中国生态环境现状及其十二五期间的战略取向.docx
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中国生态环境现状及其十二五期间的战略取向
中国生态环境现状及其“十二五”期间的战略取向（上）
2010-6-1
摘要：
中国的生态和环境变化态势是稳中有好但改善缓慢。
“十二五”期间中国生态文明建设的基本思路应是：
贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。
为实现“十二五”末期环境保护和生态建设的主要目标，应统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题；优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门责任；以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以健康影响为依据的环境管理制度；通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能；进行农村环境重点整治。
关键词：
环境，“十二五”规划，生态文明建设，管理效能
“十二五”是中国实现全面小康目标的关键时期——发展方式的转变应基本成型且主要发展指标应在这个时期末逼近目标。
为完成全面建设小康社会的环境保护和生态建设目标，党的十七大报告指出了一条路径——“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。
沿着这条路径，可以根据中国经济发展阶段和环境保护能力，针对下一阶段中国主要环境问题，按照以人为本的科学发展观提出“十二五”期间的生态文明建设思路、目标和政策建议。
一、当前中国生态和环境变化的基本态势：
稳中有好但改善缓慢
在即将过去的“十一五”中，尽管经济增长速度基本不减，中国完成环境保护和生态建设领域目标的情况总体来看还较“十五”期间为好。
这种“较好”的依据是：
在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008年和2009年提前完成，“十一五”规划将有望成为首个环保指标如期完成的五年计划（规划）；而且，这种“较好”是有环境保护能力作支撑的：
相对“十五”末期，目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨／日，新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦，关停小火电1669万千瓦，财政性环境保护投入约占GDP的1.5%……
这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。
水环境方面，从地表水环境质量来看，尽管全国地表水污染依然严重，但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态，且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染，水质有所好转；大气环境方面，113个环境保护重点城市空气质量有所提高，达标城市比例显著上升，大气中S02浓度下降。
酸雨发生情况也能反映这种“较好”：
2008年酸雨分布主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域，与2007年相比，全国酸雨分布区域保持稳定，城市酸雨发生频率降低（见图一）；生态建设方面，2009年公布的第三次全国荒漠化沙化监测结果显示，中国防沙治沙出现了历史性转折——中国荒漠化土地面积首次实现净减少，由20世纪末年均扩展近1万平方公里转变为现在年均缩减7585平方公里，沙化土地由年均扩展3436平方公里转变为年均缩减1283平方公里；2009年公布的第七次全国森林资源清查结果显示，截至2008年，中国森林覆盖率达到20.36%，提前两年达到“十一五”规划目标。
另外，“十一五”期间中国北方平均沙尘日数也比常年同期（平均5.5天）偏少，而草原植被总体生长状况基本稳定。
可以说，全国生态恶化的趋势得到初步遏制。
总体来说，相对“十五”期间，“十一五”期间中国的生态和环境变化态势是稳中有好——环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数指标开始转好。
这与20世纪90年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比，有质的变化；也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好——在工业化、城市化中期就已经基本终止了环境恶化的趋势。
不过，应该看到，这种“稳中有好”是20世纪90年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果，只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测的阶段性才使得这个总体态势的变化在“十一五”期间初露端倪；还应该看到，尽管环境保护和生态建设取得了较大成绩，环境质量仍有四方面问题比较突出：
一是地表水的污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。
2008年中国地表水746个国控断面，Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7%，V类或劣V类水占23%，且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善。
二是部分城市空气污染仍然较重，重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高，城市空气质量优良率天数没有很大的提高。
三是农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面。
四是中国依然是一个“缺林少绿”的国家，全国荒漠化土地面积仍高达263.62万平方公里，森林覆盖率仍未达到世界平均水平。
而且，值得警惕的是，在中国人群总体健康水平显著提高的大背景下，“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势。
从与已知历史情况的比对中可以发现，中国已进入环境污染导致健康损害高发期——既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。
环境与健康问题如果不能及时处理好，将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素，环保的成果也可能一损俱损。
总之，尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好，考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求，考虑到环境污染已成为影响人群健康的重要危险因素，环境质量的改善仍然不尽如人意；另外，中国的消费模式离生态文明的要求差之甚远，相关法规和民俗的制约不够，传统文化中的一些不足再加上某些外来不良影响导致的铺张奢靡之风依然盛行；还有，环境治理能力上的地区差距、城乡差距仍然较大，这使环境治理乃至环境质量上与现代化程度同步的地区差别、城乡差别也开始显现。
因此，未来环境保护和生态建设的压力仍然较大。
二、中国环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析
环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与中国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。
（一）稳中有好的经验总结
在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。
这种经验可用“三个减排”概括：
结构减排、工程减排、监管减排。
第一，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。
产业结构的调整和技术进步使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。
这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：
环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度，对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展相协调。
第二，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。
环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49%。
根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国S02削减量的60%以上。
第三，环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。
例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。
又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
总结这些原因，可以发现“十一五”环保相关指标完成得较好，既是环保、林业、水利、建设、农业等环保、生态相关部门努力的结果，更是各产业部门实施“环境友好型”发展的成绩。
而且，“十一五”期间在经济高速增长的同时，环境质量面上的情况稳中有好，这种成就实际是“十五”以来工作绩效的积累。
如果能继续保持，未来这些治理措施的效果将更大更广地显现。
（未完待续）
作者：
国务院发展研究中心“十二五”规划研究课题组来源：
《改革》2010年第2期
责任编辑：
俞江月
中国生态环境现状及其“十二五”期间的战略取向（中）
2010-6-1
（二）环境质量改善缓慢的成因分析
1.发展阶段和增长方式的影响
发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。
一个国家在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。
对正处于工业化、城市化中期的中国这样一个大国来说，既不可能不大量需要重化工业产品，也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。
考虑到经济增长方式的转变需要一个过程，且尽管工业各行业随着技术进步，单位产值（或产品产量）污染排放强度会降低，但是由于经济规模仍在快速增长，污染物排放总量仍会居高不下。
而且，从国际分工看，中国在国际产业链中大多处于低端，因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在中国仍是主流，而这一外贸增长模式成为中国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了中国资源环境压力——虽然中国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。
据估算，约30%的二氧化硫、25%的烟尘和20%的化学需氧量的排放源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。
“十一五”期间中国S02污染物排放量中，如果忽略生产结构与贸易结构的差异性，每年对外贸易造成的S02“逆差”约为150万吨，占中国每年S02排放总量的近6%。
如果考虑生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由外贸拉动的S02“逆差”将更高。
另外，这个阶段的消费转型也使环境问题难以迅速解决。
另外，当经济处在上升期的时候，容易出现对未来需求预期过高因而出现投资过度的问题。
进入重化工业高速发展阶段后，产业链条加长，中间需求环节（钢铁、机械等）、基础需求环节（能源等）对最终需求环节（汽车、住宅等）容易产生过高估计，从而在一定程度上加剧预期过高、投资过度的问题。
而中间和基础需求环节是重化工业中污染相对较重的环节。
总之，发展阶段和增长方式的影响是中国环境质量改善缓慢的主要原因。
2.相关机制建设还未跟上，未形成合力
“十一五”期间的若干制度建设有了突破，但就面上而言，这些制度有相当数量尚未进入操作层面，而对节能减排影响更直接的节能准入、落后产能退出机制尚未完全建立，环境保护的政策协调机制有了进展但未达到基本国策应有的程度。
这样，在高耗能、高排放行业增长较快的情况下，污染排放量仍然与经济指标增长具有高相关性。
3.环保部门的资源配置没有“以人体健康为本”且法规执行力度和环境监管能力不适应形势发展的需要
2003年中央人口资源环境座谈会明确指示：
“环境保护工作，要着眼于人民喝上千净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活，坚持预防为主、防治结合，集中力量先行解决危害群众健康的突出问题”。
但环保部门的行政资源配置效率不高，以人体健康为本的环保宗旨没有贯彻落实到位：
目前的环境管理不是以满足人体健康要求的环境质量为控制目标，而是以完成指定的常规污染物（COD和S02）减排指标为考核目标，对人体健康威胁最大的三类物质（有毒有害有机物、重金属、放射性物质）却未纳入减排目标。
所以，有可能花费了很大的人力物力和财力实现了污染物减排的目标，但对人群健康产生直接威胁的污染物却削减不够，其所带来的人群健康风险并未降低。
而且，环境保护法规执行不力、环境监管不到位现象仍在前置环节和治理过程中普遍存在。
在前置环节上，环境管理基本制度难以落实。
例如，有的县级环保部门审批的建设项目环评执行率只有30%-40%，即使履行了环评手续的企业，也有一半没有做到建设项目环保设施“三同时”。
有关部门对8省（区）亿元以上新开工建设项目的调查结果显示，约有40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象；在治理过程中，环保部门缺乏执行能力——至今无一部法律法规赋予环保部门强制执行权，这就大大降低了环保执法的威力和时效性。
综合三方面原因可以看出，加大环保投入和执法力度只能治标，转变经济增长方式、调整环境保护工作重点并在全社会形成环境保护的合力才能治本。
其实，对“十一五”期间顺利完成减排任务各项措施作用大小的评估也能从另一个角度反映这一点：
COD和S02排放量实现双下降，主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。
其中，结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济增长方式，而通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。
三、中国“十二五”期间环境保护工作的背景分析和生态文明建设思路、目标
环境保护是一项具有长期性和系统性的工作，涉及经济社会等方面的运行状况，而且需要国内、国际力量共同协作。
其建设思路和目标的确定就要充分考虑环境保护工作的现实背景，在此基础上确立。
（一）背景分析
可以从客观和主观两方面分析“十二五”期间环境保护和生态建设的背景。
客观背景指目前的发展阶段和发展方式决定了中国的环境保护和生态建设仍然与经济增长方式、产业结构高度相关，未来生态环境的变化态势仍然主要取决于经济发展背景；主观背景指人民群众对环境质量的要求和全球环境治理大背景的要求。
1.客观背景：
未来的基本发展背景
由于全球金融危机的影响仍在继续，“十一五”末期和“十二五”前期的经济增长前景具有较大的不确定性。
如果经济下行压力仍然不减，保增长、保就业和节能减排的矛盾可能会进一步显现，短期内按资源节约、环境友好要求调整产业结构的难度会加大，没有更有力的政策协调手段，不容易在全社会形成环境保护的合力，且环保部门加强环境监管的难度在地方政府层面尤其大。
从现在到2020年实现全面小康目标，中国人口数量上仍然会继续增加，分布上仍然会继续集中，而中国仍然处于工业化、城市化中期。
在这个时期，从中国已有的要素条件和产业格局看，有两类产业仍然需要大发展：
具有显著市场和生产规模经济优势的产业，如钢铁、有色、化工、汽车等；以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业，主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等。
这两类仍然是单位产值污染物排放量较高的产业。
显然，无论从工业发展和城市建设的规模角度分析还是从人均需要来分析，哪怕只考虑完成减排指标，环境保护工作的压力不会减轻。
2.主观背景：
未来的环境质量和全球环境治理大背景的要求
近年来，环境问题日益成为民生问题，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。
这是因为随着生活水平和受教育程度的提高，人民群众对生活品质有了更高的要求，环保意识和维权意识也逐渐加强；同时，由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高——环境问题不仅在生理上、也在心理上对公众产生了更为重要的影响；而且，环境污染导致人体健康损害是有积累效应的，快速工业化三十年后，中国将进入各类群体性环境与健康事件的高发期或爆发期，目前公众对污染问题的敏感程度较高，环境危机易于演化成社会危机，这使得全面、及时控制环境质量的必要性大增。
生物圈的整体性和生态系统的相互依存性使所有国家都不能避免环境问题的影响，因而需要所有国家采取集体行动应对全球性环境问题。
也就是说，全球环境问题需要全球环境治理。
全球环境治理日趋机制化、一体化和刚性化，这使得中国必须承担与自身地位相符的全球环境责任。
以2002年约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议为标志，全球环境治理进入鼎盛发展阶段，呈现出三个显著的新特征：
一是全球环境治理的机制化。
缔结国际公约和组织实施重大科技计划是全球环境治理的两种主要方式，而且从发展进程看，重大科技计划往往是国际公约的先导或技术补充。
目前这方面的国际公约已基本覆盖环境治理的所有领域，而中国又基本是全部公约的缔约国。
二是全球环境治理的一体化和刚性化。
许多重大全球环境问题的表现是环境污染和生态退化问题，但实质上是能源问题、经济发展方式问题和发展不足的问题。
这就使得全球环境治理与经济、政治，乃至文化等方面相互渗透，一体化和复杂化程度日益增强。
面对边治理边恶化的全球环境问题现状，并考虑到其一体化的特征，近年国际社会出现了强化全球环境治理机制的新进程。
在这种背景下，中国的环境治理不可能自行其是，必须要承担与中国发展阶段、国际地位、以及在全球和区域环境问题中的环境责任相适应的国际义务。
中国的环境标准，在一个开放社会中应该和全球同一个标准，所以，中国环境污染治理工作的快慢直接影响中国的国际形象和发展的外部环境。
从主客观这两方面背景来看，环境保护工作必须要尽快见成效。
在目前这样的发展阶段，达成这样的目标只能重点突破——抓住有利机遇、解决重点问题。
（二）环境保护工作的有利机遇
1.金融危机是挑战，更是机遇
目前在调整产业结构、转变经济增长方式上，国家已从产业、财税、土地、环境等方面采取了多种政策手段，是否奏效的关键是力度大小，必须有一个强大的外力才行。
而世界金融危机这个强大的外力，给我们调整产业结构带来了良好机遇。
国务院已经批准了十大产业调整振兴规划，这些振兴规划都是在保持总量的基础上调整产业结构，在“上大压小、压落后上先进”的指导思想上来确定的。
在有利的产业政策背景下，只要继续发挥环境影响评价等环境门槛的作用，金融危机就可能变成环境保护工作的机遇——经济危机成为环境经济战略转型机遇在多个发达国家都有先例，中国也有可能实现。
2.“十一五”期间的相关制度建设为“十二五”的环境保护工作打下了基础、提供了手段
一是环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现。
这些硬手段包括节能减排指标被纳入“十一五”规划和各级政府领导干部政绩考核体系，“环评一票否决制”及以其为基础的区域限批制度等环境与经济政策协调手段得到加强等。
尤其是“十一五”期间环保部门依法建立起的区域限批这种“国策上位”的政策协调手段，较好地协调了经济发展与环境保护的关系——区域限批制度使环保部门对违规者的制裁不再限于企业，而是将监管对象由单个项目转向地方政府，地方政府必须对本地区产业发展中的环境违规行为负起行政决策责任。
目前，这种政策协调手段继续加强，“四个不批、三个严格”瞰策使协调环境保护与经济增长的关系有了防火墙。
这些正在制度化的硬手段，不仅反映出发展战略上由以环境换取经济增长为主向以环境优化经济增长为主转变，还使环境保护成为继土地、信贷两道“闸门”后实施宏观调控的新增门槛，通过环境保护调控经济增长方式成为可能。
（未完待续）
作者：
国务院发展研究中心“十二五”规划研究课题组来源：
《改革》2010年第2期
责任编辑：
国研网编辑
中国生态环境现状及其“十二五”期间的战略取向（下）
2010-6-1
二是组织建设得以加强。
十一届全国人大一次会议批准组建环境保护部，强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务等职能，为推进环境保护历史性转变提供了更加有力的组织保障。
其后的地方机构改革中，环境保护部门也都成为地方政府的组成部门，这使环境保护部门的话语权和政策协调能力得到大幅加强。
三是主体功能区划使环境保护与经济发展的关系更易于协调。
《纲要》提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。
根据不同主体功能区的定位等，制定差别化的财税、产业、土地、人口政策和领导干部政绩考核标准，这样，四类主体功能区划可使各地合理利用环境容量，实现协调发展。
这既是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措，更是保护生态环境的一项基础性、长远性的根本措施，也为强化环境保护参与宏观调控及在环保工作中分类指导提供了手段。
这三方面机遇，不仅有利于直接的环境治理，也有利于促进资源节约、环境友好型社会的建立——其在环保上的要求涉及多个部门，容易使各部门共同营造有利于环境保护的工作背景。
（三）环境保护工作的重点问题
环境质量也是民生要素，中华民族完成伟大复兴不可能没有良好环境的依托。
但中国目前的发展阶段和环境质量不佳导致的现实问题使中国在环境保护和生态建设上需要解决的重点问题很明确：
优先解决危害人民群众健康的环境问题，确保全面小康中包括“环境质量改善带来的健康”。
至于气候变化以及全球环境治理的要求，在“十二五”这样的近期暂时不作为环保工作的重点而更多将其从外交、外贸层面解决。
（四）生态文明建设的思路和目标
1.生态文明建设思路
环境问题在片面发展中产生，只能靠科学发展来解决。
环境保护绝不是简单的污染防治问题，应该说它本质上是一个发展方式问题、经济结构问题和消费方式问题。
中国环保过去30多年的教训就是，把经济与环境保护搞成两张皮，不能统筹二者关系甚至把环境保护放在经济发展的对立面，这样推进环境保护工作的难度就很大。
“十一五”期间召开的第六次全国环境保护大会确定了历史性转变思想——“三个转变”：
一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
这个环境保护领域具体化了的科学发展观，实际给出了生态文明建设的理念和手段。
基于此，可以提出“十二五”期间生态文明建设的思路：
贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，努力形成符合生态文明要求的生产方式和消费方式，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。
2.相关目标
根据这个思路和党中央有关文件的要求，并考虑到2020年达成全面小康目标的需要，可以提出环境保护和生态建设工作的目标。
党的十七大报告中将环境保护的内容作为发展的有机组成部分加以论述，这是在进行“十二五”环境目标研究时的主要依据：
“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。
循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。
主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。
生态文明观念在全社会牢固树立”。
这一重要论述中已经明确了环境保护和生态建设工作应该在环保与经济的协调程度、主要污染物排放量、环境质量等方面提出工作目标。
尽管环境质量类指标是最终目标，但考虑目前的发展方式和发展阶段，不仅要提出以风险管理为基础的环境质量类和总量控制类指标，还要提出经济环境协调类指标，这样才可能保证环境质量类指标能得以实现。
其中，环境质量类指标要加入与人体健康高度相关的、可在环境监测中体现“以人体健康为本”并方便指导环境保护部门行政资源配置的项目，并解决环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题。
例如，对113个环境保护重点城市增加空气能见度达到一定程度的天数指标；总量减排类指标要增添NOx等。
另外，还必须务实地考虑到在“十一五”目标
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