东盟国家的安全合作及几点看法.docx

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东盟国家的安全合作及几点看法

东盟国家的安全合作及几点看法

　　 1. 冷战时期的军事安全合作 　　 

　　东盟的安全合作，如果就传统“安全”概念——军事安全角度来看，在东盟成立的初期及整个冷战时期就已存在。

冷战时期东南亚地区安全形势的变化，是促使东盟成员进行军事合作的因素。

如英美军队从该地区撤离，越南入侵柬埔寨，苏联与越南在金兰湾的军事结盟，中国与印度军事力量的壮大，日本海军规模的扩大，等等。

东盟成员间的合作，最早主要是双边军事合作。

例如印尼与马来西亚、印尼与新加坡、菲律宾与新加坡、泰国与新加坡、马来西亚与新加坡、文莱与马来西亚、文莱与新加坡等都有军事合作项目。

主要内容包括部队的共同训练、联合军事演习、边界地区的巡逻、海上联合监察、共同使用军事训练设施、交换与分享有关情报、军事指挥员联席会议，等等 [1] 。

　　东盟国家军事力量一般都较薄弱，装备落后。

冷战时期东盟进行军事合作的目的主要是借助合作，实现优势互补，提高军队的作战能力，以镇压内乱和加强边境联防，共同抵御辖界和海上的各种威胁。

具体说，一是优势互补，提高各自军队的战斗力。

如新加坡与印尼的合作。

新加坡属城市型国家，国土极为狭小，缺乏各军种开展训练所需要的空间和地形 （ 如丛林、山川、平原、沙漠等 ） ，而国土广大的印尼能满足其需要。

另一方面，新加坡的军事训练设施和方法是东盟中较先进的 （ 如空战靶场、电子训练设备等 ） ，可供装备落后的印尼军队使用。

此外，新加坡还在泰国、文莱设立了训练基地，也属于这种性质。

二是维护边界安全，对付共同的威胁。

例如，马来西亚与印尼为了镇压活跃在双方边界上的共产党游击队，于 1966 年签订曼谷协议，开展边境地区的安全合作； 1972 年又签订边界安全协定，以镇压北加里曼丹的叛乱。

直到 1986 年末，两国边界上的反政府叛乱被彻底镇压，双方的军事合作才转向其他领域。

三是共同对付各种“低烈度威胁”，维护海上安全。

 80 年代中后期，东南亚共产党游击队纷纷放下武器，东盟国家的“内乱”基本平息，但海盗、贩毒、走私、偷盗海洋资源、贩卖妇女非法移民及跨国犯罪等“低烈度威胁”增加，尤其在马六甲海峡海盗猖獗，东盟的军事合作重点也相应转向这些问题，如印尼与马来西亚开展了警察部队之间的联合训练。

四是改善双边关系，建立相互信任。

新加坡夹在马来西亚与印尼两个“巨人”之间，它主动与这两国开展军事与安全合作的一个重要目的是改善双边关系，通过发展安全合作减少来自这两国的军事威胁。

　　需要指出的是，东盟自成立以来，从未有过全体成员共同参与的多边军事合作。

东盟成立时，为避免给人以“军事联盟”的印象特意淡化军事合作，突出政治、经济合作。

 1968 年第二届东盟外长会议正式作出不在东盟内部发展多边军事合作的决定。

以后，尽管有的成员呼吁开展多边军事合作，但为了维护东盟作为独立的区域政治、经济合作组织的国际形象，东盟仍坚持不搞军事集团。

当然，从客观条件来看，东盟的军队人数不多，装备落后，即使成立了军事集团，从抵御外部威胁来看也没有多大意义。

因为东盟的外部安全，主要依赖于美、英等传统盟国的保护。

如泰、菲与美国的双边军事同盟协定，马来西亚、新加坡与英国、澳大利亚、新西兰缔结的“五国防御协定”，等等。

　　总之，冷战时期东盟各国间的安全合作，仅局限在军事上，其合作机制亦限于双边协定，合作的主要目的是互助互利、维护边界治安和镇压内乱。

　　 2. 冷战后东盟安全合作的目的与机制 

　　第一，安全合作的目的从加强国内治安转向维护地区的集体安全，共同抵御外部威胁。

冷战结束后，东盟各国内部的各种“低烈度威胁”已大大减少，而外部各种不稳定因素反有所增加。

东盟认为，大国的威胁，地区潜在的各种冲突，尤其是逐渐升温的南中国海争端等等都可能破坏地区稳定，威胁地区安全。

因此，有必要通过加强成员间的安全合作来提高“地区恢复力”。

　　 1992 年，第 25 届东盟外长会议首次将地区安全问题正式列入议程，并通过了《南中国海宣言》。

这是冷战后东盟首次对地区安全问题阐述共同立场，实际上可视为东盟成员一次集体的安全合作行动。

以后，有关开展东盟成员之间的多边安全合作以及建立东盟成员多边防务协定等建议先后被提了出来，但因其过于敏感，至今未见实施。

然而，东盟成员的“集体安全”意识却由此大大增强了。

　　第二，通过安全合作，消除成员间的相互猜疑，加强信任。

东盟认识到，冷战结束后，它们除了面临外部的潜在威胁外，其内部也存在着若干不稳定因素，主要是双边端土争端、经济资源争夺、各成员竞相扩充军备导致的互相猜疑，等等 [2] 。

领土争端及经济资源争夺是东盟若干成员之间存在的老问题，冷战时期一度被掩盖，冷战后随着东盟各国经济的高速发展，这些问题再度浮现。

如新加坡与马来西亚对百礁岛 （BatuPuteh） 的主权之争、马来西亚与印尼对加里曼丹东北某岛屿 （LigitandenSipadan） 和水域的归属之争、泰国与越南的捕鱼纠纷及一些成员的大陆架重叠、陆地边界争端都不时爆发出来，再加上一些双边领土海域争端旧疤未愈。

东盟担心，成员间的这些争端不但影响了有关各方的内部安全，而且可能引来或寻求外部大国的干预，从而威胁整个地区的安全 [3] 。

另外， 90 年代初，东盟成员竞相扩充军备的所谓“逆裁军”潮流，加剧了成员间的猜疑与互不信任，这对东盟的安全也构成了新的挑战。

为此，东盟智囊团呼吁“东盟国家之间通过更为密切的多边安全合作，达到建立信任措施和增加军事透明度”，从而消除地区安全中的隐忧 [4] 。

　　第三，通过安全合作，减少和消除地区内日益严重的“低烈度威胁”。

冷战结束后，东盟各国致力于发展经济，由此引起的海盗猖獗、走私贩毒、跨国犯罪、非法移民等“低烈度威胁”问题比冷战时期更为严重。

尤其在马六甲海峡，东盟的商船频繁出入，海盗骤增。

这种犯罪活动涉及面广，海峡两岸国家只有联合起来，才能有力地打击海盗，保证海上安全。

另外，如劳动力非法流动及跨国犯罪等问题，也必须通过有关成员国的相互合作才能制止。

　　以上是东盟在冷战后新的环境下进行安全合作的主要目的，与冷战时期相比较，其目标已扩展了许多。

但是，在合作的机制上，仍以双边为主，尚未形成多边 （ 超过三边 ） 乃至东盟全体成员的集体安全合作机制。

到目前为止，关于是否要建立多边安全合作机制或者全体成员共同参与的集体安全合作机制，东盟各成员的看法并不一致。

主流观点认为，由于现有的大部分成员间的双边防务合作机制及个别三边防务合作机制运作灵活，并且已经形成了一个有效的安全合作网络，能够应付各种威胁和挑战，因此没有必要再搞多边或集体安全合作机制，以免引起邻国的怀疑，破坏东盟的国际形象 [5] 。

　　二、 90 年代东盟安全合作的主要内容 　　 

　　 1. 利用东盟地区论坛开展地区安全合作 

　　东盟地区论坛 （ARF） 成立，是东盟各成员在地区安全问题上共同努力、有效合作的重要成果。

它的主要功能是保障东盟的外部安全，即通过与东亚各国及世界主要大国的安全对话，建立信任措施和开展预防性外交，维护东南亚地区的和平与稳定，使东盟免受外部势力的干预。

　　同时，东盟地区论坛也为东盟各成员间的安全合作开辟了新的舞台。

东盟作为该论坛的主导者，掌握着拟订每届会议议程的大权，从而使得东盟各成员能在地区安全问题上协调立场、进行合作，以维护东盟的整体利益。

例如，东盟曾几次将南中国海问题列入议程。

另外，东盟各成员采取共同的立场积极合作推进该论坛向机制化方向发展，试图将其作为东盟主导下解决地区冲突与争端的场所。

总之，东盟充分利用该论坛，发出协调一致的声音，在地区安全问题上进行了有效的合作。

　　 2. 建立成员间的相互信任措施 

　　东盟的老成员之间、老成员与新成员之间及新成员之间存在着不少问题：

历史遗留下来的边界、海域争端、民族、宗教矛盾，政治制度隔阂，经济发展水平差距，等等。

这些矛盾与问题影响到成员间的信任与团结，并有可能引发冲突。

另一方面， 90 年代东盟各国竞相扩充军备，加剧了彼此猜疑。

东盟认识到，在冷战后新的安全环境下，内部成员间必须也只有加强相互的安全交流与合作，建立信任，消除猜疑，才能维持地区的和平与稳定。

再说，东盟内部如果不建立任何措施 （CBM） ，就难以在东盟地区论坛中推动其他成员参与这一活动。

　　所谓建立信任措施，是指“为缓和紧张局势、减少军事冲突的可能性而制定的深思熟虑的经济、政治和军事措施”，它“还谋求使军事意图明朗化，以通过加强信息交流来促进信任，使国家关系更易于预测，由此减少发生冲突和突然袭击的可能性”，“其基本目的在于增加各国间的透明度”[6] 。

目前，东盟内部建立信任措施的主要活动有 [7] ：

　　第一，加强现有的安全合作，包括双边军事演习，互访和培训计划，并将对象扩大到中级军官。

第二，扩大现有的安全合作活动，尤其是在军事合作领域，如将双边演习扩大到三边。

第三，各成员提高其军事透明度，发表各自的《国防白皮书》，使防务政策更加公开化。

设立东南亚武器登记处，加强成员间在购买武器装备上的合作。

在发展国防工业方面进行合作。

第四，巩固与发展各类安全对话机制，包括官方的东盟地区论坛及非官方的“第二轨道”活动。

第五，加强情报交流，互相通报并邀请观察军事演习，按照《东南亚友好合作条约》精神，建立危机处理机制，定期举办“东南亚安全研讨会”。

第六，条件成熟时建立“东盟维和中心”（ 或维和部队 ） 、“东盟求援部队”和“东盟海上安全行动队”，共同保卫和管理本地区的安全。

　　以上活动，有的已经实施，有的还只是计划。

很显然，东盟成员之间在建立信任措施方面的合作，正在不断加强。

如老成员泰国与新成员越南在解决海洋专属经济区重叠、捕鱼纠纷、湄公河开发等问题上已取得较多的共识，设立了专门委员会进行合作。

另外，东盟地区论坛的成立也促进了东盟内部就落实上述措施进行的合作。

　　 3. 在南中国海问题上协调立场，以联合方式增强与中国的谈判力量 

　　冷战结束后，东盟对中国地位的迅速提升十分警惕，对南中国海主权争端尤其敏感，并将其列为威胁东盟地区安全的首要问题之一。

 1992 年 7 月 22 日，东盟第 25 届外长会议通过《东盟关于南中国海问题的宣言》，这是东盟集体首次在该问题上进行合作，并采取了共同的立场，从而引起国际社会的关注。

该宣言表达了东盟解决南中国海问题的基本立场：

（1） 以和平手段解决南中国主权和管辖权争端，不诉诸武力； 

（2） 敦促有关各方自我克制，创造良好气氛来解决争端； （3） 在不损害在该地区有直接利益的国家的主权和管辖权的情况下，商讨各方就该地区的航行、交通安全、保护海洋环境、对付海盗、贩毒、走私等方面进行合作的可能性； （4） 邀请有关各方签署该宣言 [8] 。

该宣言尽管内容温和，却已成为东盟手上的一张强牌。

一旦有关国家签了字，就要受其牵制。

显然，东盟通过合作，大大增强了在南中国海争端上的发言权。

此外，该宣言的发表也意味着南沙争端已被东盟国际化，从而使问题更加复杂和更难解决。

　　东盟有关国家在南中国海问题上积极合作，相互支持，其目的是联合起来与中国谈判。

东盟明知中国一贯坚持只与争端各方进行双边谈判的立场，但在 1995 年 4 月杭州举行的中国—东盟双边会议上，却联合起来要求中国官员与他们集体讨论南中国海争端，以制造多边谈判的“事实”。

同时，东盟内部有关各方则将分歧暂时搁在一边，寻求相互合作与支持。

例如， 1995 年春美济礁事件发生后，菲律宾大造舆论，向东盟通报情况，要求东盟干预。

越南入盟后不久，便与菲联合举行了南中国海海洋与地质“科学考察”，并强调加强两国在安全与防务方面的合作。

越南还与马来西亚协商共同开发南中国海资源问题。

 1997 年 3 月，当越南对中国在南中国海勘探石油活动提出“抗议”时，得到东盟一些国家的暗中支持。

这些都表明东盟在南中国海争端上试图通过联合来增强与中国的谈判力量。

　　 4. 在消除本地区“低烈度威胁”方面进一步加强合作 

　　马六甲海盗日益猖獗，是冷战后东南亚地区的一个突出问题，影响着地区的安全与稳定。

马六甲海峡两岸的三个国家马来西亚、新加坡、印尼在防范以海盗为主的“低烈度威胁”方面进一步加强了合作。

 1992 年初，三国商定开展反海盗联合行动，以遏制马六甲海峡和新加坡西南面菲力浦通道上的海盗活动。

三国的海军和警察部队开始汇编和分享有关情报，建立了交流网络，组织联合巡逻，扫荡海盗据点，并且在吉隆坡建立了反海盗中心，向航行在该地区的船只及军警通报海盗活动情况。

三国还协商建立了一个联合监视系统，以加强该地区海上航行的安全。

　　值得指出的是，三国打击海盗的合作行动是东盟迄今唯一的三边安全合作机制，其他的安全合作机制仍都是双边的，且这种三边合作机制也仅限于防范“低烈度威胁”方面。

这表明，东盟对于成员间的安全合作、特别是军事合作尚持谨慎态度。

有人曾建议将上述三国合作机制进一步发展下去，三国各出一支部队，建立一支马六甲联防军队，开展联合军训和演习，并以此为基础，逐步实现三国防务与安全一体化 [9] 。

但由于这一建议比较敏感，至今未见实施。

　　 5. 积极开展军事领域的合作 

　　冷战结束后，东盟成员间的双边军事合作不但没有减少，反而增加了。

旧成员间的双边军事合作仍在继续，而越南等新成员也在积极谋求参与合作。

印尼与马来西亚从 70 年代起就举行海空军联合训练， 90 年代，陆军也加入了进来，双方还共同购置某些军备与补给，共同使用维修设施。

此外，双方的警察部队也开展了联合训练。

印尼与新加坡空军自 1986 年起开始共建空军靶场等训练设施； 1994 年又建立了一个现代化的空军训练设施，并向马来西亚空军开放。

印尼与新加坡海军还于 1992 年 7 月签署《联合巡逻协定》，维护海上安全。

新加坡与菲律宾于 1994 年 5 月起开展军事合作项目。

泰国与马来西亚、印尼与菲律宾、文莱与新、马等都有双边军事合作项目。

此外，早在越南正式加入东盟前，菲律宾军营中已有越南士兵在接受训练。

越南入盟后，与东盟老成员的军事交流也很活跃。

随着各国武器装备水平的提高，东盟军事合作的项目也在改进。

成员间双边军事演习的层次与规模都有所发展，演习内容从海上扩大到空中和陆地，从单一军种扩大到多军种，从常规战训练升级为高科技条件下局部战争和多军种协同作战训练，等等。

　　在新的安全形势下，东盟不但保留了与区外国家原有的军事合作，而且还出现了进一步扩大这种合作的趋势。

例如，新加坡、马来西亚与英国、澳大利亚、新西兰在 1971 年签署的“五国防务协定”（FPDA） ，不但至今仍然有效，而且还考虑扩大成员，使印尼与泰国加入进来。

五国除定期举行海军和陆军联合演习外，还增加了空军演习。

 1997 年 4 月，五国举行了一次大规模的联合军事演习。

 1998 年因马来西亚退出而取消了演习，但 1999 年五国空军演习将恢复举行。

东盟学者曾提出用印尼、马来西亚、新加坡的三边军事合作来取代“五国防务协定”，将东南亚地区的防务合作建立在东盟成员自身合作的基础上，从而摆脱对区外国家的军事依赖 [10] 。

但新加坡高官强调五国联防在新形势下仍然起着稳定东南亚地区的强大威摄作用，不会轻易放弃。

看来此类建议目前不会被东盟国家采纳。

　　值得注意的是，英国不但以“五国防务协定”拴住其旧殖民地马来西亚与新加坡，而且还在东南亚其他地区扩大影响。

 1996 年英国与菲律宾签署了防务合作协定，与文莱举行了两栖作战训练，并且还拟发展与越南的军事合作。

　　另外，东盟还发展与澳大利亚的军事合作。

 1995 年底，印尼与澳大利亚签订了防务协定，是印尼独立来首次与区外大国签订防务协定。

近几年新加坡、泰国与澳大利亚的国防科技与军事合作项目也有明显增加。

　　冷战后东盟扩大与英、澳等区外大国军事合作的主要目的有三个：

一是用外部的军事力量补充自身的不足，特别是在训练设施与方法上，东盟仍需依赖于外部较先进的国家。

二是用这种合作来平衡和抵消中、日、美等大国在东南亚的影响。

三是加强保护自身的安全，一旦东南亚发生故事或突发事件，那么这些军力薄弱的小国便可以得到区外大国的军事援助。

　　三、对东盟军事合作的几点看法 　　 

　　 1. 东盟的军事合作是积极防御性质的合作 

　　东盟成员大多为中小国家，军事力量有限，大部分成员的武器装备较陈旧落后。

目前东盟 10 国的军队总数约 200 万人，军费开支 150 亿美元 （1995 年数字 ） ，只相当于欧洲中等国家意大利的军费规模。

其军费开支占国内生产总值的比重均低于 6 ％，属正常范围。

尽管 90 年代以来，东南亚国家竞相购置军备，其中一些武器也较现代化，但 1997 年金融危机后，这种势头已不复存在。

东盟国家的首要目标是发展经济，其国防现代化是在经济迅速发展前提下的有限度的现代化，旨在提高军队和装备的质量。

对东盟各国的发展军备估价不能过高，它尚未构成真正意义上的军备竞赛。

另外，从东盟各国现有的军备来看，虽然一些国家 （ 马来西亚、新加坡 ） 引进了若干进攻性武器，但从总体上看，并没有超越防御的界限。

　　东盟的军事合作，无论是内部成员间的合作，还是与区外大国的合作，都是防御性质的。

所举行的联合军事演习，并没有特定的假想敌国。

由于对冷战后地区安全形势的变化持较谨慎看法，特别是对周边大国 （ 中、日、印度 ） 的疑虑较重及对本地区潜在冲突的担忧，东盟的防御意识加强了，也更加积极和主动了。

东盟在冷战后加强军事和安全合作，就是这种积极防御意识的体现，也是东盟国家自主自强的反映。

　　 2. 东盟不会变成军事集团 

　　东盟今后的军事合作趋势如何 ?

 是否会出现三边以上甚至全体成员的合作机制 ?

 对此，东盟成员的看法并不一致。

有的东盟学者建议，应当按照东盟的经济合作机制来设计今后的防务合作模式，即参照“东盟自由贸易区”（ 全体成员加入 ） 及“东盟增长三角”（ 由邻近的三国或四国组成 ） 两种模式进行成员间的军事合作。

因为现有的双边合作及个别三边合作机制，并不能将东盟有限的军事力量拧成一股绳。

现有的合作是分散的，缺乏统一的指挥中心。

为此，建议在保留现有的双边或三边合作机制情况下，发展“一体化合作”机制，即全体成员共同参与的军事合作模式。

其要点包括：

设立东盟安全与防务中心，统一规划防务合作活动；实现东盟各国武器系统标准化；发展东盟的国防工业，生产各类军备、零部件和维修、训练所用的硬、软设施；成立东盟军事训练中心；设立东盟防务与安全信息资料库和网络 [11] 。

　　从可预见的将来看，东盟要实现“防务合作一体化”模式很困难。

首先，各成员对冷战后是否有必要建立这样一种机制看法并不一致。

根据 1976 年巴黎首脑会议通过的重要文件《东南亚国家联盟协调一致宣言》，东盟的安全合作应当在“东盟框架之外”进行，这就排除了东盟内部的多边安全合作，这是至今东盟的军事合作大部分仍局限于双边的一个重要原因。

有东盟学者指出，“东盟的多边安全合作作为冷战的遗产，继续给人一种军事条约并且依赖于外部大国的感觉”。

“应坚持东盟框架外的合作，才符合《东盟协调一致宣言》的宗旨”[12] 。

其次，目前尚有一些东盟成员没有加入双边或多边军事合作中，这与有关成员之间存在着悬而未决的领土争端有关。

因此，并非所有成员都有兴趣加入“一体化”合作机制。

第三，东盟成员对地区面临的外部威胁有不同的认识，而一体化的军事合作需要建立在对外部威胁的一致认识上，但这种认识过去没有过，今后也很难产生。

第四，东盟内部的“低烈度威胁”主要发生在两国或三国的边界地区，如非法穿越边界及跨国界犯罪等问题，处理这些问题，最有效的是双边或三边的合作，没有必要由一个“一体化”机制来解决双边或三边问题。

最后，东盟扩大后新成员要加入军事安全合作尚需较多时日。

综上可见，目前，东盟国家“军事合作一体化”只是一种设想，今后五年内不会成为现实。

不过，多边军事合作也许会更趋活跃。

　　 3. 东盟开展军事合作对亚太和中国安全的影响 

　　东盟是中小国家的联盟，就其目前的经济和军事实力及今后的发展来看，都不可能构成对亚太安全的威胁。

东盟成员发展军事合作，势必会提高东盟的整体防御能力，有助于加强东南亚地区的和平与稳定，也对推动亚太地区的多极化进程有利，将推动亚太多边安全机制的建立。

　　但是也应看到，冷战后东盟积极发展各自的军事力量和加强彼此间的军事合作，背后也受某种所谓“中国威胁”因素的影响。

特别是与南沙争端有关的东盟国家，如越南、马来西亚、菲律宾、印尼等，发展海空军力量带有一定的防备中国的考虑，同时也有防备其它争端方的意图，这对在该地区建立信任措施是不利的。

但是，对于这种消极影响的估计应当恰如其分。

总的看来，东盟的军事合作仍然是有限的，无论对亚太地区还是对中国都构不成大的威胁。

　　从地缘政治角度来看，中国北邻的俄罗斯，东邻的日本，南邻的印度，都是世界大国，唯东南方与东盟这些中小国家相邻，是最不具威胁的地区。

东盟不是对手，更非敌人，而是中国的朋友，是可以长期进行合作的伙伴，也是稳定中国周边环境的一道不可或缺的屏障。

这就是东盟在中国外交战略中的基本定位。

不久前，中国与东盟已经建立了睦邻互信伙伴关系，今后，中国对东盟的外交政策，都应从这一基本关系出发。

中国社会科学院亚太所陆建人 

　　注释：

　　 [1] 参见 （ 印尼 ）C.P.F.Luhulima ：

“东盟的安全框架”，《亚洲基金会亚太问题中心》报告第 22 期第 7 页， 1995 年 9 月，旧金山。

　　 [2][4] 参见东盟国际战略研究所第 5 号备忘录：

《东南亚建立信任措施》， 1993 年 12 月，第 9 ～ 10 页。

　　 [3][12] 参见 （ 印尼 ）J.SoedjatiDjiwandono:

“东盟成员国之间的防务合作”，《印度尼西亚季刊》 25/4 期，第 343 页，第 345 、 339 页。

　　 [5] 参见 （ 印尼 ）R.M.Sunardi:

“地区安全合作与东盟地区论坛的未来”， HaidiSoesastro 等主编：

《亚太地区的安全与经济合作结构》，印尼战略与国际问题研究所 1996 年版，第 108 页。

　　 [6][7] 同 [2] ，第 11 、 12 页。

　　 [8] 参见共同社马尼拉 1992 年 7 月 22 日英文电讯。

　　 [9][10] 同 [1] ，第 9 页。

　　 [11] 同 [1] ，第 10 ～ 11 页。