当代中国城市社区的组织与服务.docx

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当代中国城市社区的组织与服务

当代中国城市社区的组织与服务

夏建中

2012-8-316:

29:

40　　来源：

人大复印材料

　　【内容提要】本文论述了中国城市社区组织的历史、主要特点以及80年代中期开始出现的城市社区服务的发展和功能。

作者指出，新中国城市社区组织的历史可划分为四个阶段，即1949—“文革”开始，“文革”开始—1979，1979—80年代中期，80年代中期—90年代末；社区组织的主要特点是传统的政治行政色彩仍较浓，经济功能和社会功能正在增强，社区规模过大、财力不足。

本文认为，80年代开始的社区服务具有较明显的社会学特性，其发展经历了三个阶段：

倡导与起步阶段（1987—1989），推广与普及阶段（1989—1993），迅猛发展和不断提高阶段（1993—1998）。

社区服务对城市居民社会生活产生了四方面的功能：

社会服务性的社区组织兴起，社区服务队伍的出现与迅速发展，比较便利和健全的社区服务内容，提高了居民的社区满意度。

　　【作者简介】夏建中，中国人民大学社会学系教授。

（邮政编码：

100872）

　　一、城市社区组织的发展

　　城市化是现代化发展的一个必然结果，也是社会变迁的一个主要指标。

但是，自城市化大规模出现后，社会学家就开始密切关注城市社区的形成、特点及其对城市居民生活的影响。

这方面的研究成为城市社会学的一大传统。

　　改革开放以来，中国的城市化也得到了快速的发展，根据1997年底的统计，城市已超过660个，建制城镇超过17000个，城镇地区的人口有3.6989亿，城市化水平将近30%。

（注：

国家统计局：

《中国统计年鉴》（1998），中国统计出版社1998年。

）城市化已对越来越多的中国人的生活方式产生影响，相应地，城市社区组织及其活动也越来越引起学者们的关注。

虽然对中国城市社区的划定还存在不同看法，但是，大多数研究者都同意将城市现行的居委会和街道委员会辖区作为城市的社区单位。

因此，研究中国社区组织和社区居民生活，街道委员会和居委会应是最主要的研究对象。

　　当代中国城市的街道委员会和居委会存在一个曲折发展的历史过程，从1949年到今天，大致经历了四个阶段。

　　第一阶段，从1949年至“文革”，城市基层政权和地域性社会群体自治组织的建立与有效的管理。

　　1949年以后，政府废除了传统的保甲制度，在城市普遍建立了居民委员会，但名称不统一，管理范围和职能也多次变化：

1950年曾以街道派出所（即街公所）为单位试建过居委会，后由于范围过大，1951年，又缩小为在三、四百个居民户的规模基础上，统一建立了居民委员会。

直到1954年，中央人民政府内务部颁布了关于建立街道办事处和居民委员会的通知，各街公所改名为街道办事处；同年底，全国人民代表大会常委会通过《城市居民委员会组织条例》。

全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面调整和改建；这样，基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。

（注：

张琢：

“中国基层社区组织的变迁”，载《社会学研究》，1997年第4期，第19页。

）街道办事处作为区政府的派出机构，一般下辖粮管所、房管所、派出所，后者又是区各职能部门的派驻机关。

　　这一阶段，在恢复和发展生产，收容和改造游民、散兵、娼妓，维护社会治安，优抚救助，开展卫生运动，改善环境，扫盲，移风易俗和生活服务等方面，街道办事处和居委会做出了出色的贡献，组织和调动了城市居民的各种活动和积极参与热情。

　　第二阶段，“文革”至1979年左右城市基层行政管理瘫痪，街道委员会和居委会成为阶级斗争的工具。

　　“文化大革命”期间，街道办事处大多数被造反派夺权，改名为街道革命委员会；有的居委会也被改名为革命居民委员会。

它们的工作也由对居民生活事务和经济事务的管理转向开展政治运动，动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡等。

街道委员会和居委会的工作性质被破坏，变成了“阶级斗争”、“群众专政”的工具。

　　第三阶段，1979年左右至80年代中后期，街道委员会和居委会的职能得到恢复，其工作性质受到宪法的肯定和法律的界定。

　　“文革”结束后，随着全国范围内的拨乱反正，街道革命委员会被撤消，恢复了街道委员会和居民委员会的名称。

1980年，全国人大常委会重新肯定1954年《城市居民委员会组织条例》的有效性，同时明确城市街道办事处的工作统一由民政部领导。

街道办事处和居民委员会逐步恢复“文革”以前的职能，前者仍作为区政府的派出机构，区政府各职能部门在街道的派出机关有工商所、房管所、派出所、粮管所、环卫所。

　　1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次以根本大法的形式明确了居民委员会作为基层群众自治组织的性质，即“城市…按居民居住地区设立的居民委员会…是基层群众性的自治组织”；指出“居民委员会…的主任、副主任和委员由居民选举”。

主要工作和职能是办理本居住区域的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出建议等。

　　1989年，全国人大常委会又通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。

该法第二条明确规定：

“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”，居委会的性质突出表现在四个方面：

（1）区域性。

居委会是根据城市街区、住宅建筑、居民居住状况和生活习惯划分设立的区域性组织。

（2）基层性。

居委会是城市中最基层的社会组织机构。

（3）群众性。

居委会是城市居民群众依法办理群众自己事情的群众性组织，不是基层政权组织。

（4）自治性。

即“三自”性群众组织。

　　关于居委会与街道办事处的关系，居委会组织法是这样规定的：

“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

”这里的“派出机关”即是街道办事处，由此可看出，街道办事处与居委会不是领导与被领导的上下级关系，而只是指导、支持、帮助和协助的关系。

居委会是城市居民的自治组织，是实现人民直接民主的组织形式，一方面它要接受街道办事处的指导，另一方面更应当贯彻“三自”方针，代表广大居民的意愿与合法权益。

　　组织法对居委会任务也作了较详细的规定：

“

（1）宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

（2）办理本居住地区居民和公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民的利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”。

　　组织法还强调，居委会成员应由居住地全体有选举权的居民或由每户派代表选举产生。

在居民同意的基础上，也可由每个居民组选举代表2—3人选举产生。

居住区内的重大事务应由居民代表会议民主讨论决定，而居民代表会议“必须有全体18周岁以上的居民、户的代表或居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。

会议的决定，由出席人的过半数通过。

”

　　居民代表会议或居民会议是居民行使自治权力的主要形式，组织法第十条规定，有1／5以上的18周岁以上的居民、1／5以上的户或者1／3以上的居民小组提议，应当召集居民会议；涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提交居民会议讨论决定。

居委会向居民会议负责并报告工作；居民会议有权撤换和补选居委会成员；居委会收支帐目应当及时公布，接受居民监督。

　　第四阶段，80年代中后期至1998年，街道办事处和居民委员会在当地的经济职能大大强化，社会职能也不断扩大。

　　80年代中期开始，我国经济体制改革的重点从农村移向城市，虽然街道并未成为改革的目标，但是，社会转型过程中所引发的经济和社会问题促使了街道办事处和居民委员会的职能产生了深刻变化。

　　首先，大约从80年代中期开始，随着经济建设的迅速发展，特别是集体经济、民营经济的崛起，街道办事处也纷纷投入“商海”，或自办街道企业，或与人联营，或出租所管辖区域内的地皮、房屋。

到90年代中期，成规模、有实力的街道企业已有相当一批。

街道办事处的经济职能得到前所未有的增强。

　　其次，在街道地域范围内的“单位制”企事业单位，其人事关系、工资编制和管理权限都隶属于本行业和系统。

但是，随着企业单位内部的改革，越来越多的职工失业、下岗，这部分人逐渐脱离了原单位，而被转移到社会上，具体讲，就是转移给街道。

　　再次，改革也使得人们的社会自由空间迅速扩大，一方面，城镇流动人口规模急剧膨胀，给城市管理、社会治安带来极大压力；另一方面，大量个体户、民营企业劳动者的存在同样需要社会的管理。

而他们的居住地所在的街道办事处被赋予了越来越多的责任。

　　最后，居民对居住地社区生活质量的意识和要求越来越高，这主要包括三个方面：

第一方面是生态环境，具体有居民对污染、噪音、公共空间被侵占等扰民现象的反感意识；第二方面是治安环境，具体指居民希望街道在防范社会犯罪如入室盗窃、吸毒贩毒、聚众赌博、拦路抢劫、卖淫嫖娼、青少年堕落等方面发挥有力作用；第三方面是社区服务的要求，居民希望在养老育幼、问医拿药、日常生活和人际交流方面得到便利的社会文化服务。

　　正是在这一背景下，街道办事处和居民委员会的职能开始朝经济、尤其是社会服务的方向转变。

1987年9月，全国开展起城市社区服务的工作，从那以后，“社区”这个社会学的专业术语逐步成为妇孺皆知的名称；相应地，街道也成立了社区性和社区服务性的机构，街道办事处和居民委员会旧的、传统的面孔增添了现代化社会中社区的新色彩。

我们应当承认，这不仅仅是术语、名称的变化，而是标志着我们国家的基层组织已开始从政府管理型向社会自治和服务管理型的变迁。

　　截止到1995年底，全国有街道办事处5596个，其中直辖市的街道办事处354个，计划单列市的街道办事处280个，省会城市的街道办事处1199个，地级市的街道办事处2582个，县级市的街道办事处1181个。

街道办事处管辖的人口：

大城市一般为5—8万人，中小城市一般为2—5万人。

街道的机构设置：

一是党的系统，即街道党委（或工委）。

一般设书记、副书记，下设组织、宣传、纪委、办公室以及团委、妇联、工会、武装部等工作部门。

二是政府系统，即街道办事处。

设主任、副主任，下设行政、民政、城管、市容、人防、环卫、文教、计划生育、劳动力管理等；有些地方设财政、工商税务、物价、司法。

三是经济组织，这一点在各地名称不一，隶属关系也不同。

它们与街道办事处的关系大致可分为两种情况：

一种是受街道办事处领导，另一种是与街道办事处平行。

街道办事处的人员编制由市、区一级政府下达（注：

汤晋苏：

“中国基层政权与基层群众自治组织建设研究报告”，载时正新、朱勇主编：

《中国社会福利与社会进步报告》，社会科学文献出版社1998年，127页。

）。

　　据国家民政部的统计，到1995年底，居委会有11.19万个，拥有48万居民委员；这样的话，平均每个街道办事处下辖大约20个居委会。

按照居委会组织法，居民委员会根据居民自治的原则，一般在100户至700户的规模内设立。

居委会由主任、副主任和委员5—9人组成，由居民直接或每户派代表民主选举产生。

　　二、中国城市社区组织的特点

　　1.传统政治行政色彩仍较浓

　　传统社区组织的政治功能主要体现在城市社区的管理是高度行政化的，前面，我们是将街道办事处与居民委员会放在一起论述的，但是，在我国政府行政管理的结构中，这两者是有区别的。

街道办事处有明确的行政级别，是一级“准政府”，街道干部由上级任免，并对上级负责；居委会则应是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织”，干部应由居民选举产生。

但是实际上，居委会干部的候选人名单由街道办事处确定，选举过程也非格意义的民主选举，许多居民也大多不了解居委会干部候选人的情况，同时因为在这些问题上没有多少发言权，不少人也不关心此事。

这样，由街道管理居委会，再由居委会和居民小组管理到户，这样的管理系统虽有其井然有序和有效的贯彻上级意图的优点，但是，居民过问社区建设与发展的各项事务、参与社区决策的可能性很小，因而也影响了居民参加社区活动的积极性。

　　2.社区的经济功能和社会功能正在增强

　　80年代中期以后，社区的经济功能开始增强；80年代末90年代初，社会功能也越来越增强。

　　社区组织的经济功能主要指对经济利益的追求，街道办企业早已有之，如80年代前的街道加工厂和生产合作社，其初期发展主要是为街道公益事业提供一些财力支持，并能解决部分居民就业、帮助一些贫困家庭生活上自立，确定起到了积极的作用。

但是，近几年来，社区企业越来越扩大规模，成为社区组织机构所有的经济实体；再者，不但公益设施向盈利经营方面转变，而且社区组织利用居住区内的土地、房屋甚至街道一级的行政权力，与人合办、出租或者独立兴办产业，不少地方严重破坏和干扰了社区居住环境和居民的正常生活。

本该站在社区居民利益立场上的社区组织，却与其选民或所代表的居民发生矛盾或利益上的冲突，其主要原因就在于，社区组织越来越以自身的经济利益为首选目标，而忽视或损害了社区居民生活所必需的基本权益。

　　社区组织的社会功能指的是，社区组织既不应当由行政上级任命而仅仅向上级负责，也不应承担企业的经济职能，而是应当代表住区居民的利益，履行为居民服务的职能。

这种履行包括三个方面：

第一方面是代表居民发展和管理社区的社会资源或集体消费产品，即社区的公共绿地、道路、露天活动场所、垃圾站、图书室、活动室、文化生活设施等。

这些产品都是居民集体而不是个别人消费的对象，因此不可能、也不适宜由一家一户修建和管理，而是以社会资源的形式解决更好，发达国家和许多发展中国家的社区都是这样解决的。

而且，这些产品都是居民的正常生活所必需，是居民再生产个人劳动力的必要条件。

第二方面是向居民负责、代表他们对职能部门和企业进行监督，如果职能部门及其下属的服务公司如电力、上下水、房修、环卫等公司不能按照规定或承诺提供合格的服务，如果企业破坏或污染了社区居住环境，社区组织就应当出面进行交涉直至诉诸法律。

第三方面是组织居民进行各种活动，增加大家的交往机会，相互帮助、相互扶持，密切居民之间的感情。

　　自社区服务活动开展以来，社区组织正逐步地向履行社会功能的角色转变。

1999年始，北京市政府正式规定今后社区组织一律不再兼任街道企业的领导，不得直接经营市场和其他创收项目；街道干部统一吃“皇粮”，由国家财政保障其经费支出；从而使街道办事处能一心一意地做好居民生活和工作环境的工作。

无疑，这标志着社区组织功能的重大变化。

　　3.社区规模过大，财力不足

　　50年代，大、中城市街道的规模一般是1万人左右，居委会规模不超过600户。

随着改革后人们自由流动的空间增大和城市规模的扩大，今天，街道和居委会的规模早已是今非昔比。

据我国有关部门的调查统计，到1995年底，我国城镇地区人口有3.5亿，平均每户人口数为3.23人；按照这一数字和前面提到的街道办事处和居委会的数字，我国街道的平均规模已达3.5—6.5万人，居委会平均拥有人口数为3127人、969户，当然，这是一个平均数字，有的居委会拥有的人数和户数还要更多些，例如我所了解的天津河西区陈塘庄街道办事处，原有20个居委会，1997年5月合并为7个居委会，每个居委会拥有1100多户居民家庭；再如上海闸北区有7个街道办事处、204个居委会、20万户家庭，平均每个居委会拥有1000户家庭。

　　一个最基层的社区组织拥有如此多的家庭，或者一个最小的社区拥有如此大的自然居住范围，无论是与国外进行比较，还是在居民社交性和认同感上都是过于庞大了。

实际上，我国的居委会的规模已相当于美国的“有限责任的社区”（Communityoflimitedliability）和日本的连合自治区，虽然各国国情不同，但是从有利于社区居民参与集体活动、有利于社区组织居民和服务居民、有利于居民建立认同感方面讲，目前，发达国家城市中最小一级的社区一般不超过1000人、300户；如日本的町内会平均拥有的人口与户数，据1992年的统计只有414人、136户。

　　社区规模大，自然工作的范围就大；加之，社区组织的职能多样化，仅仅居委会一级组织的工作，就包括从环境卫生、民事调解、治安到再就业、外来人口管理、最低生活保障、社区服务等。

这确实使得他们顾此失彼、不堪重负，无法履行好最主要的社会职能。

　　我国城市街道一级社区资金的来源基本上是以街道自筹为主、政府拨款为辅、加上少部分社会赞助的模式。

街道自筹部分主要来源于管理费、税收返回及其他收费等，政府拨款主要指民政部门的投资，社会赞助主要由当地企事业单位、个人的赞助和社会福利募捐构成。

以北京市西城区的社区资金为例，街道、政府、社会三部分的比例是：

59.8%，22.9%，17.3%。

居委会所需资金基本上靠自己创收、便民利民服务网点收入和社会集资，以西城区月坛街道汽南居委会为例，1996年，政府资金仅占社区建设资金的13.5%。

　　三、城市社区服务的发展

　　十年前，“社区”和“社区服务”这两个词在社会学界外还鲜为人知，今天，它们已成为市民、大众传媒和政府官员使用频率相当高的词汇。

因此，似乎可以说，社区服务的开展是我国基层社会最具社会学色彩的活动。

　　发达国家城市社区居民生活中一项主要的活动就是社区照顾，其主要意思是指：

“在社区中对依赖性个人特别是那些因年龄、精神疾病或智力、身体残障的人进行照顾”（注：

G.Marshall,ed.,TheConciseOxfordDictionaryofSociology,1994,p73.）。

我国的社区服务不完全等同于国外的社区照顾，它是在政府倡导下，为满足社会成员生活方面的多种需求，以社区组织即街道办事处、镇办事处和居民委员会为依托，具有社会福利性的居民服务业。

它主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。

社区服务具有福利性、群众互助性、无偿或低偿服务性、地缘性四大特点。

　　我国社区服务的产生和发展大体经历了三个阶段。

　　第一阶段：

倡导与起步阶段（1987—1989）

　　80年代中期，城市成为改革的重点，随着经济的快速发展，城市人口的急剧膨胀，家庭结构的小型化，人民消费结构的多元化，社会承担的问题越来越多。

与此同时，社会福利制度的改革也开始稍落端倪，改革的目标是：

将国家负责的社会福利制度改革为社会化的福利制度。

其中的重要措施之一就是在街道建立“社会福利服务网络”。

在这种形势下，民政部在1987年初率先公开提出了“社区服务”的概念，并以此取代“街道社会福利网络”的概念。

经过一些地方的试点，1987年9月，在武汉召开了“全国社区服务工作座谈会”，这标志着社区服务正式倡导发动。

　　不过，在理念上社区服务被界定为社会保障制度的组成部分；但是，实际工作中，它更多地具有社区内成员开展互助活动的性质。

　　第二阶段：

推广与普及阶段（1989—1993）

　　1989年10月，有关部门在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，总结和交流武汉会议以来社区服务工作的经验，要求在全国的街道和居委会普遍开展社区服务。

1991年11月，再次在北京召开了全国社区服务工作研讨会，会上，就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理、发展和提高等方面，从理论上进行了探讨。

社区服务本质上是社会福利工作，主要内容包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务、便民利民服务。

　　1992年7月，在《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》中，要求社区服务向产业化和行业化方向发展。

截止到1992年底，全国已有70%以上的街道开展了社区服务的工作。

　　第三阶段：

迅猛发展、不断提高的阶段（1993—1998）

　　1993年8月十四部委联合颁布“关于加快发展社区服务业的意见”的文件，这是社区服务发展中的第一个政策性文件。

它要求将社区服务业纳入第三产业的发展规划，为社区服务业的发展提出了明确的目标、要求和基本任务，制定了相关的扶持保护政策，引导社区服务建立起适应我国国情、以产业化和社会化为方向、能够实现自我积累和自我发展的运行机制。

这个文件出台后，激发了社区服务的内在活力，很快就形成了迅猛发展的势头。

　　1994年底，为了使社区服务的运行机制、外部环境、内在要求以至价值理念等能更好地适应市场经济的挑战，在上海召开了全国社区服务经验交流会，进一步澄清了社区服务发展中存在的模糊认识，重申了它的福利服务宗旨和坚持社会效益为主的基点，强调了开展社会性服务的重要性，为社区服务进行了重新定位。

1995年，民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，在全国布置开展创建示范城区的活动，并于1996年9月在南京召开了关于这方面的专题会议，为社区服务在全国城镇的广泛普及和整体水平的提高提供了规范性指导和示范性样板，保证了社区服务发展的正确方向。

1997年7月，在青岛召开了社区服务理论与实践研讨会，总结社区服务十周年的发展，并推广和交流了一些城区创建全国社区服务示范城区的经验。

　　四、社区服务的影响

　　十余年来，中国城市社区服务从无到有、从小到大，已对城市社区组织和亿万居民的社会生活发生了相当大的影响。

　　1.行政管理性的街道组织向社会服务性的社区组织转变

　　在社区服务开展之前，我国只有政府行政管理性的社会基层组织，1988年，政府成立了社区服务工作管理委员会，后来，各省、市也建立了社区服务指挥协调委员会。

1991年开始，最具社会意义的步骤在街道展开。

街道办事处成立了街道社区服务协调委员会，街道社区服务办公室负责日常工作；居民委员会则成立了由居委会负责人、居民代表和社区服务志愿者代表及辖区有关单位负责人组成的社区服务管理委员会。

经过多年的发展，现在我国已基本建立了以区、街道、居委会三级为构架的社区服务组织体系。

　　与之相适应，还有相当多的城市在区、街道和居委会分别建立了社区服务中心、社区服务站和各种专项的服务设施。

到1997年底为止，全国建立了区级社区服务中心745个、街道社区服务中心3385个、居委会社区服务站435427个、老人公寓6529个、其他老年设施（包括活动站、康复保健站、生活服务站、婚姻介绍所等）162417个、优抚服务设施1355119个、残疾人服务设施37320个、婚姻殡葬服务设施149021个、各类便民利民服务设施1012233个。

可以讲，街道和居委会一级的工作中，社会服务性工作的比例不断增长。

　　2.社区服务队伍的产生与迅速发展

　　社区服务队伍从无到有、迅速发展，已形成一支专业化程度不断提高的、由专职、兼职和广大志愿者组成的社区服务大军。

目前，社区服务的专职服务人员已有575130人，其中专业技术人员和专业管理人员就达203716人；社区服务的兼职服务人员有604560人；特别是社区志愿者的服务活动蓬勃发展，形成了良好的社会互助与社会参与的氛围，全国建立起社区服务志愿者组织55200个，志愿者人数发展到5476790人。

这支庞大的社区服务队伍活跃在全国城市社区服务的各个领域，把社区服务的对象由困难人群扩展到了全体社区居民，把服务内容从单一分散的服务发展成为多层次、多方位的系列化服务，创造出无偿、低偿和有偿服务相结合，设施服务与互助服务相结合等多种服务形式，形成了区、街道、居委会相互联系、相互支持的社区服务网络（注：

阎青春：

“中国社区服务十年回顾与未来展望”，载时正新、朱勇主编：

《中国社会福利与社会进步报告》，社会科学文献出版社1998年，第49页。

）。

　　3.形成比较便利、健全的社区服务内容

　　目前，我国社区服务的内容已比较系统化，大致可分为两大类六个系列：

　　第一类，社会福利服务。

包括三个系列：

（1）老年人服务系列。

包括孤老包户组、孤老服务站、敬老院、托老所、老年人公寓、老年庇护所、老年婚姻介绍所、老年人活动站、老