现阶段建立大预防机制的必要性.docx

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现阶段建立大预防机制的必要性

现阶段建立大预防机制的必要性

人民检察院是职务犯罪的侦查机关，预防职务犯罪是与其侦查职能相伴相随的社会职责。

预防犯罪是一个系统工程，任何一家单位孤军作战是很难取得良好效果的，人民检察院单独开展预防职务犯罪会遇到很多阻力与困难，预防的广度、深度与社会效益不能体现出来。

因此，迫切需要建立社会化大预防机制。

就是由党委牵头，纪检、检院、审计、组织、公安、法院、宣传教育等职能部门组成预防职务犯罪领导小组，组织、协调预防职务犯罪工作的开展。

其依据是十五大确定的“党委领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依照人民群众支持和参与”的反腐败格局。

应该说，这样的机制设计对于提升预防职务犯罪工作的地位和重要性效果明显，在具体的预防工作也发挥了很好的组织协调和齐抓共管的作用。

但该机制只是搭起了一个预防职务犯罪的架子，现时操作过程中它的缺陷越来越明显。

作者提出一个完善职务犯罪预防法律制度的立法建议：

就是在各级人民代表大会中增设一个预防职务犯罪委员会，负责宏观的职务犯罪预防工作,并负责指令地方政府特别是监察审计积极配合人民检察院的工作。

而具体工作则由人民检察院负责,扩大侦查监督、审判监督、执行监督到整个国家工作人员职务行为的廉洁性监督。

在各级检察院中成立职务犯罪预防部门具体负责此项工作。

一、完善职务犯罪预防法律制度的必要性

（一）社会化大预防机构在法律法理上的缺陷。

近年来现行职务犯罪预防虽然取得一定的成绩，也固然可喜可贺。

但却存在法理上的缺陷。

社会化大预防的机构是以一个民间机构还是以一个行政机构而存在？

它固然不是民间机构，也不是行政机构，但它却行使着巨大权力，尤其是在“双规”中甚至可以无定期的限制党员干部人身自由，从法律上说，是没有经得法律授权的。

即使反腐成绩巨大取得民心，作为一种打击腐败的行政施政策略无可厚非，但是欠缺法律依据，这与法治原则要求相悖。

十五大正式确立了依法治国，建设社会主义法制国家的宪法原则。

中国曾饱受人治之祸，若政权执掌在英明领导人手里，犹为可喜，但不能排除有被人利用这种权力行阴谋卑鄙之事的可能。

这种法理缺陷已给法院出了难题。

如对被双规期间折抵为刑期依法无据，不折抵又已限制人身自由，是一个两难的问题。

　现行的预防犯罪工作存在一定的缺陷一是预防工作大而化之，缺乏针对性、可操作性、预防队伍缺乏专业性。

虽然在地方党委牵头，各部门抽调人员组成了职务犯罪预防领导小组，并指令各部门成立相应的犯罪预防机构，但该机构往往由党委（党组）的有关领导挂名，实质事务则指定专人负责。

而当前大多数机构只是搞些宏观的预防研究，制定的制度较为笼统，缺乏可操作性。

而且预防队伍除少部分人有专业知识人员，大部分是临时拼凑的，根本谈不上专业性。

即使是在一些案发后的单位，对所发生的案件没有专人分析研究，真正埋藏在导致职务犯罪的根源没能挖出来，预防缺乏针对性实效性，影响了预防工作的实质开展。

二是预防工作发展不平衡，效率不高，部门间相互欠缺协调。

尽管各行政机关部门普遍设立了预防职务犯罪的临时机构，看似是全面开花，力量巨大，实则临时抽调之人员组成，其独力不足以应付本单位职务犯罪预防，其合力则显得在操作上机构臃肿，重复建设，浪费人力资源，难以和有效的行政方式结合在一起，与一般行政的快速、集中、效率行使原则相违背。

同时，虽然各机关部门将职务犯罪预防工作纳入工作日程，进行目标考证，但由于所占的比重较轻，对各机关各部门的实际影响不一致，加之对执行预防的主体，预防的对象，也不明确，真正形成大社会协调预防比较困难。

而且预防工作欠缺实质的考证指数，各机构是如何做到预防，有没有实效，是无法量化测评的。

三是预防滞后于犯罪，缺乏超前性；预防滞后于打击，缺乏结合性。

职务犯罪预防，很多未发现问题时应付一下了事，预防没有落到实效，甚至有的地方首长就在进行职务犯罪，设立的所谓预防当然只是摆设。

直到本单位内部遭受职务犯罪被揭露了，才急急忙忙亡羊补牢。

可见预防的现代化程度低，并且缺乏预防的超前性。

同样，即使是在纪委或公检法等专职部门，也存在认为打击犯罪，查办案件是实实在在的工作，见效快，易出政绩，因此对预防不看重。

因此出现了预防跟着打击走的怪圈。

结果前打后犯，重新犯罪，重复犯罪，在同一系统，同一单位屡见不鲜。

预防工作的成效在此可以说是一无是处。

　　此外，社会化预防职务犯罪机构是作为一种常设机构还是临时机构而存在？

尽管平时普遍设立，但真正职能发挥是在接到信访、线报或发现其他重大问题时，启动犯罪追究作用，仅仅是追惩大案要案。

而且对象多是大案要案，更多是发挥临时机构的作用，没有发挥职务犯罪预防应有之义。

（二）国家权力机关在职务犯罪预防中的监督作用没有体现。

当前在社会化大预防机制中，一个值得注意的现象就是没有人民代表大会的职能介入。

人民代表大会制度是我国的基本政治制度，各级行政机关、军事机关、司法机关和检察机关都有其产生、对其负责、受其监督。

在整个社会化大预防工作中，人民代表大会最有法定的资格和条件对国家机关和国家工作人员的违法犯罪行为进行监督和预防。

检讨我国现行监督体制，有人大的监督、执政党的监督（纪委）、行政机关的监督（监察、审计）、司法机关的监督、政协和民主党派的监督。

但是机构的监督存在职能虚化作用，有的监督流于形式，特别是对同级党委，政府等部门的领导人不敢监督。

　　二、完善职务犯罪预防法律制度的可行性

（一）国家权力机关的领导监督地位决定了其应当成为职务犯罪预防工作的组织者。

　　如前所述，人民代表大会作为国家权力机关，完全有资格、有条件对由其产生的国家机关和国家机关工作人员进行职务犯罪预防工作。

综观人大目前的监督工作，应该说是非常积极有效的。

多年来，各级人大常委会根据宪法和法律的规定精神，拓宽了监督渠道、加大了监督力度。

如对行政机关、审判机关、检察机关依法行政、公正司法的情况进行执法检查和工作评议；对各级国家机关工作人员中的领导干部开展述职评议；对各级政府的计划、财政预算进行审查监督；对于影响重大的案件开展个案监督，等等。

此外，人大拥有广泛的视察权和知情权，可以对一些违法犯罪的现象进行特定的调查。

人大还享有对各级领导干部的人事任免权，在对社会各机关部门的监督过程中具有很大的权威性。

上述人大的监督职权表明了人大是开展职务犯罪预防工作的最佳选择，也是在社会化大预防中的主导机关。

但是，对于预防职务犯罪工作，各级人大都没有直接介入进来，并非因为人大没有能力进行预防职务犯罪工作的监督，而是因为人大欠缺专门的法律监督机构。

虽然人大及其常委会都毫无疑义地拥有法律监督权，但实际上得不到贯彻实施。

作为国家权力机关应充分利用自己的地位，对国家的各种权力组织实行有效的制约与监督，落实监督措施，强化监督力度。

同时，人大的监督职能应当善于与国家的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督相结合，真正实现监督工作的的经常化、制度化，实现两大法定监督机关的优势互补，相得益彰。

（二）检察机关的宪法职能决定了其在预防职务犯罪中的中坚作用。

　　中华人民共和国宪法第129条规定：

人民检察院是国家的法律监督机关。

这里的法律监督应当包括对法律运行中的各个环节和各个方面进行广泛和全面的监督。

但一直以来，人民检察院只是对在司法过程发生的违法犯罪现象进行法律监督，明显地局限了宪法所赋予的监督范围。

一方面，在实际工作中仅局限于刑侦、诉讼、监押过程，监督只对公安部门刑侦、法院审判及监狱监押中，是一种小型化了的监督，或者是一种重点监督。

另一方面，监督的力度与人民检察院在整个国家机关体系中的地位极不协调，因为依据宪法规定：

最高人民检察院的地位与国家主席、最高人民法院、国务院、中央军事委员会地位是齐平的，检察院法律监督没包含对行政机关的执法过程及人员监督，没有体现出超然地位的应有之义，没体现设立体制外监督机关的初衷。

同一行政体制内部的监督存在着明显的缺陷，一是内部监督面临种种人际关系的挑战，同一部门工作相处时间太长，难避免人际关系的干预影响。

二是内部监督在面对部门最高领导时，监督已无法进行，比如审计部门，仍避免不了同一行政机关干预，人民检察院取得与法定授权相应之地位行法律监督之实，建构人民检察院与国家权力机关之间有效的监督衔接合作机制，将法律监督工作形成一个长期的固定的工作制度，真正避免头痛医头，脚痛医脚的做法，正本清源，从职务的犯罪滋生源头上去预防犯罪的发生，这才是上策。

　　（三）人大与检察机关法律监督的有机结合可以弥补社会综合治理理论的不足。

　　目前通行的社会综合治理是在党委、政府的统一领导下，组织和依靠国家政权、社会团体和人民群众的力量，各单位、各部门协调的齐抓共管，运用政治、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等综合手段，整顿社会治安，从根本上预防和减少违法犯罪，保障社会的稳定。

但是，没有一个主力军是不行的，权力机关与检察机关的监督权力结合，从立法与司法层面预防职务犯罪提供了最稳固的组织架构。

尤其是人民检察院，同时肩负追究职务犯罪重责，是法律监督的最后一条防线，将预防犯罪行为与犯罪追究职能结合于一体，既可以有力地震慑犯罪，又可以有效地预防犯罪。

从权力制约方面考虑，检察机构与行政机构作为平行的国家机构，完全可担负起对行政机构特别是行政主要领导权力操作层面上的监督，形成监督权力的法制化和合理化。

因此，要根据党委与国家权能部门的性质和分工，理顺纪检部门、行政监督部门、审计部门和检察机关的监督权能，明确检察机关在对职务犯罪进行监督工作过程中的主导地位。

　　　　（四）我国入世后，迫切需要建立合法、公平、透明的职务犯罪预防机制。

　　加入世贸组织是我国面向新世纪的重大抉择，对于我国的经济、政治、法律和社会生活等各个领域必然产生深远的影响。

加入世贸组织后，我国在享受权利的同时，必然要恪守世贸组织的基本规则和各项协定、协议，切实履行对外承诺，承担相应的义务。

对于职务犯罪预防工作来说，入世以后，需要遵守世贸组织的基本原则和原则，就必须在预防机制的合法、公平、透明等方面作出重要调整。

首先，预防职务犯罪的机构必须法定化，即通过正式的权力机关立法设置，有着明确的职权、职责和行使职权的方式；其领导人员也必须通过法定的程序进行选举或任命。

其次，预防职务犯罪工作在适用对象上必须一律平等，是普遍的公民或法人，而不是依照对象身份、性质而划分的党员、非党员，国企、私企，中国人、外国人等。

再次，预防犯罪工作的各项措施和办法都必须通过法定的程序和自身的权限范围在社会上进行公布，接受社会公众的查询和监督，而不能以党的内部文件形式出现。

所有这些，都给目前的社会化大预防架构带来冲击，解决的办法只有逐步过渡到国家权力机关和法律监督机关为主导的预防犯罪机制中去。

重要这样，很多与世贸规则相冲突的问题才可以迎刃而解。

当然，不以党委牵头，不代表着不接受党的领导。

党通过思想、政治和组织实现对国家的领导是我国的宪法原则，在实践中必须得到严格遵守。

　　三、职务犯罪预防法律制度具体机构设置的建议

（一）在各级人大组织中设立专门的预防职务犯罪委员会。

在全国人大和地方各级人大增设一个委员会，名为预防职务犯罪委员会，专门负责预防职务犯罪的组织、领导、协调工作。

这个委员会由法律、经济、监察、审计等方面的代表人士组成，而且是某一行业的专家，有广博的知识和丰富的经验足以支持其履行法定的预防职权，可以考虑从一些实际工作部门和学术研究机构中进行聘任。

预防职务犯罪委员会的职权是法定和明确的，包括制订有关职务犯罪预防的决定、条例、规定，有权要求有关单位和个人履行职务犯罪的职责，有权对国家机关、事业单位和人民团体的预防职务犯罪工作进行监督检查，有权要求有关单位和个人就特定问题进行解释答复，有权组织临时的调查组对特定问题进行调查，有权要求有关部门限期处理问题并报告处理情况，等等。

（二）在各级人民检察院设立专门的职务犯罪预防局。

需要指出的是，尽管在各级人大普遍设立了专门的预防职务犯罪委员会，但并不意味这个委员会可以事无巨细，包揽一切。

事实上，各级人大最为国家的权力机关，其监督的方式只能是宏观的，政策层面上的。

而大量日常、具体的预防职务犯罪工作必须由专门的法律监督部门来实现，这就是我国宪法在赋予权力机关监督法律实施的职责以后，又专门规定检察机关法律监督职能的意义所在。

在检察机关设立专门的职务犯罪预防机构是当今世界各国在查处和惩治犯罪过程中普遍采用的措施,检察机关在职务犯罪预防中具备业务的精细性、熟悉性。

人民检察院开展预防犯罪工作有丰富的实践经验，从1990年以来，全国各地的检察机关在打击贪污贿赂犯罪的同时，依托查处职能开展了行之有效的犯罪预防工作，取得了很好的成效。

特别是检察机关对职务犯罪分子思想腐化、坠落的轨迹有较深入的了解，对发案单位在制度和管理上的漏洞和薄弱环节有深切的感受，对管理犯罪特点和规律会有准确把握，因此检察机关实行法律监督，预防职务犯罪具有天然优势，理所当然地成为预防职务犯罪的中坚力量。

　　目前，最高人民检察院为突出显示预防工作重要性，已单独成立职务犯罪预防厅，与反贪污贿赂工作局相对独立。

检察机关内成立职务犯罪的专门预防机构，可叫职务犯罪预防局。

预防局在人员配置上要像重视侦查队伍一样重视预防队伍的素质，选配业务水平高，富有工作经验的人才充实预防部门，同时加大对预防部门的投入，切实保障开展预防职务犯罪工作必需的经费，物质条件和技术装备。

完善职务犯罪预防机制的关键在于处理好党与人大、检察机关之间的具体工作职能和权限。

党的第十三次全国代表大会的报告指出：

“应当改革党的领导体制，划分党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业、单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。

”实际上，执政党与国家政权组织关系的制度化和法律化，本质上有利于执政党加强和改善对国家事务的领导，即“始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用。

”依法保障人民代表大会及其常务务委员会充分履行国家权力机关的职能及落实检察机关的宪法地位和法律监督职能，将会更好的解决预防职务犯罪问题。

参考文献：

1、检察机关执法执纪学习手册——许昌市人民检察院、许昌市法工委编，2000年4月20日出版

2、初任检察官学习资料——最高人民检察院政治部编审，2002年5月出版

3、全国律师考试指定用书——司法部律师考试委员会编审，2002年3月出版

4、检察与审判杂志——最高人民检察院机关刊物，2004年出版