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应急物资运输组织保障技术研究

西部交通建设科技项目

合同号：

200439822362

应急物资运输组织保障技术

及示范工程研究报告

（简本）

交通部公路科学研究院

新疆生产建设兵团交通局

2007年12月

1应急物资运输的基本认识

1.1内涵与属性特征

所谓应急物资运输是指以提供突发公共事件所需的应急物资运输保障为目的，以时间收益最大化和损失最小化为目标的紧急运输活动。

应急物资运输既具有突发公共事件的某些特点，又具有普通货物运输的一些属性，由此构成了不同于普通物资运输所特有的属性特征，即：

事后选择性、差异性、时间紧急性、公益性、信息获取的有限性和政府与市场的共同参与性。

1.2目标与依托条件

应急物资运输保障应具有以下三大目标：

安全性目标。

所谓安全性目标是指在整个运输过程中应保障应急物资损失最小化；快捷性目标。

所谓快捷性目标是指在应对突发性公共事件时，应急物资运输应具有较强的快速反应和运输能力；节约性目标。

所谓节约性目标是指在应急物资运输的整个过程中要考虑其经济效益，避免不必要的浪费。

应急物资运输的顺利实现有赖于一些基础条件的具备，这些基础条件是应急物资运输体系的重要组成部分。

它们分为两大类：

硬件条件与软件条件。

硬件条件主要包括车辆、道路、物资储备与调拨中心、信息设备等设备设施；软件条件主要包括人员、管理体制、应急机制、法律法规、资金等。

1.3政府的作用与相关职能

首先，从宪法与行政法的法理上来看，政府通常被规定为实施应急管理与处置的最重要的主体。

应对突发公共事件是政府行政管理的重要内容，是负责任政府的一项最基本的要求。

其次，从经济学的机理上来看，突发公共事件的应急管理与处置是政府应提供的“公共产品”，政府理应居于主导地位。

因为这些领域可能导致资源配置的低效率和形成难以预计的社会与市场风险。

政府在应急物资运输中的主导地位是通过相应的职能与责任来体现的，具体包括以下几个方面：

承担突发公共事件信息披露的责任，负责应急物资运输信息的收集、分析与公布；负责应急物资运输的组织与协调；负责组织动员所需资源的投入及其补偿与赔偿；负责制定并完善相关的法律法规、标准与政策。

2我国突发公共事件及其应急物资运输保障体系现状分析

2.1我国突发公共事件应急体系建设情况

我国突发公共事件总体应急预案体系可以分为国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案四个部分。

我国的行政体制以及长期的应急实践中逐步形成了在国务院统一领导下的“条块结合、属地为主”的应急管理模式。

我国总体应急体系由领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和咨询机构等五部门组成。

根据总体预案和各省预案要求，各省正在有条不紊的开始着手建立和充实应急管理机构，将应急管理工作纳入制度化和日常化的管理轨道。

2.2我国公路应急物资运输保障体系发展状况

交通部十分重视应急预案体系的建设，制定了《公路交通突发公共事件应急预案》。

各省区市的交通主管部门也陆续下发了交通及其运输保障应急预案或应急保障行动方案等政府文件，指导了公路应急运输保障工作的顺利开展。

预案的制定为随后的组织机构建设、运行管理机制形成、运输保障力量的储备、信息指挥系统的完善创造了条件。

山西省交通厅在2005年3月下发了《山西省构建战略物资道路运输保障体系试点工作方案》。

在总结了多次煤炭应急运输的宝贵经验后，根据山西省煤炭分布和供需实际，确定在全省范围组建12支战略物资运输保障车队。

尽管各级交通主管部门强化了公路交通突发公共事件应急体系的建设工作，制定了相关应急预案，但总体来看，公路交通应急保障体系还十分薄弱，预案体系和体制、机制与法制，即“一案三制”尚不完善，具体表现为：

（1）公路交通应急体系不完善，缺乏总体规划；

（2）公路交通预案体系不健全，演练培训工作滞后；（3）公路交通应急保障的技术支撑体系薄弱，应急保障技术水平低；（4）公路交通应急保障队伍不健全，缺乏利益保障和约束力；（5）公共财政应急保障机制不完善，财政资金保障不足；（6）相关应急法规和政策滞后，应急保障工作法制化、规范化不足。

3应急物资运输体系与运行机制研究

通过整合各种道路运输、交通行业管理和通信信息资源，加强应急管理与日常管理及其业务的有机结合，坚持以政府为主导的专业化和社会化相结合的运行机制是应急物资运输保障工作的发展方向。

3.1应急运输体系的组织架构与职责研究

3.1.1工作原则

（1）以人为本，居安思危，常抓不懈

（2）统一领导、分级负责、条块结合

（3）依法规范、快速反应、协同应对

（4）依靠科技、强化训练、提高素质

3.1.2组织架构与职责

根据“条块结合，以块为主”的层次划分原则及其组织架构体系，突发公共事件道路运输保障指挥机构可划分为国家级（交通部）、省级、市级和县级四级机构。

应急运输保障指挥机构在同级公路交通突发公共事件应急工作领导小组的领导下开展应急运输保障工作，并在业务上实行垂直管理，接受上级交通主管部门的领导，行政上归同级人民政府管理，负责组织和指挥所辖区域内的应急物资运输保障工作。

保障机构通常包括：

运输保障领导小组、日常管理办公室、现场指挥部和专家咨询委员会。

3.2应急运输预警机制研究

一个完整的危机管理过程包括预警、应急和善后三个阶段。

危机预警系统通常具有时效性、全方位和立体化的特点。

3.2.1预警级别

应急物资运输是公路交通突发公共事件应急保障体系中不可或缺的重要组成部分。

因此，应急物资运输保障的预警级别应与公路交通预警级别的划分保持一致。

公路交通预警级别的划分是根据突发公共事件发生时对公路交通的影响和需要的运输能力分为四级预警，分别为I级预警（特别严重）、II级预警（严重）、III级预警（较重）和IV级预警（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

3.2.2预警机制

预警的核心是信息，从最初的信息获取、识别、研判、传递到启动应急预案，信息以及围绕信息展开的各种活动贯穿了预警工作的始终，因此可以说预警机制也是一种信息机制。

包括：

信息的收集、分析与报告机制、预警行动机制、预警支持系统。

3.3应急响应机制的研究

3.3.1分级响应程序

3.3.1.1响应级别

应急运输保障响应级别将按照其影响范围分为特别重大事件（I级）、重大事件（II级）、较大事件（III级）和一般事件（IV级）四个等级。

突发公共事件的应急运输保障任务应由属地道路运输保障指挥机构负责组织与实施，当突发事件的可控性、影响范围和运输需求超出属地的应急运输保障能力时，应及时向上级交通主管部门报告，请求上级交通主管部门的援助。

3.3.1.2预案启动与终止

道路运输应急保障预案的启动和终止，应当由各级公路交通突发事件应急领导机构根据其响应级别，由相应级别的公路交通突发事件应急领导机构负责人以书面公告的方式签署预案启动与终止的命令，及时通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车等多种通信与公共媒体等途径告知相关部门与公众，并实施或解除相应的应急运输保障措施。

3.3.2.3响应工作流程

各级突发公共事件道路运输保障指挥机构负责其相应级别的应急运输保障指挥工作，并接受上级指挥机构的领导开展工作，各级应急运输保障机构具有不同的工作职责，其工作流程如下图所示。

否不启动

启动相应应急运输预案是

图1突发公共事件道路运输保障工作流程

3.3.2信息报告与发布机制

建立重大突发事件应急报告制度和信息发布制度是提高我国危机管理水平的重大措施和紧急状态立法的重要内容。

3.3.2.1信息报告

应急运输信息按照不同的预案级别规定的信息报告时间内，实行分级上报，归口处理，同级共享的信息报告机制。

3.3.2.2信息发布

建立突发公共事件应急运输保障的信息发布制度。

应急运输保障的信息发布按照其启动级别分别由交通部负责发布或经由各级人民政府依法定权限或在授权范围内由各级交通主管部门向社会发布。

接受外国记者及港、澳、台记者采访，由交通主管部门商各级新闻主管部门决定。

涉外应急运输保障事件由部、省级交通主管部门商外事主管部门对外发布。

3.3.3指挥与处置

（1）构建统一领导、分级负责的应急运输指挥和协调机制

当启动应急运输保障预案时，由相应级别的应急运输保障领导小组会同事发地领导小组、公安交通管理部门、相关物资部门以及运输单位的有关领导和专家组成指挥和协调机构。

（2）建立应急运输响应专家咨询机制

构建部、省和地市三级应急运输保障专家咨询委员会和专家信息库，负责全国和辖区内应急运输保障的技术咨询任务。

（3）构建结构合理、反应迅速的运输保障队伍

各级应急运输保障领导小组应在本级预案启动后，按照第一处置、第二处置和增援队伍的顺序，依次组织运输保障队伍。

当辖区内应急运力不能满足运输保障任务时，应及时向上一级应急运输保障机构提出支援请求。

（4）建立运输保障人员安全防护体系

各级人民政府和应急运输保障指挥机构应高度重视应急运输保障人员的安全，调集和储备必要的防护器材、消毒药品、运输安全的保障器具以及油料、衣物和食品等用品，以备随时调用。

3.3.4善后处置

当应急物资运输保障行动结束后，应急运输现场指挥部随即予以撤消。

参与应急运输保障行动的各级应急运输保障指挥机构应积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。

应急运输善后处置工作包括：

●核定应急运输相关人员和装备投入的实际工作量、运价与补助标准及其应急运输补偿方案；

●核定应急运输相关人员伤亡和装备损坏的程度，并提出抚恤和赔偿方案；

●负责协调有关保险机构及时做好有关人员伤亡和货物损失的理赔工作；

●负责协助健康和法律部门，提供应急运输相关人员的心理与司法援助工作；

●负责协助卫生与环境保护部门做好应急运输的疫病防治和环境污染消除工作；

●负责对本次应急运输任务进行科学地分析和总结，并提出整改意见与建议。

当应急物资运输保障处置行动结束后，应急物资运输保障日常管理机构应及时组织有关专家顾问成立应急运输保障评估小组，对本次应急运输保障行动进行全面客观地评估，并将评估报告报送同级人民政府和上级交通主管部门。

3.4应急运输资源征用机制

3.4.1专业化和社会化运作机制

应急物资运输保障应坚持走专业化和社会化运作之路。

构建以地市为基本单元的第一处置、第二处置和增援队伍组成的三级应急运输保障储备队伍。

应急物资运输资源的征用应本着专业化的骨干运输企业优先的原则，采取全社会范围内的公开招投标的方式，择优确定运输保障第一处置和第二处置队伍，签订合作合同，规范应急运输保障行为，保障参与应急物资运输企业的利益。

第一处置和第二处置队伍的组成原则上应都不少于两家企业，具有良好的市场信誉和运输人员，合作期限以3~5年为宜。

各级应急运输保障指挥机构负责将其所辖的应急运输第一处置和第二处置队伍的名单上报上级应急运输指挥机构备案。

3.4.2政府协调机制

应对和处理突发公共事件是政府公共服务职能的重要方面。

各级突发公共事件道路运输保障指挥机构将代表政府具体实施处理危机事件的政府协调职能，并通过法律、法规的形式赋予其特定的权利和资源，确保政府协调作用的发挥。

3.4.3绿色通道机制

应急物资运输涉及到交通设施、海关、商检等部门，为了保证应急物资的快速和顺利到达，应建立突发公共事件国家间或地区间的“绿色通道”机制，给予应急物资运输优先通过权，必要时豁免通行费及其相关税费。

绿色通道机制可以通过国际组织、政府或地区的双边协议、有关职能部门颁发的特别通行证，如交通部门统一核发的《道路运输特别通行证》，免交车辆通行费，并行使军车通道或开设专用车道，确保应急运输的快速送达。

3.4.4补偿机制

各级交通主管部门作为人民政府的组成机构，负责其管辖领域内的各种交通资源（装备）的征用职责。

结合国内外有关行政征用与补偿的法规和规定，行政征用的主体就是征用补偿的主体，即根据应急预案启动的级别，由该级人民政府的交通主管部门负责征用与补偿，体现“谁征用，谁补偿”的原则。

因此，各级突发公共事件道路运输保障指挥机构应积极稳妥和深入细致地做好应急物资运输保障的补偿工作。

（1）征用程序

——征用通知。

当启动公路交通应急预案后，该级交通主管部门负责发布应急运输资源征用通知书并加盖交通主管部门公章，下达给被征用单位或所辖区域内的省级或地市级交通主管部门转发给被征用单位。

——征用记录。

发布征用通知书的该交通主管部门负责核定被征用运输装备的使用情况，并填写征用记录单，以便作为事后补偿的依据。

（2）征用补偿

应急物资运输保障补偿范围一般包括应急运输补偿和应急装备购置与日常管理费用补偿两部分。

应急运输补偿费用包括：

运输费用、运输装备改造费用、装备损失费用、人员伤亡抚恤金等。

应急运输保障的专用装备、器械及物品的购置与维护费用原则上由政府和企业共同承担。

有关应急运输保障人员的培训和演练等费用应由各级交通主管部门承担，并列入各级公路交通应急保障机构的日常管理经费预算中。

——补偿申请。

在应急运输行动结束后，由被征用单位（人）向征用主体的交通主管部门递交应急运输补偿申请书（不含抚恤金，抚恤金补偿按有关规定处理）。

——补偿审核。

交通主管部门接到被征用单位的补偿申请后，应按规定发出行政补偿受理通知书，并结合征用记录单的有关征用记录和事后调查评估的情况，对被征用单位提出的补充申请予以审核，并向社会公布审核意见。

——补偿形式。

公告无异议后，交通主管部门向被征用单位发出应急运输征用补偿通知单。

行政征用补偿形式一般包括：

现金补偿、财政税费与交通规费减免、实物补偿和其他形式的行政性补偿等。

现金补偿是各国行政补偿中通用和优先使用的形式，应急运输征用补偿也应尽可能地使用现金补偿的形式，或采用以现金补偿为主的组合式补偿方式。

4应急物资运输保障机制研究

4.1应急运输通信与信息保障

在突发公共事件应急管理过程中，有效地整合各种应急资源，需要强大的通信与信息系统作保障。

包括：

构建应急通信与信息平台、建立标准化和一体化的应急信息平台。

4.2应急运输队伍与装备保障

应急运输队伍以地（市）为基本单元组建，并结合所辖区域的突发公共事件的特征和地域状况合理布局。

部、省级应急运输保障队伍分别从省级和所辖地市级第一处置队伍中选择部分队伍组建。

4.2.1运输企业及其应急运输人员

各级应急运输保障指挥机构负责所辖区域内的应急运输保障队伍的建设工作。

运输保障队伍主要依托应急运输的协议保障单位（运输企业）及其相应的储备运力。

应急运输协议保障单位（运输企业）或执行应急运输任务的运输企业应按照应急运输保障的要求和应急运输协议的规定，加强应急运输相关人员的培训和管理，按规定配备和管理相关应急运输装备，以及保持应急运输车辆和装备的良好技术状况。

4.2.2运输装备及技术状况

各级应急运输保障指挥机构负责所辖区域内应急运输保障车辆的储备工作。

应急运输保障车辆储备数量按照下列原则执行：

50万人以下人口的地市，第一处置和第二处置队伍应各配备10辆5吨以上的货车，每增加50万人相应增加5吨以上货车各5辆，依此类推。

应急运输保障车辆的技术等级要求达到二级以上技术标准，车辆使用年限不超过5年，或行驶里程不超过15万公里。

建立应急运输车辆技术档案制度，及时了解和掌握车辆的技术状况。

4.3技术储备与保障

4.3.1公路交通应急体系建设总体规划保障

应急体系建设规划是实施事件管理的重要手段。

公路交通应急体系建设总体规划就是从全国公路交通应急保障的视角，明确公路交通应急保障工作的指导思想、总体目标、基本原则、分阶段目标、重点任务、建设项目和应急保障措施与政策等方面，实现公路交通及其应急运输保障的统筹规划和协调发展。

4.3.2预案保障

应急运输保障指挥机构应结合所辖区域内突发公共事件的类型与特征，制定各种可能发生的突发公共事件应急运输保障预案，既要保持预案的完整性，涵盖应急运输的组织机构、预测与预警、应急响应、善后处置、信息发布、应急保障、监督管理等各个方面，又要做到模拟各种突发事件的情景，并尽量地细化和明确各机构及其运输队伍的职责、权限、响应流程和时效、处置技术与手段、安全防护、应急运输保障队伍的建设等各个方面，使预案更具可操作性。

4.3.3数据库支撑保障

结合应急运输的特征及其功能，应急运输信息数据库包括：

各类应急运输预案数据库、应急运输相关的法规、规章、政策和相关知识数据库、应急运输保障队伍及其装备信息数据库、应急物资储备资源信息数据库、公路交通危险源分布及其相关信息数据库、与应急运输有关的机构和部门的职责及其通讯录信息数据库、咨询专家信息数据库、应急运输统计与决策信息数据库、基于全球卫星定位和GIS的应急运输监控和调度信息数据库等。

4.4宣传培训与演练保障

实现应急运输的非常态管理向常态管理转化是提高应急运输技能和服务水平的重要保障。

突发公共事件发生时，应急运输具有非常态管理的特征，但是在平时，通过应急运输的常态管理能够从危机事件的管理过程中汲取经验和教训，强化应急运输相关人员的专业知识和技能培训，做到“养兵千日、用兵一时”，切实提高应急运输保障能力。

各级交通行业管理部门和应急运输保障指挥机构应结合所辖区域应急运输的特征和实际情况，有计划、有重点地组织开展有关预案的演练和能力评估工作。

4.5社会动员机制保障

建立突发公共事件的社会动员机制，是应急管理的重要内容之一。

建立广泛的、有效的社会动员体系及其机制，充分发挥全社会的救灾力量是提高应急保障能力的重要手段。

4.6公共财政应急机制保障

应急物资运输保障所需的各项经费，应按照现行事权、财权划分原则，分级负担。

应急运输各项经费的资金来源渠道包括：

中央和地方财政拨款、社会各界的捐赠、国际援助、保险公司的投保理赔和应急物资承运人（经济实体）支付的运费等。

对于受突发公共事件影响较大和财政困难地区，根据事发地实际情况和当地人民政府的请求，中央和上级政府财政适当予以支持。

因此，建立公共财政框架体系下的应急反应机制是建立应急运输长效机制的重要保障。

此外，应加快研究和建立商业保险和社会捐赠等方面参与应急运输保障的工作机制。

4.7法律机制保障

法律保障对于应对处理突发公共事件有着至关重要的作用，它可以规范个人、社团和政府部门在非常时期法律赋予的权利、职责和应尽的义务。

一方面，相关法律可以保障在特殊时期、特殊地点、特殊人群的秩序和公正；另一方面，可以规范民众、社团和政府在非常时期的行为。

因此，及早制定出一部统一的紧急状态法，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。

5应急物资运输信息系统研究

5.1应急物资运输信息系统基础支撑系统

5.1.1应急指挥场所

充分利用道路运输车辆监控中心等现有资源，建设或完善应急指挥中心或值班室等应急指挥场所。

建设或完善视频会议系统，实现召开本级机构的视频会议和接收上级应急管理部门的视频会议信息；实现实时监控应急运输车辆的当前位置和运行轨迹，并能根据实际情况，进行调度指挥；实现对应急救援资源协调和管理；实现应急值守，在发生应急物资运输突发事件时进行决策会商和联动指挥等；通过公路管理部门实现对路网、桥隧等运行状态信息的获取，满足应急物资运输保障工作的需要。

省级应急指挥中心与部应急处置中心连通，应能与部级相关系统及时交换包括视频、音频、图像、业务数据等各种信息。

5.1.2监测监控设施

应加强对客货运站场、事件现场、危险品运输车辆、应急运输车辆、现场指挥车等监控对象的信息采集能力。

通过公路管理部门协助加强对公路、重点桥隧的视频监控图像的采集；对公路气象信息、车辆信息、GPS定位设备、交通量调查设备、能见度检测仪等设备数据的采集，实现对应急运输线路状况实时监控。

5.1.3网络通信设施

各地区应急运输主管部门和应急保障单位应充分利用现有的车辆监控网络及交通运政专用网络资源，补充配备必要的网络通信设备，以有线通信网络为基本手段，综合利用移动通讯、卫星通讯等无线通信手段，完善应急物资运输信息系统的通信网络环境。

5.2应急物资运输综合管理信息系统

由省级交通部门领导，道路运输管理部门牵头、其他各业务部门配合，在充分整合现有资源的基础上，统一规划，统一建设应急物资运输综合管理信息系统。

省级应急物资运输综合管理信息系统应包括的主要子系统及其功能如下：

日常值守管理子系统、预警管理子系统、事件处置子系统、辅助决策子系统、后期处置子系统、预案管理子系统、基础数据库维护子系统和安全管理子系统。

5.3安全保障

严格遵守国家保密规定，要保证应急平台的供配电、空调、防火、防灾等安全防护；对相关设备保证防盗、防毁、防电磁信息辐射泄漏、防止线路截获、抗电磁干扰及电源保护；对通信网络系统要保证防入侵、防攻击、病毒防范等；对计算机操作系统、数据库的安全性进行整体设计；关键系统及数据的容灾备份；逐步完善公路交通应急平台安全管理机制与相关制度。

5.4技术标准规范

在交通应急平台体系的建设过程中，要遵循通信、网络、数据交换等方面的相关国家或行业标准；在数据定义、数据交换格式、各种文件格式、数据库设计、接口设计等方面要注重信息的共享与信息资源的开发利用。

6保障措施与政策建议

我国应急运输保障工作的总体发展思路为：

完善公路交通应急预案体系，加强应急管理机构和应急保障队伍建设，健全应急管理机制和法规体系，构建全国统一的公路交通应急数据库和应急指挥信息系统，形成以政府为主导的专业化、社会化相结合的应急运输保障体系，实现交通应急管理工作的常态化管理。

6.1加快公路交通应急体系建设步伐

编制《“十一五”期间公路交通突发公共事件应急体系建设规划》，统一指导全国各级公路交通应急保障体系的建设与发展。

开展公路交通及其应急运输保障的各类风险隐患调查，完善公路交通突发公共事件监测网络系统。

加强公路交通应急组织领导，建立并强化应急管理行政领导负责制和责任追究制。

加快公路交通应急保障组织机构的建设步伐，强化其职能尤其是要尽快成立常设的应急日常管理机构，明确其工作职责、人员编制和装备与经费，实现应急管理从非常态化管理向常态化管理的转变。

6.2加快交通应急工作机制的建设步伐

目前交通应急工作机制尚未形成，各级交通主管部门基本上采用常规的方法处理应急事件。

因此，应通过采取各项制度性的改革或创新举措，逐步建立公路交通应急工作机制。

包括：

预测预警机制、信息报告机制、信息发布机制、社会动员机制、恢复重建机制、调查评估机制、应急运输补偿机制

6.3加强公路交通应急预案体系建设和预案演练工作

各级交通主管部门应以《国家突发公共事件总体应急预案》和《公路交通突发公共事件应急预案》为指导，编制《公路交通突发公共事件应急预案体系规划》，建立公路交通应急预案体系，加强各类、各级交通应急预案的衔接与互补性，修订或编制相应级别的公路交通应急保障预案，形成种类齐全、覆盖面广，具有较强针对性、操作性和实用性的应急预案体系。

整合现有各级各类公共安全、应急救援与应急保障的相关培训与演练设施等资源，逐步建设应急科普、宣教、培训和演练基地，规范培训和演练内容，逐步形成覆盖各类突发公共事件的应急培训和演练体系，推动应急管理工作全面深入开展。

6.4加强应急运输队伍建设，强化应急运输保障体系

加强公路交通应急救援和运输保障队伍建设，尤其是加强应急管理人才、专业人才和技能人才队伍建设，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势；继续做好应急运输队伍的普查工作。

强化各级交通主管部门所辖区域内的应急运输队伍基本情况的普查工作，建立部、省、市三级应急运输资源基础数据库和调动方案。

充分利用和发挥社会救援力量的作用，建立“专群结合、军地结合”的交通应急救援与运输保障体系。

建立利用市场机制组织专业运输企业、非政府组织等社会力量参与应急管理与服务的长效机制，逐步形成专、