土地利用规划与城市规划的关系.docx

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土地利用规划与城市规划的关系

从土地利用规划和城市规划

之间的关系浅谈两者的协调性

摘要：

本文从土地利用规划和城市规划的含义、目的以及两者之间的关系、异同点出发，进而对当前中国城市化进程中出现的城市规划和土地利用规划的不协调性进行分析，并就不协调因素进行研究并提出决策方案，在文章的最后还举出了广州市实践的实例。

文章的目的是希望能够为实现中国城市规划和土地利用规划的协调和统一作出一定现实的参考，让“两规”一起为我们规划出更好更合理的城市生活。

关键词：

土地利用规划城市规划含义异同点协调性实例

1引言

当今中国，随着人口数量的急剧增加和城市化进程的大大加快，大量的人口和不合理的城市规划以及土地的不合理利用之间的矛盾越来越突出。

在“和谐社会，和谐城市”的口号下我们该如何协调城市规划和土地利用规划，是一个越来越迫切的问题。

所以本文将从城市规划和土地利用规划的含义和异同点出发，对城市规划与土地利用规划的可协调性发展进行分析研究。

2概述土地利用规划和城市规划

2.1两规的定义 

土地利用规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

城市规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

2.2土地利用规划的目的与任务 

2.2.1土地利用规划的目的。

土地利用规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区划范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。

土地利用总体规划的目的是协调区域社会经济发展和环境保护对土地的需求，以取得最佳的社会、经济和环境效益。

2.2.2土地利用规划的任务。

国家、省、地级土地利用规划的主要任务是在对辖区内土地资源的利用现状、潜力及各种用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用的目标和方法；协调部门用地矛盾，统筹安排各业用地；逐级分解规划的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目用地和农田保护区等重要土地用途区的布局；提出实施规划的政策措施。

省级规划要实现省域内耕地总量动态平衡；地级规划要重点安排好城乡结合部的土地利用，确定城镇建设用地的范围。

县级土地利用总体规划的主要任务是根据上级规划的要求和本地土地资源的特点，分解落实土地利用的各项指标，划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区等，为土地用途转用规划许可提供依据。

2.3城市规划的目的与任务 

2.3.1城市规划的目的。

城市规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是根据城市经济、社会发展的要求，在研究城市密度的前期下，对城市空间布局和城市形态的总体设计。

城市总体规划在很大程度上影响着城市的发展方向和建设安排。

2.3.2城市规划的主要任务。

综合研究和确定城市性质和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。

3城市规划与土地利用规划的关系

3.1概述“两规”的关系

3.1.1土地利用规划是城市总体规划的核心 

  土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标，在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制，而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理利用。

3.1.2城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据  

 城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括城市区域的城镇体系规划、城市经济社会发展战略以及空间布局等内容，这些都为土地利用总体规划提供宏观依据。

3.1.3两者相互协调和衔接 

  土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济社会的发展，而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性；城市规划范围内的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。

城市总体规划应进一步树立合理和集约用地、保护耕地的概念。

城市规划中的建设用地标准、总量，应和土地利用规划充分协商一致。

城市总体规划为土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和制约，共同遵循合理用地、节约用地，保护生态环境，促进经济、社会和空间协调发展的原则。

3.2“两规”的相同之处

一是都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》，城市规划依据的是《城乡规划法》。

二是都由各级人民政府负责组织。

三是都是分级审批。

图1.1编制土地利用总体规划流程图图1.2编制城市总体规划流程图

图1两规编制流程的比较

3.3“两规”的不同之处 

一是规划的范围不同。

《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。

《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。

城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市 总体规划中划定。

二是规划思路的不同。

两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。

《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。

由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着“从供给制约和引导需求”，重在“控制”，而且是刚性的。

城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于“发展”。

三是两个规划的行政主管部门不同。

四是两个规划编制的工作路线不一样。

五是从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异。

六是规划期限不一样。

4土地利用规划与城市规划不协调的原因 

4.1“两规”各自的出发点和目的不相同

土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭，二要建设”，保护耕地，保证粮食产。

其主要目的是：

在不增加土地面积投入的条件下，优化土地供需平衡的结构，统筹安排各类用地，促进国民经济持续、稳定、协调发展。

土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡，是一种指令性目标。

城市总体规划的出发点是“一要建设，二要吃饭”，充分考虑城市建设自身发的要求，其主要目的是：

统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，促进城市经济和社会协调发展。

它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。

4.2 编制所依据的基础资料和统计方法不一致

土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，获取过程中首先应用遥感技术，然后经实地调查、核实、纠正形成的，可信度较高；而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料，对用地进行统计时，往往采取抽样调查的方法，所得到的数据为概查和估算数据，与遥感监测实地调查资料存在一定差异。

此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一，如：

城市规划部在统计城市建设用地时，往往将已划人已有城市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计人城市现状用地，土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以统计的城市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。

4.3 规划编制所依据的基础不同   

4.3.1 规划期内预测人口不一致 

  土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。

人口自然增长率采用计生委提供的资料，机械增长率采用公安局提供资料。

城镇人口指城镇建成区的常住人口，在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口（即居住一年以上的人口）。

城市总体规划中提出的城市人口，是指居住在或相当于居住在城区内，享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。

它不仅包含城区中的非农业人口，还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。

因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大，造成前者预测的人口明显高于后者。

4.3.2 用地标准不一致 

  《县级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别，确定规划人均用地指标，且规定在人均耕地不足0．066 7h 的地区只能采用每等级中的最低指标。

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）中把规划人均建设用地指标分为四级，规定现有城市要根据现有人均建设水平，在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。

所以二者在确定指标级别时常常不一致，从而使人均用地难于统一。

5“两规”不协调对规划实施影响的分析 

5.1编制不同步，“两规”城镇用地规模的规划结论缺乏可比性 

  土地利用总体规划是由土地部门负责编制的，在全国范围内开展始于20世纪8O年代，至今已完成蔼轮次的编制工作。

但直到1998年新修改的《土地管理法》对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。

我国的城市规划始于20世纪5O年代初期，规划不仅确定城市性质、规模和发展方向，而且对城市的空间布局和各项建设进行综合部署和具体安排，规划实施的可操作性强。

《城市规划法》也早于《土地管理法》，为城市规划的编制和实施提供了法律保障，因此在城市建设中发挥的控制作用明显。

这样，由于“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，工作起点、基础不同，往往在各地的编制过程中，规划的起点和规划期限也不同，使得“两规”在表述城镇用地规模时明显存在不同，其结论缺乏可比性。

5．2土地利用总体规划的编制水平影响用地规模的控制效果 

  上轮土地利用总体规划以“供给制约和引导需求”为指导思想，由上而下编制，实施以来虽然在控制城市的发展规模和避免城市无规则蔓延上起重要作用，但由于土地系统的复杂性、规划基础条件的欠缺，加之我国处于社会经济转型时期，其规划的理论与方法难以适应市场经济发展的需要，规划实施的可操作性大打折扣。

如：

耕地保有量、建设用地规模由上而下分解，使一些地方存在指标分配不当、忽视用地需求存在差异的问题。

5.2.1土地利用总体规划指标分解存在不合理，使用地控制缺乏科学依据   

从上轮规划实施情况来看，有些地方的规划上下级脱节，在逐级分解规划指标的过程中，过多地强调平均分配，对建设用地规模扩张及扩张区域估计不足，致使有的地方供求缺口偏大。

如：

从大连、厦门、贵阳、成都、宁波等地规划实施情况来看，在1997～2OO2年的六年间，都已经使用了规划建设用地指标的一半以上，其中，厦门为57.8％，大连为60％，成都为78．6％，杭州为80.8％，宁波甚至达到了110.6％。

  其次规划指标分解落实的基础数据，如：

各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等不能及时更新、数据调查的不准确，也影响指标分解的科学性；此外规划实施期间社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响了规划指标分解的合理性。

5.2.2用地定位不明确，影响土地利用规划实施 

  根据土地用途管制的要求，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。

有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围也多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。

5.2.3规划文本和图件不规范，降低土地利用规划实施的可操作性 

  一是规划基数和基础图件采用不当。

有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。

二是土地分类和用途分区与新的土地分类方法不一致，有的规划仍使用过去的分类和分区。

三是内容不够完整。

一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等内涵不全或缺少分解指标。

有的缺少城乡结合部土地利用规划图。

5.3地方政府对“两规”的偏好和认识水平不同，影响“两规”协调实施   

城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。

加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。

  从上轮土地利用总体规划实施情况来看，1997～2OO2年的六年间，全国建设仍占用耕地109．73万hm2，虽与1991～1996年的年均29．33万 相比，下降了37％，但仍然年均有18．27万hm2。

各种园区建设发展迅速。

2003年土地市场秩序治理整顿之初对l0个省市的统计，在30．54万园区实际用地中，未经依法批准的用地就有20．97万，占68．％。

6“两规”协调的思路与途径

6.1统一技术规范 

根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。

通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。

这里需要协调好3个方面内容：

一是城市规划区范围。

规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门难以管理，与土地利用总体规划及土地管理部门间的矛盾也会较多。

二是人均建设用地规模指标。

从建设现代化城市的角度考虑，重点建制镇的建设用地可以适当放宽，但对一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制。

三是两个规划的用地分类指标。

主要是土地利用总体规划中的城镇、村庄、工矿用地等要进一步细分，使两者有对应关系。

6.2城市发展方向协调统一 

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，这对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。

根据我国国情，保护耕地应作为城市发展用地时首要考虑的问题。

其次，应结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

6.3用地布局上的宏微观协调 

土地利用总体规划侧重于整个城市的宏观布局，主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局。

而城市总体规划则侧重于城市中心区的微观布局，仅仅是土地利用总体规划在其中心城区的细化。

因此，在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用的总体规划为指导。

土地利用总体规划在用地布局上只起宏观调控作用，城市总体规划则详细布置城市规划区内各类用地的布局。

6.4保证“两规”实施一致有效 

在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”的实施予以同等重视。

“两规”的实施都应注重法律、行政、经济技术等手段的综合应用。

此外，应加强规划宣传、社会监督和规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度，进行规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。

7“两规”协调性的实例——广州市的实践

广州市在启动新一轮两规编制的时候，特别提出了两规衔接的思路与措施，通过统一基础数据统计口径、统一生态要素的选择、分析和方法、统一发展方向和目标、布局，使得两规在技术层面上有了协调和统一。

最近编制的广州市土地利用十二五规划更是全国首次将土地利用与国民经济和社会发展的十二五规划相协调统一，在专家评审会议上得到了高度评价，预期达到三规合一的新局面。

在解决城市土地集约利用方面将三旧改造作为重点，市区内城中村改造目标在2020年之前全部完毕，可以整理出大量的建设用地，不仅对土地的综合开发利用有利，对城市形象和环境品质也将有更大的提升。

 图2广州市土地利用总体规划图图3广州市城市规划空间结构分析图

8小结

土地利用规划和城市规划之间有着千丝万缕的联系，两者有相似的地方，也有许多不同点。

我们不能把两者割裂开来对待，它们是相互联系、相辅相成的。

在当今中国，随着人口数量的急剧增加和城市化进程的大大加快，大量的人口和不合理的城市规划以及土地的不合理利用之间的矛盾越来越突出。

作为城市未来的规划者，我们不能把城市规划和土地利用规划分裂开来，应该紧密联合土地利用规划，让协调的“两规”规划出更秩序更合理的城市，以期让城市能为人们创造出更美好的生活。

参考文献：

[1]吴志强、李德华-城市规划原理（第四版）-中国建筑工业出版社-2010

[2]师学义-土地利用规划原理与方法-农业科技出版社-2013.12

[3]邵勇-城市规划与土地利用规划总体规划关系分析-《黑龙江科技信息》-2012年22期