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《行政组织学》复习资料
第一章绪论
第1节组织与行政组织
（一）组织的含义
1、词源：
中文的“组织”是将丝麻纺纠成布。
后被引申为将一种物体的构成部分组合成一个体。
英文“组织”（Organization）源于‘器官”，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
后被引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。
2、含义：
所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的面有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）行政组织的含义
1、广义的行政组织：
指各种为达到共同富的面负有执行性管理职能的组织系统。
包括：
各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和回家的整个行政机关。
2、狭义的行政组织：
指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
它是社会组织中规模最大的组织。
（三）行政组织的基本要素
1.物质要素
（1）人员。
行政组织的第一个物质要素就是人员。
人员，是行政组织的主体、核心。
要建立行政组织，首先要选择一定数量和质量的人，并对选择的程序和要求有着明确的规定。
（2）经费。
是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。
（3）物资设备。
即行政组织开展活动所必须具备的技术设备、工具以及耗费的各类材料和能源。
包括：
办公建筑、住宅、文具、办公机械，以及公文图书、档案等等。
它是行政组织赖以生存和发展的物质基础。
2．精神要素
（1）目标。
目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。
它从本质上反映了组织的基本功能。
组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和时限等内容。
组织目标分为总目标、分目标和工作目标三类。
（2）权责结构。
权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。
它是为实现组织目标而进行的权责关系的安排，是各个组织的一种特殊的人际关系。
权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是组织分工、组织法规与组织纪律的实际体现。
（3）人际关系。
二、行政组织的性质
（一）行政组织的一般性质
1．静态的组织结构。
行政组织是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。
职位是行政组织的基本元素和细胞，职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构，而职能目标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分、以及职位配置的出发点和归宿点。
行政组织结构是行政组织最明显的外观表现。
2．动态的组织过程。
行政组织是一个把人财物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。
组织必须不断地进行决策、执行、监督和控制活动，以有效地安排工作行为、安排人的行为，有效地运用组织所拥有的各种资源，达成组织目标。
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3．生态的组织环境。
从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会干系统。
它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息的双向交流。
4．心态的组织意识。
行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。
人们在加人组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因水带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。
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（二）行政组织的特殊性质
1．阶级性。
行政组织作为国家意志的体现者，作为国家职能的执行机关，其管理活动中必然会表现出鲜明的阶级特性。
2．社会性。
社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心。
政府行政组织要从根本上维护统治协灭的利益、维护社会的统治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能。
3．权威性。
政府行政组织作为国家权力的执行机关，代表国家行使着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者。
4．法制性。
任何一个行政组织的建立、撤消都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。
5．系统性。
行政组织是依法设置的由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。
6．主动性。
现代行政组织的特征。
（三）行政组织与其他社会组织的区别
现代社会存在五大组织系统，即国家组织、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。
其中，国家组织中又可分为三大组织系统：
立法或权力组织、行政组织、司法组织。
1．管理对象不同2．为社会所提供的服务内容不同3．活动的依据不同4．活动的目的不同
三、行政组织在行政管理中的作用
（一）行政组织是行政管理的主体
行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。
（二）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础
组织与人员是一切管理活动的两个基本支点，二者构成了管理活动的基本框架。
组织是管理活动更为基本的支点，它是行政人员发挥作用和能量的物质基础。
四、行政组织的功能
（一）行政组织功能的含义
1、行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。
行政组织的功能反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2、行政组织功能与国家功能的联系与区别。
（二）行政组织功能的内容
1．政治功能：
它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。
2．经济功能：
政府行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。
我国处于社会主义初级阶段，组织经济建设更成为行政组织最主要、最基本的功能。
3．文化功能：
一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。
4．社会功能：
提供社会保障、促进公正的收入分配、控制人口增长、环境保护。
（三）行政组织功能的特点
1．广泛性与有限性：
政组织的功能范围涉及国家政治与社会生活的各个方面，但是行政组织功能又是有限的。
2．稳定性与变异性：
在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能都是相同的，行政组织活动的这种普遍性，要求其功能具有一定的稳定性。
但是，不同社会中的行政组织以及同一社会中不同时期、不同国家的行政组织，其功能范围和内容都存在不同之处。
第二节行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内客：
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，是行政管理学科体系中的一门基础性学科，是现代政府管理学科群中的一个重要分支。
（一）行政组织的综合性总体研究
1.研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。
2.研究行政组织的历史发展和理论发展。
（二）行政组织的静态研究
1、研究行政组织的结构。
2、研究行政组织的体制。
3、研究行政组织的类型。
（三）行政组织的生态和心态研究
1.研究行政组织的外部环境。
2.研究行政组织的内部条件。
（四）行政组织的动态研究
1、研究行政组织的建立与管理。
2、研究行政组织的变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织理论是研究国家行政组织的学科，其研究对象的性质决定了行政组织理论的性质。
行政组织具有双重的性质，它既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事物进行管理的主体。
由此决定了行政组织理论既有特殊的阶级性，又有各个不同国家所共有的社会性。
1、行政组织理论的阶级性：
2、行政组织理论的的社会性：
三、行政组织理论与相关学科的关系
1、行政组织理论与政治学的关系：
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，也是行政组织理论的专业基础理论。
2、行政组织理论与管理学的关系：
组织学是管理学的一个分支，其产生虽晚于管理学，但两门学科之间的关系非常密切，
3、行政组织理论与行政管理学的关系：
行政组织理论是行政管理学的一分支，行政管理学是行政组织理论的专业基础理论。
4、行政组织理论与心理学的关系：
心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节行政组织理论的研究方法和意义
一、行政组织理论的研究方法：
1、阶级分析的方法；2、系统分析的方法；3、理论联系实际的方法；
4、静态与动态相结合的方法；5、纵向与横向相结合的方法。
二、行政组织理论的研究意义
（一）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织理论的理论体系；
（二）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要提社会健康发展的需要；
（三）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导；
（四）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。
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第二章行政组织的演变
第一节外国行政组织的演变
一、奴隶制时期的外国行政组织
行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。
原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。
外国奴隶制时期最典型的三个国家：
1、古埃及；2、古希腊；3、古罗马
●奴隶制时期外国行政组织的特点：
1．行政组织职能简单且未明确分化。
2．古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。
反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。
与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。
3．中央和地方的关系相对简单。
4．在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。
二、封建制时期的外国行政组织
（一）英国封建制时期的行政组织
（二）法国封建制时期的行政组织
（三）封建制时期英法行政组织的特点：
1．立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
2．中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。
组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。
但仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。
3．地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。
英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。
4．王权与教权的关系密切，既有利争又有合作。
三、资本主义时期的外国行政组织
资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织。
伴随着资本主义经济的产生和资产阶级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分立的学说，行政组织的独立性才第一次得到了比较清晰的说明。
政府组织形式来，最典型的有三种：
1、英国的内阁制2、美国的总统制；3、法国的半总统制。
（一）英国现代的行政组织
1、英国中央行政组织：
主要有枢密院、内阁和政府各部。
2．英国地方行政组织：
（l）英国地方行政组织的层次：
单一制国家，但英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个地区组成；地方行政组织一般分为二级，即郡和区。
有时分为三级，即郡、区、教区或社区。
（2）英国地方行政组织的职能及机构
（二）美国现代的行政组织
１．美国联邦行政组织
联邦制国家，典型的三权分立制度，总统制。
美国行政组织包括：
联邦政府机构、州政府机构以及地方政府机构。
美国联邦行政机构：
由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构组成。
美国总统：
国家元首，最高行政首脑。
2．美国州行政组织
50个州组成。
州政府根据州的宪法而组织，设有立法、行政、司法三个部门，联邦政府与州政府实行分权制。
3．美国地方行政组织
州以下的政府称为地方政府。
州以下一般划分为郡和市，下设教区或镇。
另外还设有特别行政区、学区。
（三）法国现代的行政组织
1．法国中央行政组织
1956年戴高乐执政，建立法兰西第五共和同，其政府体制才较稳定，“半总统半议会制”。
特点：
强化总统的权力，提高政府的地位，议会的作用下降。
2．法国地方行政组织
有大区、省和市镇三个层次。
即每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团体自治行政机关，其机构是议会及议长。
前者负责国家在地方的事务，后者负责纯地方事务。
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（四）资本主义时期外国行政组织的特点
1、行政组织日趋独立、职能不断扩大，行政组织总量不断增加；
2、行政组织职能不仅扩大，而且也发生了很大的变化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主；
3、行政权力越来越大；
4、中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国的共同要求。
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第二节中国行政组织的演变
一、中国古代的行政组织
（一）夏、商、周时期的行政组织
（二）秦、汉时期的行政组织
（三）隋唐时期的行政组织（四）宋、元、明、清时期的行政组织
●中国古代行政组织的特点：
1．强化中央集权，集国家最高权力于一人之手。
2．行政组织演变有前后因袭、循序渐进的特点。
独相制到三公制；三省制到一省制；一省制到内阁的演变；六部。
3．结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
4．强烈的宗法色彩，由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
二、中华民国的行政组织
（一）南京临时政府时期的行政组织（1912—1913年）
1、《临时政府组织大纲》，总统制，行政部门共设九部。
2、1912年3月，《中华民国临时约法》，三权分立原则，改总统制为参议院下的内阁制。
（二）北洋政府时期的行政组织（1913—1928年）
1913年，袁世凯任大总统。
次年《新约法》“总统制”。
1915年12月，向帝制的过渡，1916年，洪宪帝制失败。
袁死后经张勋复辟、南北政府对峙等局面，政制在帝制、总统制、内阁制之间来回变动。
（三）国民政府时期的行政组织（1927—1949年）
1927年9月，南京国民政府成立。
名义上按孙中山的五院制设。
国民政府设主席一人（后称总统），为中华民国元首和国民政府委员会主席．并兼任陆、海、空军总司令。
国民政府主席及委员组成国民政府会议共商国务。
国民政府由五院组成。
地方行政组织设省、县两级，在省与县之间，有一级行政督察区。
县以有区、乡（镇）、保、甲等基层组织。
（四）中华民国的行政组织特点：
1．中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想，初具现代的特征，这较之封建时期进步。
但这一进步是脆弱的和有限的。
2．孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的思想，具有历史的进步意义。
3．从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
4．在中央与地方的关系上，未实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军问割据并存。
三、中华人民共和国的行政组织
（一）中华人民共和国中央行政组织
l．第一阶段（1949一1954年）
49年9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职权，制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》。
在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。
政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。
下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会，以及31个部门管理国家行政工作。
2．第二阶段（1955—1966年）
54年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定《华人民共和中国宪法》、《国务院组织法》。
全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。
设置8个办公室、l个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置主办专门业务的20个直属机构，35个部委。
1956年底，国务院机构总数达到81个。
59年，国务院机构减为60个，61年底国务院机构总数为62个，1963年底为73个，1964年底为77个。
3．第三阶段（1967—1974年）
66年5月“文革”，各级各部门陷入瘫痪。
67年初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权于一身。
后又建立“革命委员会”（简称革委会）成为政府机构。
70年国务院机构从79个减为32个总数为建国后的最低点。
4．第四阶段（1975——1981年）
75年底，国务院机构总数达到52个，81年间月，国务院设部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个部门，为建国以来的最高点。
（二）地方行政组织与中央行政组织的关系
1．中华人民共和国地方行政组织的层级。
49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。
54年宪法。
地方行政组织有省、县、乡三个层级。
撤消了大区行政组织。
现在全国有23个省、5个自治区、4个直辖市、香港特别行政区和澳门特别行政区。
省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直辖市、特别行政区。
县同级的有自治县、县级市。
与乡同级的有镇、民族乡、民族镇。
另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。
实际上我国多数地方政府是四级：
省、市（地级）、县、乡。
另外，在我国还设有行政特区。
2．地方行政组织的组成、职能与机构设置。
地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。
各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。
国家一般规定省级政府设40个左右机构，地级市设30个左右机构，县级设20个左右机构。
3．中华人民共和国中央与地方的关系
各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归中央政府。
故中国的行政体制属于中央集权型体制。
改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。
（三）中华人民共和国行政组织的特点：
1．新中国行政组织具有充分的人民性。
人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。
2．行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能原则，不断进行调整与改革，并有一定的成就。
3．在处理中央与地方的关系上，贯彻了民主集中制原则。
4．新中国行政组织发展历程中的弊端：
高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所不包的计划经济体制。
改革中认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。
第三章外国行政组织理论
一、古希腊、古罗马的行政组织思想
最为典型的代表人物：
柏拉图、亚里士多德
（一）柏拉图的行政组织思想
柏拉图（公元前427一前347年）：
古希腊著名的哲学家和政治思想家，《政治家篇》。
主要观点有：
1．社会分工是国家行政组织存在的基础。
2．哲学家才能治理好国家。
3．治国者应以教育为“第一要务”。
4．晚年提出依法行政思想。
（二）亚里士多德的行政组织思想
亚里士多德（公元前384一前322年）：
古希腊思想家，《政治学》。
主要观点有：
1．第一次提出议事权力、司法权力和行政权力相区别；2．提出设置行政机构的依据；3．提出行政组织职能的思想；4．行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则；5．提出建立行政监督机构；6．崇尚法治。
二、中世纪时期西欧的行政组织思想
代表性人物是16世纪意大利的政治家马基雅维利、16-18世纪的官房学派
（一）马基雅维利的行政组织思想
马基雅维利（1469-1527年）：
意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一，《君主论》与《讲话集》。
1、行政思想史上第一个论述国家行政组织管理原则；2、四项原则：
群众支持原则、组织内聚力原则、领导者具有超出常人的能力和高超的权术、存在下去的原则。
（二）官房学派的行政组织思想
官房学派：
16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团，也译为“宫廷财臣者”。
主要观点有：
（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；
（2）选用优秀的人才来担任国家；（3）国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续；（4）加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。
三、资产阶级革命时期的行政组织思想
关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰富，代表性有18世纪汉密尔顿、19世纪密尔
（一）汉密尔顿的行政组织思想
汉密尔顿（757-18O4年）：
美国的政治家，《联邦党人文集》。
主要观点：
（1）扩大行政部门的权力。
（行政组织思想中最有贡献的地方）；
（2）建立强而有力的行政组织。
强而有力的行政组织应包含四大因素：
统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力。
（二）密尔的行政组织思想
密尔（1806-1873年）：
19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表，《代议制政府》。
主要观点：
（1）提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；
（2）政府职能：
以不妨碍个人自由发展为前提；（3）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。
行政工作实行个人负责制；（4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。
四、对外国早期行政组织思想的评述
1、没有单纯的行政管理思想和行政组织思想。
早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，与政治思想、法律思想含混在一起。
2、西方早期行政组织思想的内容非常丰富。
如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。
第二节 传统时期的行政组织理论
独立、系统的行政组织理论完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。
行政组织理论经历了传统时期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。
一、独立的行政组织理论产生的渊源
1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；
2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；
3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。
二、威尔逊的政组织思想
威尔逊（1856-1924年）：
西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第28届美国总统。
1887年在美国“政治学季刊”发表《行政学研究》一文，建立独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来，确立了行政学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。
主要思想有：
1、明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。
凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要由其他社会组织承担。
2、改进政府机关的组织结构与工作方法。
提高行政效率，光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。
3、行政组织应成为公众信赖的机关。
三、泰罗的组织科学管理原理
泰罗（1856-1915年）：
美国工程师，“科学管理之父”，1911年出版《科学管理原理》。
组织思想有：
1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。
强调管理者与工人要合作。
2、强调组织管理职能的专门化。
所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种
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