我国志愿者保险制度的困境与改进策略doc.docx

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我国志愿者保险制度的困境与改进策略

2020年4月

我国志愿者保险制度的困境与改进策略本文关键词：

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我国志愿者保险制度的困境与改进策略本文简介：

愿意做志愿服务工作的人数已经成为一个公民社会健康状况的晴雨表。

[1]

（1）随着我国志愿服务的逐步开展，如何完善志愿者保险制度的问题日趋紧迫。

本文拟对我国志愿者保险制度的若干问题略述管见，敬请方家指正。

　　一、志愿者保险的意义与域外立法现状　　

（一）保险是化解志愿服务风险的

我国志愿者保险制度的困境与改进策略本文内容：

　　愿意做志愿服务工作的人数已经成为一个公民社会健康状况的晴雨表。

[1]

（1）随着我国志愿服务的逐步开展，如何完善志愿者保险制度的问题日趋紧迫。

本文拟对我国志愿者保险制度的若干问题略述管见，敬请方家指正。

　　一、志愿者保险的意义与域外立法现状

（一）保险是化解志愿服务风险的重要手段

　　志愿者是指那些非基于个人义务，不计报酬，自愿帮助他人、奉献社会的人；志愿服务则是志愿者本着自由意志，不以获取报酬为目的，以表达对社会的积极关怀，以组织形态提供的社会公益服务。

志愿服务具有以下特征：

第一，无偿性，即不是为了经济上的利益而参加志愿工作；第二，自愿性，即出于本人的自由意志；第三，公益性，即是为社会和接受服务的第三方带来收获[2]（12）。

志愿服务必然与一定的风险相联系。

风险是指某种事件发生的不确定性。

[3]

（2）风险具有客观性、普遍性、不确定性、可测性、发展性等特征，主要构成要素包括风险因素、风险事故和损失，主要类型包括自然风险、社会风险、政治风险、经济风险和技术风险等[3]（2?

9）。

而志愿者面临的风险主要包括受害风险（即志愿者在志愿服务中遭遇侵权损害的情形）和致害风险（即志愿者在志愿服务中损害他人权益的情形）两个方面。

而化解志愿服务风险的重要手段就是保险。

我国《保险法》规定，保险是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业行为。

可见，保险的主要功能就是分散风险、消化损失。

（二）域外志愿者保险的立法现状

　　很多国家和地区都有关于志愿者保险的立法和实践。

比如，《波兰公益活动及志愿制度法》规定:

要告知志愿者其所提供的服务对健康及安全构成的一切风险,以及防护这些风险的规则。

同时该法还规定：

志愿者享有保险利益。

美国的《志愿者保护法》甚至规定志愿者可享有广泛的侵权行为免责。

该规则免除了在任何一个免税组织手下志愿提供服务的志愿者的责任，其立法理由在于鼓励志愿者从事志愿服务事业。

《西班牙志愿服务法》规定，志愿者组织应为志愿者人员加保平安保险，保险内容适合志愿者所从事工作之特性及环境，且涵盖直接自志愿工作之意外及疾病危险。

我国台湾地区《志愿服务法》规定：

志愿服务运用单位应为志工办理意外事故保险，必要时，并得补助交通、误餐及特殊保险等经费，并以此规定为依托建立了面向志愿者的保险制度。

日本也设立了志愿者活动保险，将伤害事故与赔偿事故等作了详细的规定，如伤害事故被确定为活动参加中突如其来的伤害：

天灾，食物中毒，传染病；赔偿事故被界定为活动过程中伤害到别人的情况的赔偿金保证等。

日本青年海外协力队在志愿者福利保险方面作了完备的制度安排[4]。

　　二、我国志愿者保险制度的困境

　　我国已有关于志愿者保险的立法规定，并积累了一定的实践经验。

2007年10月，上海市志愿者协会为第12届世界夏季特殊奥运会注册志愿者投保了意外伤害保险[5]；2008年7月，杭州市城管执法局为杭州上万名城管执法志愿者投保了总价值1400万元的意外伤害保险[6]；2007年4月，中山市青年志愿者协会为全市12万志愿者统一投保了人身意外伤害保险[7]；2012年8月，成都市为6672名大学生志愿者办理了重大疾病和人身意外伤害综合保险，此前该市还为在岗的大学生志愿者参照事业单位标准投保了社会保险[8]；全国大学生志愿服务西部计划项目管理办公室为西部计划志愿者集中投保了西部计划志愿者综合保障险[9]；2010年上海世博会的志愿者综合保险惠及13万人次世博志愿者和1000个城市志愿者站点[10]；阳光保险集团则推出了阳光志愿者关爱计划，成为目前业内志愿者保险的亮点之一[11]。

综上所述，我国目前志愿者保险具有如下特点：

第一，投保主体多为志愿者组织；第二，投保险种多为人身意外伤害保险，其保障项目主要是死亡保险金和残疾保险金；第三，保险金额不高，比如意外身故的赔偿金额普遍低于目前职业性事故伤亡的赔偿标准；第四，投保时主险和附加险搭配适用，根据需要灵活选择。

（一）我国志愿者保险的法律保障较为薄弱

　　目前我们收集到了全国性和地方性志愿服务法规37部，其中28部法规规定了志愿者保险，占总数的76%；9部法规没有规定志愿者保险，占总数的24%。

从这28部法规来看，我国志愿者保险的法律保障存在法律位阶偏低、规定内容笼统、不为志愿者投保的法律责任缺如等问题。

其中，最突出的问题是法规内容的差异性较大，主要表现在：

第一，在经费来源上，10部法规规定设立志愿服务基金会，占总数的27%；1部法规规定设立志愿服务专项基金（汕头市），占总数的2.7%；1部法规规定设立社会建设专项资金（北京市），占总数的2.7%；25部法规只笼统规定志愿服务经费的来源和用途，占总数的67.6%。

第二，在强制程度上，21部法规规定应当购买保险，占总数的75%；7部法规规定可以购买保险，占总数的25%。

第三，在保险覆盖范围上，20部法规规定应当或可以为所有志愿者购买保险，占总数的71.4%；8部法规规定只对从事危险性较大志愿活动的特定志愿者购买保险，占总数的28.6%。

第四，在投保主体上，21部法规规定应由志愿者组织投保，占总数的75%；1部法规规定应由志愿活动主办者投保（江苏省），占总数的3.6%；2部法规规定由志愿者组织或者志愿服务对象投保（陕西省、青岛市），占总数的7.1%；1部法规规定由志愿者组织或志愿者投保（湖南省），占总数的3.6%；2部法规规定由志愿者组织或志愿活动的举办者投保（天津市、江西省），占总数的7.1%；2部法规规定可以对投保主体进行约定（南宁市、广州市），占总数的7.1%；1部法规没有规定投保主体（北京市），占总数的3.6%。

第五，在保险险种上，5部法规没有规定具体险种，占总数的17.9%；22部法规规定购买人身意外伤害保险，占总数的78.6%；1部法规规定购买意外伤害保险、财产保险（汕头市），占总数的3.6%。

（二）专门针对志愿者开发的保险少

　　志愿服务内容和形式的多样性决定了志愿者保险需要多样化的保险险种以及多样化的保险费率。

[3]（299）我国目前已开办的保险险种虽达几百种之多，但是专门针对志愿者开发的保险少，而且，由于目前各保险公司确定险种保险费率的职业类别表中没有志愿者这一职业类别或工种，使得我国现有志愿者保险的可操作性较差。

这导致我国志愿者保险远远不能满足现实需要：

一是国内愿意为高风险志愿服务保险的险种少，一些重大灾害救援的志愿者不得不投保可以为高风险工作赔偿的外国保险公司的保险；二是应急救援志愿者服务多为突发事件，投保生效期和服务期之间有一段真空时间，这就要求有针对应急志愿者的特殊险种；三是应制定志愿者保险的行业标准，应急救援志愿者可参考高风险职业的保险标准。

　　（三）志愿者保险尚未形成主次分明、功能互补的险种体系

　　保险险种体系是指不同保险种类以及具体险种有序排列组合而形成的有机统一整体。

目前我国志愿者保险体系尚不健全，主要表现在：

第一，志愿者保险的险种较为单一。

联合国开发计划署于1999年就曾发布了专题报告《志愿精神在中国》，其中建议招募单位应向志愿者提供……人身意外伤害保险、大病医疗保险和住院附加保险。

[13]（21）但是时至今日，我国志愿者保险仍多局限于人身保险，鲜有涉及财产保险和责任保险者。

第二，志愿者保险险种之间尚未形成搭配合理、功能互补、规范有序的险种体系。

第三，志愿者保险的主险、附加险之间尚未形成科学合理的、多样化的搭配组合和适用机制。

　　（四）志愿者保险在不同保险类别和险种之间缺乏有效的衔接机制

　　首先，不同保险类别之间缺乏衔接、协调机制。

志愿者保险大部分属于商业保险，但是也涉及社会保险和政策性保险。

比如，抢险救灾、社区矫正等志愿者有时所面临的危险是极其严重的，不是个人能承担的，只能由国家和社会分担，提供法定的社会保障。

我国《工伤保险条例》第十五条规定，职工在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的视同工伤，可享受工伤保险待遇。

2008年汶川大地震发生后，北京、河北、江西等省市就曾纷纷出台政策，将相关志愿者在地震灾区的救助行为纳入工伤保险的范围内[14]（32）。

其次，志愿者保险的基本险与附加险之间、人身保险、责任保险和财产保险之间缺乏有效的衔接、协调机制。

　　（五）志愿者保险的资金保障机制不健全

　　我国志愿服务法规规定，志愿服务组织和志愿服务活动的经费来源包括政府财政支持、社会捐赠和资助以及志愿服务对象的资助等。

但是上述机制难以落实，经费紧张仍然严重制约着志愿者保险的发展。

2014年6月26日，北京市234.9万实名注册志愿者团体获得人身意外伤害保险，北京市政府财政每年将拨专款为所有实名注册志愿者购买保险[15]。

其实，该方案早在2013年12月就已经确定，只是由于资金缺口巨大，一直处于难产状态。

比如，以购买每份平安一年期综合意外险投保费用82.6元计算，为所有注册志愿者上一年的保险费用约为1.94亿元[12]。

北京市尚且如此，其他省市尤其是中西部省市的财政难度可想而知。

　　三、改进我国志愿者保险制度的路径

（一）加强对我国志愿者保险的法律保障

　　我国应制定《志愿服务法》，对志愿者保险的投保主体、保险险种、保险责任、经费保障以及不同险种之间的衔接机制作出明确规定。

建立合理的志愿服务风险分配机制，以审慎平衡志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象之间的权利义务关系。

同时，应由民政部联合财政部、保监会联合发布推行志愿者保险制度的通知或制定出台具体办法，并由各级民政、财政、保险监督管理等部门建立健全志愿者保险工作机制，细化志愿者保险的实施措施。

（二）开发更多的专门针对志愿者的保险

　　保险险种就是指保险公司提供给市场用于满足人们某种欲望和需要的产品，包括某种利益的保障、生存和财产安全的需要，以及责任和风险的转嫁和服务等[16]（10）。

保险险种设计应遵循合法性、平等性、严谨性、通俗性等原则[16]（68?

71），并考虑风险、市场、价格、效益、创新等因素。

其中，风险因素是保险险种设计的直接依据和前提。

因为任何保险险种的设计均基于所承保的对象，包括风险和责任是可保的。

志愿者开展志愿服务面临的是大量的、同质的风险和责任，而且这些风险和责任对被保险人来说是或然的，损失的程度和其发生的频率是不能控制的，因而完全符合保险设计的基本原理[16]（73）。

我们建议将我国志愿者保险分为三类（见表1）：

一是志愿者受害保险（简称受害险），其核心险种是人身意外伤害保险。

当志愿者参与的志愿服务具有高风险性质时，可以强制志愿者组织为志愿者购买此类保险。

二是志愿者致害保险（简称致害险），其核心险种是公众个人责任保险。

当志愿者因疏忽或过失致害服务对象等第三者时，由保险人代为承担赔偿责任[17]。

三是志愿者受害或致害混合保险（简称混合险）。

这类险种既保护志愿者利益，也保护第三者利益。

志愿者所从事具体志愿服务的风险等级