积极促进就业的财税政策研究.docx

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积极促进就业的财税政策研究

积极促进就业的财税政策研究

积极就业的财税政策研究

引言：

就业是民生之本，安国之策，不仅是关系经济增长的重大经济问题，更是一个关系社会稳定和发展的重大政治问题和社会问题，也是社会和谐发展、长治久安的重要基础。

财政的宏观经济职能和税收的杠杠作用决定了财政和税收必然成为解决就业问题的重要手段。

因此，在新时期深入探讨财税在促进就业方面的政策措施，对于缓解就业压力，促进经济社会和谐发展，具有重要的现实意义。

一、现行促进就业的财税政策

20世纪90年代中期以来，在劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针指引下，国家先后出台了保基本生活、社保补贴、技能培训、税费减免、小额担保贷款、提供免费就业服务等一系列财税优惠政策，初步形成了较为完善的就业财税政策体系。

同时，就业扶持政策范围越来越广，门槛越来越低，支持项目越来越多，政策含金量越来越高，就业政策体系得到进一步健全，对促进就业和经济社会发展发挥了重要推动作用。

（一）促进就业的财政政策

1．财政补助政策

（1）对个人补助。

为鼓励引导高校毕业生到农村基层就业，我省对从事支教、支农、支医和扶贫工作的高校毕业生，给予年人均14000元生活补助，并给予相应体检、住院医疗保险和意外伤害保险补助。

此外，对选聘到农村任职的高校毕业生，比照当地乡镇从高校毕业生中新录用公务员试用期满后工资收入水平，给予工作和生活补贴，并给予每人2000元一次性安置补助费。

（2）对企业补助。

为促进中小企业又好又快发展，吸纳更多就业，我省2008年，设立中小企业发展专项资金，对中小企业技术改造升级、创业基地建设、龙头企业培育、发展环境等建设项目给予财政补助。

此外，对登记失业人员自愿组织起来通过合伙经营或独自创办企业的，根据合伙经营或独立创办企业的人数，按每人2000元的标准给予一次性补助；对属于就业困难人员的，按每人4000元的标准给予一次性补助；对登记失业人员创办企业或各类经济实体的，根据其安置的登记失业人员人数，按每人1500元的标准给予一次性补助；对安置就业困难人员，按每人2000元的标准给予一次性补助。

2.财政补贴政策

（1）对个人补贴。

对灵活就业困难人员给予每人每月138元基本养老保险补贴（享受城市低保人员为210元/月）、40元基本医疗保险补贴标。

对在公益性岗位的就业困难人员给予一定的岗位补贴。

对参加就业技能培训劳动者，根据其培训工种（目录）给予200-1000元补贴。

对就读技工院校等职业院校的农村初高中毕业生，所学专业为我省企业紧缺专业（工种）的，毕业时每人按2000元标准给予一次性培训补助。

同时，对城乡劳动者通过初次职业技能鉴定，并取得职业资格证书或专项能力证书，给予100-150元技能鉴定补贴。

另外，对高校毕业生在基层参加就业见习期间，给予每月不低于800元见习生活补贴，以及对困难家庭高校毕业生在毕业年度未实现就业的给予人均500元一次性求职补贴。

（2）对企业补贴。

对各类企业招用就业困难人员，与之签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按其实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予社保补贴。

对组织开展新录用人员技能培训的各类企业，按不低于人均300元标准给予补贴；同时，对在岗职工岗位技能提升培训的企业，按职工经岗位技能提升培训后取得中级工、高级工、技师、高级技师国家职业资格证书的人数，分别给予人均500、1000、2000、3000元补贴；

（3）对机构补贴。

为登记失业人员和进城求职的农村劳动者提供免费职业介绍的公共就业服务机构、各类职业中介机构、街道社区（乡镇）就业和社会保障事务所（站）按经其服务后实际就业的人数给予60-100元的职业介绍补贴；对有创业愿望和创业条件的劳动者开展创业培训的培训机构，按其中开展培训项目给予人均100-1000元补贴。

此外，为增强培训机构的培训条件和能力，提高培训质量，我省对各类培训机构所购置的实训设备给予一定补贴。

3.贷款贴息政策

（1）对个人贷款贴息。

对持有《就业失业登记证》的劳动者从事个体经营或赴境外就业自筹资金不足的，经自愿申请可向创业项目所在地的小额贷款担保机构申请5万元左右小额担保贷款。

对就业困难人员合伙经营或组织起来就业的，根据人数和经营项目的具体情况，可以申请50万元左右贷款。

同时，对利用上述贷款从事个体经营、赴境外就业、合伙经营或组织起来就业的（国家限制的行业除外），均作为微利项目，微利项目的利息由中央财政全额负担，展期和逾期形成的利息，财政不补贴。

（2）对企业贷款贴息。

为鼓励企业吸纳就业，我省对符合条件的劳动密集型小企业发放的小额担保贷款，贷款额度在200万元以内的，由财政部门按中国人民银行公布的贷款基准利率的50%给予贴息，贴息资金由中央财政和当地财政各负担一半。

同时，对通过政策扶持的实现成功创业，被认定为劳动密集型小企业，并且吸纳就业人员及签订劳动合同符合享受财政贴息政策的，可以提供二次小额担保贷款扶持，贷款额度最高限额不超过200万元，并享受财政贴息政策。

4.收费减免政策

（1）对个人减免政策。

对从事个体经营的毕业两年以内的高校毕业生、登记失业人员、返乡农民工，自其在工商部门首次注册登记之日起3年内免收工商、税务等管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。

同时，对家庭经济困难的高校毕业生参加公务员和事业单位招聘等，凭相关证明免收报名费、体检费。

此外，各级公共就业服务机构向尚未就业的高校毕业生发放就业失业登记证，免收工本费；对离校后未就业回到原籍的高校毕业生，免费提供政策咨询、职业指导、职业介绍和人事档案保管（两年内）等服务。

（2）对企业减免政策。

对各类创业实体进就业创业园、农民工创业园之日起3年内，按规定免收属于登记类、证照类和管理类等各项行政事业性收费；免缴物管费、卫生费等管理性费用，减半缴纳场地费，并适当减免水电费。

（二）促进就业的税收优惠政策

1．对个人优惠政策。

对持《就业失业登记证》人员从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

2．对企业优惠政策。

对商贸企业、服务型企业（除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《就业失业登记证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，在3年内按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。

定额标准为每人每年4000元，可上下浮动20%。

二、现行就业财税政策存在问题

我省财税政策在促进就业方面发挥了积极的作用，就业工作取得显著成效。

一是就业规模不断扩大。

2010年末，全省从业人员达到4050万人，比2005年末净增加380万人；农业富余劳动力转移就业1300万人，比2005年末净增了320万人；二是就业结构不断优化。

第一产业就业比重大幅下降，由2005年的48.6%下降到2010年的39.2%，第二、三产业就业比重明显上升，5年间提高了9.4个百分点；三是失业率控制在合理范围。

城镇登记失业率由2005年的4.4%下降到2010年的3.66%。

但随着我省新成长劳动力就业、农业富余劳动力转移就业、失业人员再就业等高峰期的来临，加上经济发展方式转变、产业结构的调整等对就业带来的不确定因素，对促进就业的财税政策带来一系列新问题和新挑战，迫切需要加以完善和解决。

（一）财政政策存在问题

1.财政对就业投入结构不合理。

多年来，财政对就业的投入主要体现在直接投入，即“就业补助”项目，资金主要用于就业技能培训、职业介绍、社会保险补贴、小额担保贷款贴息、小额担保贷款基金以及公共就业服务等支出。

为保证经济增长，实施了积极的财政政策，依靠政府投资等间接投入来扩大就业。

这些措施在整体上对促进就业发挥了积极的作用。

但在结构上却不利于充分吸纳就业的劳动密集型企业、中小企业、第三产业等发展，经济的较快增长没有相应带动就业水平的提高。

同时，近年来出现的“就业难、招工难”现象，一方面体现求职者自身技能素质与企业用工需求不相适应的结构性矛盾；另一方面也反映政府对职业素质培养、劳动者技能提升和职业教育投入力度的不足。

因此，从经济和社会发展的角度来看，财政投入在促进经济增长的同时，也要加大对促进就业的各项投入，以促进经济社会稳定协调发展。

2.就业财政扶持政策不健全。

一是缺乏长效机制，从国家和我省层面看，都是一直实行以GDP增长为核心的发展战略，对就业的关注常常是出现问题时才出台补救性的临时措施。

如：

国有企业经济效率降低破产倒闭较多时，许多职工下岗，出台了特定就业政策；金融危机大量企业经营困难时，出台“五缓四降三补贴两协商”政策；大学生就业问题突出时，出台高校毕业生见习、“三支一扶”、村官引导计划等政策。

总体来说，其政策导向性随意，难以形成促进就业的长效机制。

二是缺乏退出机制，部分就业扶持政策是在阶段性针对特殊矛盾和问题制定的，而当矛盾和问题消除后，其相关政策却没有自然退出。

如，公益性岗位补贴就是临时性就业援助政策，在短期内取得了较好绩效，但从长远看效用会明显减弱。

从全国的实际情况看，困难人员一旦进入公益性岗位就很难退出，造成该项援助政策反而成了养人政策；另外，还有特定就业补助政策，其初衷是为妥善解决并轨遗留问题，对国有困难企业“4050”下岗职工缴纳社会保险费给予补助的政策。

而目前，大部分大龄下岗职工已基本得到妥善安置，只有一小部分大都是自愿失业或身体文化素质根本不适应再就业的人员。

因此，在阶段下，特定就业政策应及时退出就业补助政策范围。

三是缺乏调整机制，部分就业政策在一定阶段能够起到积极的促进作用，但随着经济社会发展，就业人员自身需求的不断变化，其政策与初衷已不相适应。

如，就业技能培训政策在特定阶段对解决“就业难、招工难”起到一定的缓解作用。

但以短期培训为主的模式已不适应目前市场需求，其功能和效果也在不断弱化。

因而，就业技能培训要向有针对性和有效性，以及中长期培训方面进行及时调整。

四是缺乏评估机制，我国就业资金的使用绩效长期没有进行过系统科学评估，存在资金低效运用的风险，阻碍了就业资金使用对政策的反馈优化。

其原因是以国家层面还没有制定科学、合理、系统、全面的就业资金绩效评估指标体系。

我省以及部分省份虽然建立了就业资金绩效评价制度，但其科学性、合理性、操作性都有待在实施当中考验。

因此，现有零星的、单项性、局部性的研究无法对已经出台的积极就业政策的绩效进行系统比较，就业政策的反馈优化也就缺乏客观依据。

3.财政就业专项资金使用效益不高。

近几年，安徽省各级财政对直接就业资金投入呈逐年上涨趋势，“十一五”我省各级财政共投入就业资金94.6亿元，但资金发挥的效益不尽人意。

从支出结构方面看，我省2006-2010年就业资金支出94.95亿元，其中，社会保险补贴、公益性岗位补贴等保障性就业支出为59.06亿元，占总支出比重62.2%；职业介绍、就业技能培训、创业培训等促进性就业支出为18.5亿元，占总支出比重19.5%。

从产出效益方面看，按照就业资金支出每万元促就业人数的绩效评价方法测算，我省保障性就业资金每万元支出促进就人数为5.5人，促进性就业资金每万元支出促就业人数为23.9人。

以上可以看出，我省就业资金支出侧重在保障性就业方面，对稳定就业起到积极作用，但与促进性就业支出带来的产出效益却是无法比拟的。

从资金结余方面看，2006-2010年，我省各级财政就业资金累计结余分别为6.2亿元、8.9亿元、6.7亿元、5.1亿元、4.2亿元，大量的就业资金沉定，不仅导致在部分地方出现违规使用和套取就业资金问题，也反映出部分就业政策没有真正落实到位，就业资金效益发挥大打折扣。

（二）税收政策存在问题

1.政策覆盖范围过窄。

目前，对个人税收优惠政策仍局限于持《就业失业登记证》人员，没有将所有个体从业者纳入扶持范围。

此外，税收优惠政策只覆盖到商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，没有将吸纳就业能力强的建筑业、制造业等非公经济行业纳入优惠政策范围。

2.优惠税种和额度有限。

目前，对个人和企业的促进就业税收的种类仍然局限于营业税、城市维护建设税、教育费附加、个人和企业所得税等地方税种为主，没有涉及到核心的增值税、消费税、个人储蓄存款利息所得税等国家税种，造成中央和地方之间的不公平。

同时，优惠额度6年来从未增长，依然为3年内按每人（每户）每年4000-8000元依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人以及企业所得税等，对创业的劳动者和企业没有实质性的吸引力，也难以真正发挥税收优惠政策效力。

3.优惠政策法律层次不高。

就业税收优惠政策多是财政部、国家税务总局以通知的形式发布，在政策内容上、操作上又常常不够规范，随后又会以补充通知、补充规定等形式，加以政策调整解释，随意性较大，没有形成一套完善而稳定的法律规定，致使税收优惠政策达不到应有的促进就业效果。

三、完善就业财税政策具体建议

（一）完善财税扶持政策，健全就业长效机制。

国家“十二五”规划中明确提出实施“就业优先”战略，把促进就业作为经济社会发展的优先目标。

因此，在现阶段，完善就业财税政策更应在宏观政策取向上从“经济增长优先”转向“就业优先”模式上。

1.财政政策方面：

一是加大财政资金投入，财政投入不仅能够直接拉动就业，还可通过乘数放大效应带动社会投资以增加就业。

因此，应继续加大就业的投入规模和投入比例，逐步使公共财政年均投入就业比例达到GDP的1%，以形成财政对就业的投入与GDP增长的良性互动；二是调整优化就业支出项目，对公益性岗位、特定就业政策、短期技能培训等已不适应经济社会发展需求的支出项目，要根据就业形势变化及时进行调整优化。

同时，就业支出项目应逐步由保障性就业向促进性就业倾斜；三是发挥就业资金绩效，按照财政科学化、规范化、精细化管理要求，制定科学、合理、客观的就业资金绩效评价体系，积极开展就业资金支出绩效评价，借此进一步完善就业政策，健全就业长效机制，发挥就业资金使用效益。

2.税收政策方面：

一是放宽优惠范围，对有就业愿望和就业需求并从事个体经营的所有劳动者，都给予相关税收优惠政策。

对凡是吸纳失业人员的企业，不论所有制，不论行业和产业，都给予相应的税收优惠，以引导民间等社会资本投向有利于促进就业的市场领域；二是扩大税种和减免额度，在现有的优惠税种基础上，增加增值税、消费税、个人储蓄存款利息所得税等税种。

同时，建立自然增长机制，逐步提高对个人或企业税收优惠额度，并根据其盈利能力延长相关税收优惠期限。

（二）以产业结构调整和升级为契机，大力发展第三产业。

从国际国内情况看，第三产业是最能吸引劳动力就业的产业。

2010年，我省第三产业从业人员比重为35.8%，其增加值占GDP的比重达33.8%，虽然低于全国42.9%的比重，但也说明我省第三产业吸纳就业能力还有很大空间，加快发展第三产业势在必行。

1.财政政策方面：

调整就业资金支出结构，对劳动密集型，就业充分的产业和行业实施扶持，重点支持物流、信息、金融、保险、文化、旅游等产业发展，进一步提高就业资金的投入层次和使用效应。

2.税收政策方面：

由于第三产业中相当一部分行业的投资收益率太低，不具有投资诱惑力，因此，在现有的税收优惠政策上，对第三产业中吸纳的就业人数多、人工成本较高、获利较少的企业，应给予大力的税收优惠扶持政策。

（三）加大对中小企业支持力度，创造更多就业岗位。

据统计，我国中小企业约4000多万户，占全国企业总数的99.5%，就业岗位中75%由中小企业创造，已经成为创造就业岗位、吸纳劳动力就业的主要经济实体，以及劳动力的“蓄水池”，因此，在促进中小企业发展以创造更多的就业岗位中，实施激励性的财税政策必不可少。

1.财政政策方面：

一方面，加大发展专项资金规模，拓宽中小企业的融资渠道。

重点支持中小企业的技术创新、结构调整、节能减排等；另一方面，全面清理中小企业的不合理收费，重点是行政许可和强制准入的中介服务收费、具有垄断性的经营服务等收费，尽量做到能免则免，能减则减，能缓则缓。

2.税收政策方面：

一方面，完善现有税制，降低小型微利企业和中小企业纳税人的征收率，提高流转税起征点；另一方面，采取灵活多样的税收优惠政策，减免和返还税收、延长税收宽限期、加速折旧、增加费用扣除、减免税、税收抵免等直接或间接税收优惠措施。

（四）加大职业教育扶持力度，提高劳动力就业综合素质。

从当前劳动力供给角度看，劳动者素质越来越成为扩大就业的突出障碍。

通过财税政策加大对各种层次教育的投入，提高劳动者就业能力，是化解就业矛盾的关键环节。

1．财政政策方面：

首先，提高财政教育经费在国民生产总值中的比重，重点加大对基础教育的投入力度，尤其是农村“普九”教育的投入，构建起完善的现代国民教育体系和终身教育体系。

其次，逐步提高就业资金在技能培训方面支出比例，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训、创业培训等，提高劳动者的综合就业能力和素质。

2.税收政策方面：

首先，充分发挥税收政策功效，借鉴国内外通行做法，对企业和个人用于教育的投资给予直接的税收优惠，将教育性支出列入允许扣除的费用额中，从应税收入中扣除，减少投资者的教育投资成本。

其次，对社会办学的营业收入免征营业税，减征所得税；对企业和个人对教育的捐赠允许税前列支。

（五）完善社会保障体系，建立就业良好环境。

一是将社会保障政策与就业政策良好衔接起来，既要保证失业者在失业期间的基本生活需要，又要有利于激励失业者在一定期限内再就业。

适当拉开社会保障标准与最低工资标准之间的差距，防止“养懒汉”现象发生；二是完善失业保险制度，探索差别费率机制。

对于解雇人员较多、解雇频率高的企业，可适当提高企业缴纳失业保险费的比例，起到减少失业人员的作用。

同时，建立严格的就业信息登记制度，严格失业救济金的发放管理，防止出现“隐性就业”的现象；三是充分发挥失业保险基金作用，进几年我省失业保险基金大量结存，应该充分利用这项基金，在保障失业人员基本生活的基础上，充分发挥基金预防失业、促进就业的功能，加大失业保险基金在为失业人员提供职业培训、职业介绍等方面的补贴支出。