一城乡挂钩试点开展的背景当前我国土地利用管理面临的若干形势.docx

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一城乡挂钩试点开展的背景当前我国土地利用管理面临的若干形势

城乡建设用地增减挂钩试点工作座谈会材料

一、“城乡挂钩试点”的主要政策和实践进展

（一）挂钩试点工作的基本内涵

此政策的核心是通过设立一个封闭的项目区，在项目区内设置一个挂钩周转指标，即专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间（不超过三年）内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

全面理解这个概念要抓住以下几点：

1、挂钩工作就其根本是一项农村建设用地整理复垦工作。

它的对象是农村建设用地，即农村居民点、工矿废弃地、空心村等现状地类为建设用地的土地，其它地类复垦的耕地不能用于挂钩试点工作，也不能用于核定归还挂钩周转指标。

2、要正确理解项目区的概念。

挂钩工作是在项目区内封闭进行的农村建设用地整理复垦工作。

项目区外的农村土地整理工作不能认定为挂钩试点工作。

3、项目区的组成及要求。

项目区由建新地块和拆旧地块两部分组成，拆旧地块即拟复垦为农用地（耕地）的农村建设用地，而建新地块我们又细化了一点，分为安置点和城镇建设区，为了确保拆旧地块农民的安置，在项目区实施规划中必须确认安置点的位置和规模，安置点应首先符合规划，为村镇建设预留地，而且最好和新农村建设的布点相衔接。

城镇建设区是用于安排非农建设项目的区域，原则上应在城镇规模控制圈内。

无论是哪个地块，我们都要求地域上要尽可能接近，不得占用基本农田，并且原则上在同一个县级行政辖区设置，便于实施与管理。

（如确实需跨县级行政辖区设置，可由其上级政府协调审查后上报，但不得跨市级行政辖区）。

4、项目区的指标控制。

挂钩试点工作的一个很重要的出发点就是提高建设用地尤其是农村建设用地的集约节约利用程度。

城镇建设区占用耕地的规模不得过大，高限最好不要超过100公顷。

因为在城镇建设区中我们考虑主要是安排非农建设项目，因此一般应征收为国有土地，为了同省级政府征收土地的权限相一致，我们建议限定了城镇建设区的规模，也在一定程度上控制了项目区的规模，便于实施和管理。

（二）建新区审批过程中相关税费政策

1.试点项目区内需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，在审批土地征收方案时，只收取土地征收的相关费用。

2.建新地块出让时，若是征为国有建设用地，按现行国有建设用地的供地税费政策执行，若是集体建设用地，则按集体用地的税费政策执行。

为什么在试点项目区内需要征收集体建设土地时不收取新增建设用地土地有偿使用费？

我们依据的是“试点意见”第十三条和财政部财综字〔1999〕117号文件第二条第六条的规定。

新增建设用地有偿使用费，征收的对象是指“新增”的建设用地，包括农用地、未利用地转为建设用地，如果由集体建设用地征为国有建设用地，则不需要缴纳有偿使用费。

试点项目区内城镇建设用地增加，农村建设用地减少，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

它们涉及的只是农用地和建设用地调整、互换的关系。

“办法”第十二条规定，通过整体审批，不再单独办理浓用地转用审批，项目区内不涉及农用地转用、不涉及新增建设用地问题，也就不存在缴纳新增建设用地有偿使用费的问题。

为什么不需要缴纳耕地开垦费？

因为项目区内已经做到了耕地占补平衡。

为什么不需要缴纳耕地占用税？

因为项目区内涉及的是农用地与建设用地调整、互换的关系，不存在占用耕地问题。

（三）建新区的土地利用政策

本着以下几个原则，包括：

按规划、计划供地、按产业政策供地、实行单位面积土地最低投资限额、调控房地产市场、严格界定划拨和有偿供地方式。

（1）挂钩周转指标下达后，安置农民后的剩余指标，可用于建新地块中城镇建设、工业和基础设施等项目建设。

（2）建新地块中城镇建设区中建设项目的土地集约利用程度应达到或高于现行有关规定水平。

（3）项目区内建新地块用于商品房开发的，应是国有土地。

（4）项目区内建新地块中增加的经营性用地，一律按照规定实行招标挂牌拍卖供地。

（四）项目区土地的权属调整

1、关于挂钩中的土地变更登记问题

（1）拆旧区土地权利的注销登记。

拆旧项目在开始实施之前，必须对已经登记的土地的所有权、使用权或者他项权利进行变更或者注销，其中，对于已登记的土地所有权和一些线型公共设施用地要进行变更登记，对于土地的使用权和土地他项权利必须依法办理注销登记。

（2）建新区土地权利的设定登记。

凡在建新区取得土地的单位和个人，应当按规定办理土地权利的设定登记。

2、关于对土地利用现状图的变更问题

无论是拆旧区，还是建新区，项目实施完成后，必须及时地对所涉及的土地利用现状图进行变更，作为验收时与实施前留存的同类图件对比与核查的必备材料。

3、关于土地权属调整和互换问题

这主要是对于建新区而言。

在挂钩工作开展当中，采用集体土地新建安置点的，可能要遇到集体土地所有权之间的调整和互换问题，基本原则是：

政府把关，群众自愿，等价调整，同类互换，文字协定，及时变更。

并且，要把相关情况在编制的实施规划中说明。

二、挂钩试点工作的实施流程

挂钩试点工作的实施流程，可以分为“调研、申报、审批、实施、监督、验收”等六个环节。

（一）调研。

我国农村建设用地复垦的潜力是很大的，在确定和申报项目区前，试点单位（主要是县级人民政府）要充分地对辖区内农村建设用地分布情况作充分的调查研究，江苏等省还要求试点地区编制农村建设用地复垦规划．在调研的基础上，选择那些群众基础好，村委会号召力强，经济条件较好的地区作为试点项目区来考虑（便于实施）。

试点项目区的选择，除了符合规划以外，我们建议与当地新农村建设的布点相结合，这样也体现了国土部门对新农村建设的大力支持，在调研和确权的基础上，国土部门的职责是要确认项目区的四至、地类和权属等基本情况并编制项目区的实施规划，项目区实施规划的编制技术路线相关的编制要求还将进一步细化。

（二）申报。

项目区的申报单位是县级人民政府，国土部门负责组织相关报件材料，项目区不得跨市级行政辖区设置，如果项目区确实需跨县级行政辖区的，应由其共同的上一级人民政府协调审查后上报。

项目区申请立项报件有五项：

一是呈报表；二是实施规划方案，包括电子文档和遥感影像资料（航片）；三是图件，实施规划图的比例尺统一为1:

10000，其他的图件（包括现状图，规划图，位置图等）比例尺的要求为1:

10000；四是试点项目区农村集体经济组织对项目区实施规划的意见，要乡镇一级书面意见，并盖章，村民要求听证，附听证会纪要；五是县级政府承诺函。

我们原则要求项目区的设置应符合土地利用总体规划，如确实要调整规划，可按现行规定和程序将规划调整方案随项目区实施报件一并上报审批，审批后即为符合规划，但不得占用基本农田。

项目区的立项报件应逐级审查，并在呈报表中盖章。

（三）审批。

项目区上报省厅后，一般是由规划处牵头，耕保、利用、地籍、执法等部门进行联合审查，审查合格的列入试点项目区备选库。

（四）实施。

项目区实施的主体是县级人民政府，实施期限从下达批复之日起开始计算，不得超过三年，如果提前完成当然更好，因为这项工作是一个长期滚动的工作，可以完成一个，实施一个，报批一个，滚动开展。

在项目区的编制和实施中有的地方已经有一些成熟的做法和经验，如有的地方将农民安置仍然放在拆旧区内，使用存量农村建设用地，有的地方如合肥、芜湖等在对拆旧区农民的补偿安置方面已出台了一些标准，各市县可以结合各地实际，探索制定自己的补偿安置标准，但一定要切实保护农民利益，妥善安置好原拆旧地块的农民，对拆旧地块的农民房屋拆迁等面积核算要准确，补助标准不得低于当地征地拆迁的标准。

拆旧地块的土地复垦要严格执行土地开发整理项目管理的规定。

对于建新地块的要求有两类，安置点如使用集体建设用地，无需办理征收手续，可直接选址建设，如需征收为国有建设用地，则应办理征收手续，并给予补偿，具体建设项目按现行土地供应政策和规定办理。

（五）监督。

挂钩项目区的实施期间为三年，实施过程中的监督检查非常重要，我们将不定期地组织检查和评估，检查工作一是依靠当地国土资源部门，省厅和土地储备中心也将不定期地组织检查，对于评估工作中达不到要求的，我们将有一系列的纠正措施，如在项目区实施过程中或验收时发生独立于项目区之外的新增建设用地时，需依法办理农转用手续，使用当地当年的农转用计划并缴纳相关规费。

（六）验收。

验收是项目区验收，即拆旧地块和建新地块同时验收。

拆旧地块的验收按照土地复垦项目竣工验收的办法进行，下达新增耕地验收批复，用来归还挂钩周转指标，具体的验收办法待拟定；建新地块的验收办法是对农民安置状况，补偿水平、项目状况、土地集约利用水平等进行考核和验收，适时的时候引入评估机制，农用地的分等定级来确定复垦土地的质量。

三、实施规划的编制

项目区实施规划编制，必须服务于项目区的报件及审查审批，另一个更重要的目的主要是合理确定项目区拆旧建新规模，规划布局方案，挂钩周转指标规模、使用及归还计划，制定拆迁农民补、赔偿方案，制定挂钩试点工作组织管理程序和实施措施，使实施规划具有可操作性，能正确指导项目区的实施工作。

（一）基本任务

１、深入分析项目区建设用地整理的基础条件、发展潜力和制约因素，并对开展挂钩试点工作从社会、经济、生态等角度进行综合评价；

2、确定项目区及入户调查拆迁农户的满意度；

3、确定项目区挂钩周转指标规模，明确拆旧地块、建新地块的位置、规模，制定项目区实施方案；

4、制定项目区开展挂钩试点的组织方式、管理制度、技术措施和监管手段；

5、投资估算。

（二）编制程序

1、前期调查分析

（1）成立挂钩试点专门的领导小组，联合发改、农业、水利、建设、财政等相关部门，负责试点工作的组织协调，对政策的加以宣传，指导农民对政策的正确理解，收集农民的意见及要求，并对县（市、区）区域内的经济、社会、自然条件进行调查；

（2）分析县（市、区）区域内经济发展及自然条件差异，了解各乡镇农民收入，产业发展，交通状况等基础情况，合理确定拟开展挂钩试点的地域范围；

（3）由领导小组对县（市、区）区域内农户参与挂钩试点积极性及意愿度进行调查（重点是拟开展挂钩试点的地域范围），汇总农民意见；

（4）以农民意愿度为基础，结合各地自然经济状况，合理确定多个拟开展挂钩试点的项目区，对其实施后的社会、经济、生态效益进行分析比较，以农民原意参加挂钩试点的积极性为关键因素，对拟开展挂钩试点的项目区进行时序排列。

2、项目区初选

在前期调查成果的基础上，根据新一轮土地利用总体规划、城市（镇）建设总体规划和产业布局规划，通过对区域内的土地利用现状分析，确定整理潜力，社会、经济、基础设施条件和国民经济发展计划，进行项目初选，确定开展挂钩试点的项目区。

项目区的设置必须充分体现农民的意愿，符合土地利用总体规划和专项规划，并与城市、村镇建设规划和产业布局规划相衔接；项目区要位于经济发展较快，供地矛盾突出，需要通过农村建设用地整理来缓解用地需求矛盾的地区，实施后能保证耕地总量不减少、质量不降低并满足国民经济发展要求；项目区不得与土地整理项目重复、交叉；项目区具备较强经济实力，能确保项目区实施所需资金及时足额到位；项目区具有代表性，能反映出平原、丘陵地区的不同农村建设用地整理类型的特点，同时拆旧区面积必须大于建新区面积（即考虑了整理后耕地系数的问题）。

3、实地踏勘

对项目区的土地利用现状、基础设施进行实地踏勘，重点是对农村集体建设用地的调查，摸清项目区农村建设用地整理的基础条件、可行性、整理潜力和制约因素。

对拆旧区土地适宜性、土地利用限制因素、水土资源平衡、环境影响进行分析，并对项目区新增耕地的质量和效益进行预评估。

没有进行新一轮土地利用现状变更的项目区，必须先期开展勘测定界工作。

4、现场调查

结合实地踏勘成果，入户调查项目区农户拆迁意愿。

对拆旧区的田、水、路、林、村的综合情况进行调查分析，确定整治范围与规模。

在现场调查中要充分征求当地农民意见，坚持农民自愿的原则。

5、拆旧建新地块设置

项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）（注：

农民安置地块可为集体建设用地）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成。

“建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。

“拆旧区”由参与整理的农村宅基地、独立工矿用地，公路用地、水工建筑用地等农村建设用地构成。

科学设置项目区，拆旧地块和建新地块原则上控制在一个乡（镇）内或相邻的两个乡（镇）内，参与整理的拆旧地块所在行政村尽量集中连片。

（1）拆旧地块的设置

拆旧地块的设置遵循以下原则：

A、符合新一轮土地利用总体规划。

B、拆旧区具有农村建设用地整理潜力和较强烈的村庄整治愿望和要求，拆迁地块的选择必须遵循农民自愿的原则。

C、拆旧地块原则上以完整的行政村为单位设置，不得打破村界。

D、拆旧区农村建设用地用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重，确需重新建设的。

E、拆旧区所在区位必须具有开展挂钩试点工作所必需的路、水、电等配套基础设施；或已拟定相关的道路、水利、电力工程等建设方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划和实施；或上述项目建设工作正在实施。

（2）建新地块的设置

建新地块的设置遵循以下原则：

A、农民集中居住区必须结合社会主义新农村建设农民新型社区，应设置在地势平坦、交通便利的地点，满足农民生产、生活条件的便利，要充分考虑生产作业半径（不得大于1.5公里）。

B、农民集中居住区的用地标准不得高于国家法律法规规定的用地标准。

C、城镇建新区必须选择经济发展较快，供地矛盾突出，需要通过农村建设用地整理来缓解用地需求矛盾的地区，且能保证整个项目区耕地总量不减少、质量不降低并满足国民经济发展要求。

可安排在城镇的规划发展预留区，重点是县城、重点镇周围，也可安排在城镇规划建设用地区。

（3）项目区规模的控制

A、项目区封闭运行，挂钩周转指标实行总量控制，不得超过国土资源管理部门下达的指标数量。

B、拆旧面积必须大于建新面积。

C、建新地块中用于农村居民点建设的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。

D、拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。

E、挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

F、除农村建设用地外，其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。

G、新增耕地面积计算必须合理、清楚，新增耕地不得再用于占补平衡。

6、项目区方案的论证

规划方案制定后，对规划方案进行比较论证，并征求项目区居民的意见，主要是对以下几个方面进行论证、修改。

1、项目区的设置合理性的比较论证

检查项目区的设置是否符合最新的土地利用总体规划。

征求农民意愿，试点规划方案需得到项目区农民的同意，结合实际情况对拆旧地块、农民集中居住区、城镇建新区的设置合理性进行比较，及时调整。

2、组织管理制度的论证

征求管理部门的意见，论证项目区组织管理制度的可操作性。

3、补、赔偿方案的论证

四、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划的关键环节和技术方法要求

项目区实施规划应在各试点县（市、区）的专项规划基础上，优先选择具有农村建设用地整理潜力和较强烈的整治愿望和要求的村庄作为拆旧区，经济发展较快，供地矛盾突出，需要通过农村建设用地整理来满足用地需求的地区作为城镇建新区，共同组成项目区，项目区的设置必须保证项目区耕地总量不减少、质量不降低且能满足国民经济发展的需要。

在调查研究的基础上，编制实施规划，以规划引导实施，保证挂钩试点工作的顺利进行。

实施规划方案的编制主要包括以下几个关键环节：

对基础条件、整理潜力、规划条件的分析，拆旧区农民的妥善安置，资金的平衡，产权的调整。

（一）项目区基础条件的分析

结合实地踏勘与现场调查成果分析项目区自然条件、自然资源、社会经济条件，重点分析项目区土地利用现状，权属现状及基础设施情况。

对项目区农村建设用地的构成和农户房屋质量分析，分析拆旧地块实施的可行性以及将遇到的困难并提出解决办法。

结合交通、水利及公共设施现状深入分析中心村、聚居点选址的可行性。

分析农村道路、沟渠、蓄水池等基础设施，结合试点项目，对其进行整治，完善项目区的基础设施。

（二）项目区整理潜力分析

依据土地利用现状，结合实地踏勘、现场调查成果和农户搬迁意愿，对拆旧区的整理潜力进行分析。

确定项目拆迁地块的规模，农民安置用地的规模，以规划基期年最新土地利用现状变更数据为基础，分析新增耕地的潜力。

分析新增耕地潜力时要考虑到耕地系数的影响，新增耕地面积计算必须合理、清楚，新增耕地不得再用于占补平衡。

（三）拆旧区农民的安置

1、安置方式

（1）离乡离土方式

拆迁农民向城镇集中，农民实行货币化安置，给予一定的补赔偿，鼓励通过“农转非”的方式，改变其农村人口的身份。

（2）离土不离乡方式

拆迁农民实行跨村安置，选择进入中心村或小城镇。

（3）不离土不离乡方式

农民集中居住区位于拆旧区所在行政村，此种情况农民新居在选址上要考虑生产作业半径，不得大于1.5公里。

2、拆迁补偿

（１）依据当地实际经济情况，制定详细的拆迁补偿标准。

补偿标准对农户房屋及地面附着物要提出明确的补偿金额。

补偿标准尽量细化、便于实施；

（２）赔偿补助要对农户拆迁和建房过程出现的困难予以充分考虑，可制定适当的补助、奖励措施；

（３）安置区内的配套设施要完善。

安置区内的水、电、气、光纤等基础设施要与小区的建设同步完成，安置区可配套相应的图书室、医疗室、超市、运动场所等。

（四）资金的平衡

项目区资金收益主要来源于城镇建新地块的公开招拍挂，建设资金主要用于以下几个方面：

１、宅基地拆除赔偿补助：

拆旧区房屋及地面附着物赔偿费用，拆迁奖励、补助，拆迁户安置过渡费，低保户（困难户）补助等；

２、宅基地复垦费用；

３、拆旧区道路、沟渠整治费用；

４、农民集中居住区建设费用：

新房建设费用，水、电、气、光纤、宽带等基础设施建设费用，公共娱乐卫生设施建设费用，小区绿化、道路、排污管道建设费用等

５、项目区测量及实施规划编制费用，竣工测量及验收资料汇编费用；

６、农民集中居住区及道路沟渠规划设计费用；

７、项目区各项工程招投标费用，委托监理费用；

８、工作人员工资，管理及会务费用；

９、其它。

（五）权属调整方案

权属调整任务是界定各项土地权利，合理分配土地权益，避免出现土地权属争议；准确反映土地开发整理项目区的位置、界线、地类、面积等土地利用现状，确保地类认定上的真实性。

挂钩试点工作开展前要认真制定项目区内土地权属状况，权属调整的范围，开发整理人与土地权利人签订的协议。

在分配土地权益时，应保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。

土地权属调整方案应征得2/3以上土地权利人的同意。

土地权属调整方案应当在有关乡（镇）、村进行公告，公告期为15天。

对权属调整方案有异议的土地所有权人、使用权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的，争议由当地人民政府调处。

集体经济组织内的农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，争议由村集体经济组织或乡人民政府调处。

挂钩试点项目区竣工后应及时开展土地变更调查，办理土地变更登记。

项目区竣工后，要按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，并重新确定土地所有权、使用权、承包经营权。

县（市、区）国土资源管理部门应及时进行土地变更调查和土地变更登记，建立新的地籍档案，并妥善保管有关土地登记资料。

（六）组织管理

１、省级国土资源管理部门负责对全省试点工作的管理与监督，制定管理办法，审批项目区实施规划方案，实施监督检查，组织项目区验收。

２、试点市的国土资源管理部门负责辖区内试点工作的管理与监督，项目区实施规划的审查，初验工作。

３、项目区的申报立项、实施、验收应在试点县（市、区）人民政府的领导下统一组织实施。

试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区实施规划，制定工作计划并具体组织实施。

（七）投资估算

包括投资估算依据、总投资及分项投资比例、投资进度计划等。

投资估算依据主要有：

土地整理预算编制标准，最新工程造价信息等。

（八）土地权属调整方案

按整理前后土地数量质量相当的方式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。

按照股份制及租赁模式进行调整，闲置农民转移进入第二、三产业，有稳定收入。

整理后按照自愿原则，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持投入股权的多少参与土地收益的分配；或将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标方式租赁给种植大户，签订租赁合同，租赁费用分配给土地承包人。

（九）附件

1．表格要求

（1）试点项目区土地利用现状表；

（2）试点项目区地类情况表

（3）试点项目区地类平衡表

（4）挂钩试点项目区整理前后地类结构对比表

2、图件要求

（1）所需图件

A、项目区土地利用现状图（1:

10000）；

B、项目区新一轮土地利用总体规划图（1:

10000）；

C、项目区（拆旧区、建新区）实施规划图（1：

10000）；（以土地利用总体规划图为底图，全面清晰反映项目区拆旧地块和建新地块的编号、位置、范围、地类及实施时序等）

D、项目区位置示意图（应包括项目区涉及所有地块，能够清晰反映项目区的总体布局）

（２）制图说明：

A、项目区土地利用现状图

项目区土地利用现状图应以最新的土地利用变更调查数据为依据，必须明确标注项目区位置、范围，项目区范围线为宽为5mm的红色（255，0，0号色码或相近色码）表示。

B、项目区所在乡（镇）的土地利用总体规划图

项目区所在乡（镇）的土地利用总体规划图必须明确标注项目区位置、范围，清晰反映项目区规划用途。

C、项目区位置图制作要求

✧　　位置图制作底图为项目区土地利用现状图；

✧　　以现状图的图斑为依据选择确定拆旧地块，拆旧地块范围线用0.1mm的红色线形（255，0，0号色码或相近色码）勾绘，并在图斑范围内标注“拆旧地块编号1、2、3#……，面积××亩”字样。

✧　　建新区范围线用0.5mm的绿色线形（0，255，0号色码或相近色码）勾绘，并在图斑范围内标注明“新建中心村1、2、3#……，面积××亩”、“新建聚居点1、2、3#……，面积××亩”、“城镇建新地块1、2、3#……，面积××亩”、“集中安置小区1、2、3#……，面积××亩”字样。

✧项目区拆旧地块与建新地块相隔较远时，可分别制作位置图。

D、项目区实施规划图制作要求

✧　实施规划图以土地利用总体规划图为底图制作。

✧　项目区范围线为全局宽度5mm的红色连续线。

✧　新建道路、整治道路为3mm的红色虚线，标注出长度，编号，类型。

✧　新建沟渠、整治沟渠3mm的蓝色虚线，标注出长度，编号，类型。

✧　拆旧地块以黄色填充，并标注规划用地类型（水田或旱地）；

✧　规划中心村、聚居点、安置小区、城镇建新地块以（192，0，192号色码）勾绘，以（255，80，168号色码）填充，并标注出编号，面积等。

　实施规划图除规划内容和项目区水系、道路设施外，全部淡化（173，173，173号色码）。