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食品安全资料分析

沈简信030号

沈阳政研

第14期

中共沈阳市委政策研究室2011年5月31日

〔资料信息〕

解决好食品安全这个关系国计民生的大问题

（资料分析报告）

内容提要

“民以食为天，食以安为先”。

食品安全不仅关系每个食品消费者的切身利益，同时影响社会稳定和国家形象。

为对食品安全这个关系国计民生的大问题有一个全面系统的理解和把握，本文从食品安全的内涵入手，通过分析食品安全存在的主要问题及其根本原因，结合国外相关经验，探索提出加强食品安全监管的几点建议。

近几年，我国食品安全乱象丛生，从“苏丹红”、三聚氰铵奶粉到毒豆芽、染色馒头，各种食品安全事件不断挑战人们的想象力，“入口”问题愈发引起全社会的高度关注。

食品安全屏障为何屡屡被冲破？

监管到底缺失在哪儿？

把好“入口”安全关该有哪些突破？

为理清这些问题，我们收集了有关专家学者的观点建议，现将有关资料综合分析报告如下。

一、食品安全的概念

1996年世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成如下共识：

首先，食品安全是个综合概念，包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等诸多环节。

其次，食品安全是个社会概念。

不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。

在发达国家，食品安全问题集中表现为因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，市场经济发育不成熟所引发的食品安全问题更为突出，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。

我国的食品安全问题包括上述全部内容。

再次，食品安全是个政治概念。

无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。

食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。

近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。

第四，食品安全是个法律概念。

进入二十世纪八十年代以来，一些国家以及国际组织陆续进行了食品安全方面的综合立法。

1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年日本制定了《食品安全基本法》。

部分发展中国家也制定了《食品安全法》。

2009年，我国对《食品卫生法》进行了修改完善，并更名为《食品安全法》，于6月1日开始实施。

基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：

食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。

二、食品安全问题及其成因

专家指出，食品安全问题归纳起来主要表现为六种类型：

一是过期食品。

以过期食品为原料，回收后进行二次加工再出售，或将打印在食品包装上的生产日期有意延后。

二是非法添加非食品添加剂的食品。

如三聚氰铵奶粉、瘦肉精猪肉、染色馒头等。

三是卫生不达标的食品。

如地沟油加工食品，不符合卫生条件的黑加工点生产的黑心鸡鸭等。

四是农药、兽药残留食品。

我国相关标准普遍低于发达国家，因而问题更为严重。

五是新技术应用导致的不安全食品。

如转基因食品。

六是受到环境污染的食品。

如辐射过量的蔬菜水果，用化工排污水灌溉的农产品等。

造成这些不安全食品在市场上流通有着诸多原因，其中不乏生产经营者利欲熏心、道德沦丧，但究其根本原因还是政府监管的缺失，主要体现在以下三个方面：

1、政府部门职能交叉、职责不清，影响食品安全监管效率。

由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，因此，我国现行食品安全监管体制实行食品安全委员会“抓总”，发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局十三个部门分段监管的体制。

其中农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门是直接具有行政执法管理职责的部门。

农业部门主要负责初级农产品生产环节的监管。

商务部门主管食品流通行业。

工商部门负责监管流通环节。

国家质检总局对食品生产加工活动和进出口活动进行监督管理。

卫生部门承担食品安全综合协调。

食品药品监管部门监管消费环节。

分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免了“一个部门管不了”的现象，但也存在着“多个部门管不好”的弊端。

监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区，像三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围。

对于一些效益好的食品企业，多个监管部门重复管理，增加了企业负担，而对群众反映的食品安全难点问题，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。

部分场所执法还受到行政干预，一些地方对开发区、旅游区等特殊场所出台“保护”政策，限制执法，均导致监管效率低下。

2、对商家违法行为处罚太轻，不足以以儆效尤。

低廉的违法成本是食品安全事件频现的重要原因。

现行法律对制假贩假者的处罚较轻，做一次假获得的收益，能抵得上罚多次的钱，制假者付出的风险成本很小。

《食品安全法》规定，“在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。

”然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。

“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，根本无证可吊，对他们的管理，只能是以罚代管。

就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。

即使处以拘留，对黑加工点的经营者也起不到太大的作用，为了经济利益他们还会重操旧业。

3、消费者维权难，客观上助涨了食品安全违法行为的增加。

相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，信息上的不对称使他们的权益很难得到保证。

《产品质量法》和《消费者权益保护法》等均规定消费者权益诉讼案“举证责任倒置”，消费者只有举证出确因食用某产品导致其人身受到了损害，才能得到赔偿。

但是，因为每个人日常食物的品种非常复杂，很难举证，因此也就很难胜诉。

《食品安全法》规定，“对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。

”但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，往往是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时已晚或举证难上加难。

另外，我国法律规定只对消费者实际损失进行赔偿，没有单独的惩罚性赔偿，这种损害赔偿制度不但不能真正补偿消费者的全部损失，也不足以有效惩戒违法商家。

三、国外食品安全监管的经验与做法

专家指出，美国、欧盟、日本等发达国家在食品安全监管方面的法律体系相对完备，工作机制比较健全，执法力度大、措施到位，了解他们的经验和做法对我们的食品安全监管工作能起到很好的借鉴作用。

1、组建相对独立的政府部门，避免监管职能交叉或空白。

在英国，食品标准署居于食品安全管理体系的核心地位，它是一个相对独立的机构，不用向任何政府部长汇报，而是对英国议会负责。

食品标准署在发布各种建议时具有完全的自主权，不会受到政府中其他部门干预。

除了食品监测、召回等常规职能外，其产地检测、快速反应、食品追溯等职能，显示出良好的纠错和应对能力，得到公众信任。

同我国目前的情况相近，在1998年之前，美国的食品安全管理体制是部门分割管理，此后经过美国政府的大力改革,成立了“总统食品安全管理委员会”，促进协调食品安全工作。

该委员会的成员是农业部部长，商业部部长，卫生与公众服务部部长，管理与预算办公室主任，环境保护局局长，科学与技术政策办公室主任等有关职能部门的负责人，其中农业部部长，卫生与公众服务部部长，科学与技术政策办公室主任共同担任该委员会的主席，形成监督食品安全的三驾马车。

美国政府食品安全管理的特点是职能互不交叉，一个部门负责一个产品的全部安全工作。

在部门之间利益发生冲突时，国家利益高于一切。

在这个委员会的统一协调下，各职能部门加强相互联结，实现对食品安全工作的一体化管理。

2、构建食品安全法律体系。

欧盟历来关注食品安全，近年来不断改进立法，对食品卫生条例，动物源性食品特殊卫生条例，动物源性产品官方监管组织条例等食品安全条例进行了大量修订和更新。

同时，通过建立独立的科学咨询体系，加大风险分析力度；完善法律监管措施，保证法律实施效果；增加食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益等一系列举措构建起食品安全的战略性框架。

美国有关食品安全的法律法规非常多，例如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。

这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，制定了非常具体的标准以及监管程序。

若是食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。

日本是一个法制比较健全的国家，拥有较完备的食品安全法。

日本政府先后对《食品卫生法》进行了10多次修改。

制定并实施《食品安全基本法》，强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力；成立“食品安全委员会”，拥有向农林水产省、厚生劳动省提出建议，并对其进行监督和检查的权力。

与此同时，日本政府还对违反食品安全法律法规的行为施以严厉的处罚措施。

3、从源头抓起，实行全程监管。

芬兰的食品安全注重从源头抓起，环环紧扣，防范“从农场到餐桌”食品链中的每一环节的质量和安全隐患。

农产品的优质和安全保障始于种子。

芬兰农业部要求所有农作物的种子都不得含有相关法规中列举的有害生物体。

对肥料也有严格规定，肥料中不得含有任何有害于土壤、环境、人类和动物健康的物质。

畜牧产品的品质和安全保障始于种畜禽的选育。

芬兰农林部对种畜禽的品种、选育方法、健康检查、卫生防疫、繁殖和饲养环境等都有严格的法规。

饲料是芬兰畜牧生产中所监控的重点。

2008年2月，芬兰农林部出台新的饲料法，对动物饲料作出新规定：

严格限制饲料中的添加剂，明确列出禁用成分；指定监管机构，并明确其职责；规范管理措施及处罚规定。

他们强调全程监管，包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。

避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

在法国，食品安全从源头开始就受到严密的监控。

法国鼓励农民发展高质量、可持续发展的农业，如生态农业，并给农民高补贴，使他们不至于为了节省成本而罔顾安全法规。

法国供食用的牛、羊、猪等牲畜的耳朵都挂着一个标签牌，由计算机网络系统跟踪监测，记录其在欧盟范围内的一举一动。

屠宰场要保留牲畜的详细资料，并标明被宰杀牲畜的来源。

畜肉上市都要携带“身份证”，标明其来源和去向。

这不但能降低食品安全事故的发生几率，还能在问题发生后帮助管理人员迅速认定有关食品，设法准确地禁售危险产品，并通知消费者或负责监测食品的单位和个人。

四、加强政府监管的几点建议

专家指出，政府通过完善食品安全工作体系、强化食品企业市场准入标准、构建食品安全法律体系等一系列手段，对食品安全进行切实有效的监管，将会取得积极的效果。

1、完善食品安全工作体系。

建议成立市场安全监管局，整合质监、药监等部门职能，实现从食品生产到流通、再到餐饮消费环节的全程监管，减少监管环节、延长监管链条，形成以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式，彻底解决重复监管或监管缺位问题，提高监管效率。

2、强化食品企业的市场准入标准。

建立严格的食品企业市场准入制度，从源头上禁止不合格食品企业进入市场，是食品安全防护网的首要防线。

要进一步明确食品经营企业应具备的卫生条件和检测手段，对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查，增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任。

3、健全法律体系，提高违法成本。

建议市人大健全有关食品安全的法律条款，避免政出多头、无定法可依造成的执法混乱。

综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚等手段，对违法者施以经济、刑事、商誉处罚，增加其违法成本，减少商人的投机行为。

4、落实责任，加强考核。

将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制。

在市政府负总责的前提下，将食品安全监管责任落实到基层，对区县政府及乡镇街道进行目标考核。

在乡镇、街道、工业园区等建立食品安全综合办公室或者食品安全联席会议组织，进行综合监管。

5、为食品安全工作营造良好的外部环境。

建议政府采取提供更加充分的食品安全信息、减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任、提高赔偿标准、畅通投诉举报的渠道、加大举报投诉奖励力度等措施，降低消费者维权难度，提高消费者监管积极性。

同时，充分利用各种媒体，广泛开展食品安全宣传，普及食品安全知识，揭露、曝光食品安全方面的违法犯罪典型，增强群众依法维权意识和企业食品安全责任意识。

（市委政研室经济处郭鑫执笔）

本期发至：

市委常委，市人大主任、副主任，市政府副市长，市政协主席、副主席，

各区、县（市），市直有关委、办、局

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