导和监督的管理方法。
法律手段具有阶级性和利益性、规范性和约束性、权威性和强制性、概括性和明确性、稳定性和平等性，能使管理者和被管理者有法可依、有章可循、行为规范；
行政手段是指依靠行政组织的权力，运用命令、指示、政策、规定、条例等直接对管理对象发生影响的管理方法。
行政手段具有：
权威性、强制性、垂直性、直接性。
经济手段是政府依据客观经济规律，运用价值工具、物质利益去影响人们行为的管理方法。
经济手段特点：
利益性、调节性、间接性和非强制性。
经济手段主要包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策和收入分配政策等，可分为宏观经济（财政、金融手段）和微观经济（工资、资金和罚款）手段两方面。
宣传教育手段是指通过对被管理者进行灌输和说服教育，启发其觉悟，从而使其自觉地按照管理者的意志行动的管理方法。
特点：
具有明确的目的性和鲜明的阶级性、启发性和间接性、广泛性和多样性、长期性和反复性。
作用表现：
可确保社会主义方向；能够保证正确贯彻和执行党的路线、方针和政策；有助于完成各项工作任务，实现管理上标有利于其他管理手段充分发挥作用。
技术手段作用：
延伸与增强管理者的体能，打破时空限制，降低信息传输时间、人力成本；促进公共事业管理民主化和科学化；开阔视野，提高判断；有助于改善现有行政方法的信息基础和信息通信手段。
研究公共事业管理的意义：
有助于增进人类的福祉；有助于推进社会的整体发展和进步；有助于促进公共事业的健康发展；有助于减轻财政压力。
第二章组织与公共事业管理
组织可分为政府组织、事业组织、市场组织三类；
各级人民政府和相关行政部门是政府组织；
2.1政府组织特征：
公共性、强制性、普遍性、执行性、规模性；
2.2优势为：
为社会提供有效的制度；提供公共物品，解决外部性问题；信息不对称问题和垄断问题；解决社会问题，促进和保障社会公平；保护自然资源和生态环境；应对紧急事件。
2.3局限性为：
政府的主观发展努力同以人为中心的发展要求有距离；政府行为存在低效率；政府活动易滋生寻租行为，出现不公正现象；政府在解决垄断、外部性问题上可能造成新的垄断、外部性问题；政府调节功能是有限的。
2.4政府仍然是公共事业管理的主体，在为公共事业组织的活动提供制度保障和行政管理的框架、创造良好的发现环境、提供部分品、建立健全公共事业组织的监督机制和与公共事业组织建立合作伙伴关系上承担着重要责任。
3.事业组织一般具有四个基本特征：
组织性、非政府性、非营利性、自治性；
3.1事业组织可分为事业单位和民办非企业单位两大类。
3.2优势为：
相对独立性；非营利性；低成本、高质量；专业性；接近性；灵活性；在培养互助精神、维护良好的社会价值等方面更具有优势。
3.3局限为：
筹款不足；志愿活动的狭隘性；志愿组织的家长作风；志愿组织的业余性。
3.4我国的公共事业组织还缺乏独立性、组织性质杂乱、立法滞后、产权制度不尽合理、自律机制不健全方面的不足。
3.5责任在于：
贯彻政府关于公共事业的规划、方针和政策；发挥体制优势，从事公共物品和准公共物品的生产与供给；有效配置各种教育、科技、卫生、文化、体育资源；充当科学理论的创新园地和实验基地。
4市场组织具有四个特征：
营利性、竞争性、排他性、自发性。
4.1职能优势：
有效配置各类资源，加快市场主体优胜劣汰进程，促进经济社会发展；加强市场主本间的联系，实现信息共享；推动科学技术创新；调节收入分配，促使市场参与者与者理性决策；促进人的发展。
4.2局限性为：
市场无法有效地解决公共物品的供给问题；市场无法消除外部效应；市场无法消除信息不对称；市场无法消除垄断；市场经济无法保证收入分配公平和社会公正；市场经济无法解决宏观总量平衡问题，无法保证社会经济稳定、健康地发展；市场调节无法克服自身所导致的某些消极后果；市场无法使经济资源达到最优配置状态。
4.3由于营利性，市场组织只能成为公共事业管理的参与者，但这并不妨碍其在公共事业管理中应用自身优势，承担提高公共事业内部人事、财务管理效率和公共事业产品的生产和供给效率的责任。
5.政府体制、事业体制和市场体制各有利弊，没有一种体制是万能的。
现阶段，三种体制一定程度上是互补替代关系。
只有发挥三种体制的各自优势并互相弥补对方的不足，才能最终推动公共事业的健康发展。
第三章公共事业人力资源管理
公共事业人力资源管理的内涵：
是指公共事业组织为了更好地提供公共服务、履行组织使命，依照宪法和胡关法律对其管辖内的人力资源进行规划、录用、考核、培训、晋升、奖惩激励、保障等一系列管理活动过程的总称。
特征：
公共事业人力资源管理与传统的公共事业人事管理相比，在管理理念、管理内容、管理模式和管理手段上存在着明显的差别；与政府机关和企业相比，公共事业人力资源管理也有着自己的独特性，一是政治性；二是绩效难测量性；三是复杂性。
意义：
一是助于完善事业组织的用人制度；二是有助于提高事业组织员工的综合素质；三是有助于提高事业组织的效率，实现事业组织的目标；四是有助于事业组织提供高质量的公共事业产品。
原则：
以人为本、公平竞争、岗位责任、民主法治原则。
公共事业人力资源管理在内容上主要包括公共事业人力资源招聘、培训、绩效管理、薪酬管理、离退休管理和辞职辞退管理等环节。
公共事业人力资源招聘的特点：
从考察内容上讲，公共事业人力资源公开招聘重点考察人才的专业知识、业务能力和工作技能；从招聘层次上讲，它涵盖了低、中、高三个层次的人才；从录取制度上讲，它实行的是聘用制度；从招聘技术上讲，它考察方式灵活；从招聘组织上讲，招聘工作的组织者既可以是政府各级人事行政部门、用人单位的上级主管部门。
原则：
公开、节约成本、回避原则。
意义：
一是创造出公开、公平、公正的人才竞争环境；二是扩大了选才范围，促进事业单位自身发展；三是有利于扩大公共事业组织用人自主权，调整和优化人才结构。
4.公共事业人力资源招聘程序：
1.招聘前准备工作；（首先进行岗位设置；其次进行人力资源规划）2.制定招聘计划；3.发布招聘信息；4.受理应聘人员的申请，对资格条件进行审查；5.考试和考核6.签订聘用合同，办理聘用手续。
5.公共事业人力资源培训原则：
政治业务相结合、学以致用、按需施教、分级分类原则。
5.1方式：
内部、外部、员工自我培训三种。
5.2内容：
知识、技能、素质和特殊的公共事业精神培训。
5.3程序：
进行培训需求分析；制定培训计划；实施培训；评估培训效果。
6.公共事业人力资源绩效管理的意义：
绩效管理是公共事业组织合理配置人才的依据；确定薪酬的依据；进行人员培训的依据；对员工进行有效激励的前提条件。
6.1环节：
绩效计划、管理绩效、绩效考核、绩效奖惩。
6.2考核方法：
目标管理方法；关键事件法；发主测评法；评定组织共同确定法；配对比较法；网上考评法。
7.公共事业人力资源薪酬管理：
7.1薪酬是员工因为组织提供劳动或劳务所得到的报偿，包括工资或薪水、资金、福利、津贴等具体形式。
薪酬管理一方面保障了员工的基本生活中，另一方面可以充分激励、发挥员工的潜力，更好地实现组织的发展目标。
7.2公共事业组织工资制度改革的历程：
第一个时期为1949年10月至1956年3月，从供给制度和工资制并存，到建立全国统一的新工资制度；第二个时期为1956年4月至1985年6月，国家推行了事业单位统一的职务等级工资制，把全国干部职务分为25个等级；第三个时期为1985年7月至1993年9月，将职务等级工资制度改为职务工资为主要内容的结构工资制；第四个时期为1993年10月以后，这次改革提出了“政事分开，分类指导”的工资管理体制原则。
7.3公共事业人力资源薪酬管理的目标：
一是提升组织实图二是稳定岗位结构；三是满足员工需要。
7.4原则：
系统性、竞争性、激励性、公平性、经济性、合法性原则。
7.5构成要素：
基本工资、岗位工资，也称职位工资、技能工资、绩效工资、工作资金、福利、特殊岗位津贴、关键人员津贴、关键岗位津贴、利润分享。
8.我国传统事业组织人事制度的基本内容：
1.在干部的任用上，长期坚持委任制由上级行政主管部门向事业组织委派领导班子成员，并审批事业组织内部的干部任用；2.在人员的录用上，长期采用调入、分配办法，由政府的人事主管部门或事业组织的上级行政主管部门调配；3.在专业技术人员的职称上，长期采用评审制；4.在分配制度上，长期坚持全国统一的等级工资制，根据工作年限、职务职称确定工资标准化5.在考核上，参照党政干部的办法，以群众评议、领导签定为主要形式的6.在退休制度上，基本采用年龄划杠的办法，男性以60岁为限，女性以55岁为限。
9.事业组织人事制度改革的历程：
初步探索和重建时期，1979-1987年；不断深入时期，1988-1992年；持续发展时期，1993-1997年；突破进展时期，1998年至今。
9.1我国事业单位人事制度经过30年的改革和发展，在招聘机制、培训机制、考核机制、福利机制、保障机制等方面取得了显著成绩，但公共事业组织现行的人事制度体系并没有真正突破计划经济体制下的保守思想和党政机关行政化的人事管理方式，至今仍存在诸多问题：
缺乏战略观念、缺乏整体规划、激励不足、培训缺乏科学性、绩效考评困难重重等。
10.为了推进我国公共事业的发展，必须进一步深化事业单位人事制度改革。
树立新观念，明确指导思想、目标和任务，在人才开发、管理、配套保障以及管理技术等方面采取针对性措施。
第四章公共事业财务管理
公共事业财务管理：
是指公共事业组织对资金筹集、使用、分配等所进行的计划、决策、调节、控制、监督等一系列的总称。
特点：
一是类型多样化；二是领域广泛化；三是经费来源的无偿性；四是政策性强。
目标：
1.加强财务管理，建立健全财务制度，实现公共事业财务管理的规范化和法制化；2.加强预算管理，保证各项公共事业计划和工作任务的完成；3.加强收支管理，提高资金使用效率；4.加强财务分析与监督，保证公共事业各项活动的合理性与合法性。
原则：
依法理财、勤俭节约、社会效益、经济效益相统一、利益兼顾、量力而行原则。
主要内容：
包括预算管理、计划管理、资产管理、负债管理、收入管理、支出管理、专用基金管理、结余管理、清算管理、财务报告和财务分析以及财务监督等。
基本方法：
法律、行政、经济方法三种。
法律方法具有权威性、稳定性、和强制性特点；行政方法具有强制性、权威性、速效性和直接性特点；经济方法具有引导性、自动性和间接性特点。
资产管理、负债管理、净资产管理、（事业单位收入管理和支出管理）是公共事业管理的重要内容。
2.1事业单位资产的内容主要有：
流动资产、固定资产、对外投资和无形资产。
2.2事业单位负债在内容上主要包括借入款项、应付款项、预收款项、应激款项等。
事业单位负债管理要求：
一是严格控制负债规模；二是对不同的负债项目要分门别类地进行管理；三是要对负债进行及时清理，按规定输有关结算。
2.3事业单位净资产是指资产减去负债的差额，包括固定基金、专用基金、事业基金、结余等。
3.事业单位收入：
是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金，它包括财政补助收入、拨入专款、事业收入、经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入以及其他收入等。
3.1.事业单位收入管理要求：
1.实行收入统管；2.正确划分各项收入，依法缴纳各种税费；3.充分利用现有条件积极组织收入；4.保证收入的合法性和合理性；5.正确处理社会效益与经济效益的关系。
3.2事业单位支出：
是指事业单位开展业务及其他活动所发生的各项资金耗费和损失；事业单位支出按资金运用性质可以分为事业支出、经营支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。
3.3事业单位支出管理的基本要求：
1.严格执行国家财政制度和财经纪律；2.节约支出，提高资金使用效益；3.对各项支出实行分类管理；4.要划清支出界限。
4.事业单位财务报告是反映事业单位财务善和经营成果的总结性书面文件。
4.1财务报告主要包括财务报表、财务报表附注和财务情况说明三部分内容。
4.2财务报告的三种形式：
月报、季报、年报。
4.3财务报表是财务报告的主体和核心，它是指以货币计量单位，用一定的财务指标体系总括反映一段时期事业单位预算执行情况和财务成果及其分配情况的报告文件。
主要包括：
资产负债表，收支情况总表，事业支出明细表，预算外资金收支明细表，事业基金、专用基金增减变动情况表，基本数字及补充资料表，固定资产统计表等。
4.4财务报表附注包括：
一是对财务的各要素补充说明；二是对那些财务报表中无法描述的其他财务信息的补充说明。
4.5财务情况说明书包括：
本期收入、支出、结余情况。
4.6资产负债表的平衡公式：
资产+支出=负债+净资产+收入
4.7事业支出平衡公式：
事业支出=基本工资+补助工资+其他工资+职工福利费+社会保障费+助学金+公务费+业务费+设备购置费+修缮费+其他费用
5.事业单位财务分析是财务管理的重要手段和组成部分。
5.1事业单位财务分析，就是根据事业单位会计报表提供的资料，结合对实际情况的调查研究中有关的统计资料，通过对比、分析、解剖等。
5.2事业单位财务分析的基本内容：
分析单位预算的编制和执行情况，分析资产、负债的构成及资产使用情况，分析收入、支出情况及经费自给水平，分析定员定额情况，分析财务管理情况。
5.3事业单位财务分析的常用指标：
经费自给率，人员支出、公用支出占事业支出的比率，资产负债率等。
5.4经费自给率：
经费自给率=（事业收入+经营收入+附属单位缴款+其他收入）/（事业支出+经营支出）*100%.自给率越大，收入的能力超高。
5.5人员支出比率=人员支出/事业支出/100%；公用支出比率=公用支出/事业支出/100%.应当降低人员支出比重，提高公用支出比重。
5.6资产负债率=负债总额/资产总额/100%.资产负债率低，偿还债务能力超强。
5.7事业单位财务分析的方法：
比较分析法、因素分析法、差额分析法。
其他有：
指数法、图表法、比率分析法、结构分析法和平衡分析法。
第五章公共事业项目管理
项目是指在一定的时间约束下，在预算规定的范围内，必须达到约定质量水平的一项一次性任务，具有目标性、一次性、系统性、寿命周期性等特征。
项目管理是在有限的资源约束下，通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目所涉及的资源进行计划、组织、指挥、协调与控制，以实现项目特定目标的管理方法体系和管理过程。
项目管理特点：
面向成果，关注项目的完成；基于团队，注重协作与沟通；借助外部资源，追求高效率、低成本。
项目管理过程是“带来某个结果的一系列行动”，由一系列复杂的子过程有机组成。
美国项目管理学会将项目管理分七个阶段：
需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价、项目收尾。
陈建西将项目管理的生命周期分为四个阶段：
需求阶段、提出解决方案、执行项目、项目结束。
一般，我们将项目管理分为五个：
启动过程、计划过程、执行过程、控制过程、结束过程。
1996，美国项目管理学会在其颁布项目管理知识体系中将其内容划分为九大板块：
项目整体管理；项目范围管理；项目时间管理；项目费用管理；项目质量管理；项目人力资源管理；项目沟通管理；项目风险管理；项目采购管理。
公共事业项目的内涵：
是指、社会事业团体或社会福利机构等公共事业管理直接或间接向社会公众提供公共物品，以促进国民经济和社会发展、改善公共生活质量、提高社会科学文化水平和人民素质而进行的组织和一次性活动。
特点：
公共性、效益的外部性、运转的系统性和协调性。
公共事业项目分类：
依公共物品各类不同，（公共卫生项目、科技项目、教育项目、文化项目、体育项目）；依投资来源分（政府投资项目、非政府投资项目）；依投资国别分（国内公共事业项目、国际公共事业项目）。
公共事业项目管理是公共事业管理的重要组成部分，是公共事业组织为实现其满足公共需要、维护公共利益的宗旨，通过项目申请的形式获得资金、人力等等社会资源，对项目进行有效的计划、组织、实施和评价，从而达到预定目标的管理活动。
公共事业项目管理原则：
紧扣组织宗旨，以目标群体为导向；重视申请环节，强化过程监督；关注社会效益，兼顾项目运行效率。
公共事业项目管理过程是科学性与艺术性的统一，可以看成是一个由不同阶段组成的系统流程。
按其生命周期可分为（项目立项与论证阶段、项目计划阶段、项目实施与监控阶段、项目终结与评估阶段）
公共事业项目立项与论证：
撰写公共事业项目建议书；公共事业项目可靠性论证：
原则（科学性、公正性、客观性）步骤（准备阶段、论证阶段、编写可行性论证报告）；公共事业项目团队的构建。
公共事业项目计划：
是指导组织、实施、协调和控制项目过程的文件，是避免浪费、提高效率的胜手段，不但要确定目标，还要设计实现目标的有效方案、措施和手段。
公共事业项目实施是公共事业项目管理的决定性环节。
监控是监视和测量项目进展情况。
监控步骤（投入、过程、产出）。
公共事业项目监控的方法和策略：
保留控制权；让决策者及时了解情况；充分利用决策层的协调能力加强监控；加强沟通；根据修改后的计划进行监控。
公共事业项目终结是公共事业项目管理组织向项目业主交接项目的阶段。
种类：
依最终结果：
成功式终结和失败式终结；依终结原因：
正常式终结和非正常式终结；依终结性质：
自然终结、整合式终结、内含式终结和绝对式终结。
程序：
作出项目终结决策；列出工作活动清单；征得项目成员的一致意见并召开结束会议；做好内部沟通；做好外部沟通；进行项目决算；合理处置资源；项目移交。
公共事业项目后评估是指对已经完成的公共事业项目的目标、执行过程、效益、作用和影响进行系统、客观的分析。
公共事业项目管理的纵向横向范畴是紧密结合的。
公共事业项目管理不公要在项目生命周期内协调从立项到评估的管理过程，还要处理汪同阶段中的项目时间、资金、质量、人力资源、风险等管理范畴。
公共事业时间管理又称进度管理，是为了确保项目准时完成而进行的一系列管理活动，包括具体计划、进度优化、进度控制。
项目进度计划的编制形式有：
甘特图法、关键路径法。
项目进度优化途径有：
1.改变活动间的逻辑关系来缩短时间；2.时间—费用优化法。
进度控制方法：
1.加强对项目团队成员的管理；2.利用甘特图等进度图表实施控制。
公共事业项目资金是公共事业项目执行过程中所耗费的各种费用的总和。
项目质量就是项目的可交付成果满足项目相关方要求的程度。
影响因素：
人员因素，材料与设备质量，动作程序，环境条件，目标群体的观念，
项目质量管理的项目管理的核心内容之一；
原则：
顾客导向性，全员参与性，系统性，持续性原则。
公共事业项目质量一般包括项目质量规划、项目质量控制和项目质量保证三大板块。
公共事业项目人力资源管理是指在对公共事业项目目标、规划、任务、进展情况以及各种变量进行合理的分析、规划和统筹的基础上。
项目人力资源管理的内容：
项目人力资源规划，项目人员招聘，项目人员培训和开发，项目薪酬管理费用，项目绩效评估。
项目人力资源管理的关键在于如何采用有效的激励方式来激发项目人员积极性的问题。
公共事业项目风险是指在实现项目目标的过程中所存在的不确定性或可能发生的突发事件。
特点：
不确定性，客观性，相对性，阶段性。
各类：
自然风险，社会风险，管理风险。
项目风险管理内容：
项目风险识别、项目风险分析、项目风险处理。
第六章公共事业监督管理
加强公共事业组织监督管理有其必要性，主要体现在三个方面：
公共事业存在外部性和信息不对称，确保公共事业组织履行公共责任的需要，治理公益失灵的客观要求。
政府治理公益失灵的客观要求：
加强和完善对事业组织的鉴管。
公共事业事业组织监管的目标主要有四个方面：
限制垄断，增进社会福利，通过规范剩等手段为社会提供公共产品，实现外部性内部化和解决信息不对称，提高事业组织的工作效率和公众形象。
司法机关、立法机关作为公共事业组织监管的主体，分别通过不同方式实现对事业组织的监管：
司法机关主要依据民法等进行监管，行政机关依据《事业单位登记管理暂行条例》和其他有关的公共事业法律、法规等进行监管，立法机关通过制定公共事业法律、实施监督对事业组织行为进行监管。
公共事业组织监管的内容：
进行进退监管，把好进出关；对事业组织服务信息透明度的监管；进行价格监管，提高公共事业产品或服务的分配效率；加强财务和产权监管，防止财务违法违规和浪费；加强质量监管，确保公共事业服务的品质；对不分配政策执行能力的监管；针对具体服务领域或内容进行监管，解决特定事业问题；加强组织和人事监管；加强法制建设，促进公共事业的规范化发展。
1993年的《政府工作报告》首次提出：
事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。
完善公共事业组织的监管体系，必须建立政府监管、社会监管和事业组织自身监管三位一体的多元化监督体系，发挥各方面的监督约束作用。
首先，要改善政府监管：
完善事业组织法律、法规；明确政府监管主体的责任；对公共事业的经营和从业实行认证制度；改善对公共事业日常运行的监管；建立信息激励机制。
其次，要加强社会监管：
发挥新闻媒体的监管作用；引入谈判程序，实现公众监督制度的创新；重视捐款者和消费者的监管作用。
最后，要完善事业组织自律机制：
强化第三方评估；建立公共事业组织行业监管；完善事业组织成员自建机制。
第七章西方国家的公共事业管理
数百年来，西方国家政府的公共事业管理职能是不断调整和变化的。
近代时期，对社会经济和公共事业的管理十分有限，20世纪20年代以后，公共事业管理职能逐步强化，20世纪70年代以来，政府公共事业的管理职能又有了收缩和调整。
这一变化轨迹，乃是西文社会政治、经济和社会环境变化的必然结果。
西方各国政府对教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的管理内容，虽然各有特点，但也呈现出管理职能逐步强化、多元化、法制化与规范化的共同趋势。
当代西方公共事业改革是公共行政改革的重要组成部分。
改革的动因源自政府公共财政的压力、公众舆论的诉求和信息技术革命的挑战；改革内容有：
私有化、市场化、社会化和地方化。
改革的启示：
西方公共事业管理改革虽然与我国公共事业改革的背景不同，但仍然具有一定的启示意义。
（从本国实际出发；进行大胆创新；将管理制度和法规的完善与管理技术和绩效的提高结合起来；培育市场，发展社会中介组织。
）
第八章中国的公共事业管理
传统公共事业管理体制的成因：
高度集中统一的计划经济体制是传统公共事业管理体制形成的经济根源；高度中央集权的政治体制是传统公共事业管理体制形成的根源；认识误区是传统公共事业管理体制形成的思想根源。
传统公共事业管理的特征：
高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化、职能扩大化。
传统公共事业管理的弊端：
机构重叠、人员膨胀；正事不分、职责不明；管理僵化
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