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滇西北地区保护与发展
行动计划
（送审稿）
滇西北保护与发展项目联合办公室
2001年6月1日
前言1
第一章现状分析2
1.1区域位置2
1.2地理环境多样性2
1.3重要的生态功能区2
1.4生物多样性特点3
1.5民族文化多样性特点4
1.6经济发展特点5
1.7面临的挑战6
1.7.1保护与发展的矛盾6
1.7.2现有自然保护区体系的局限性6
1.7.3缺乏生态效益补偿机制7
1.7.4外来文化的强烈冲击7
1.7.5人口与资源环境协调发展的矛盾7
1.7.6缺乏综合的旅游规划及监测管理措施8
1.8滇西北可持续发展面临的机遇和条件8
1.8.1机遇8
1.8.2条件9
第二章指导思想和总目标10
2.1指导思想10
2.2总目标10
2.2.1保护与建设生态环境10
2.2.2保护民族文化10
2.2.3实现地区经济可持续发展11
第三章行动计划11
3.1生物多样性与传统文化保护行动11
3.1.1自然保护区与国家公园体系建设11
3.1.2生态环境整治13
3.1.3能源替代15
3.1.4环境污染控制16
3.1.5民族文化保护与发展17
3.2经济可持续发展行动18
3.2.1旅游业发展18
3.2.2生物资源开发创新产业20
3.2.3矿业调整与发展21
3.2.4人力资源开发22
3.2.5城镇体系与交通基础设施建设23
3.2.5.1城镇体系23
3.2.5.2交通基础设施建设24
第四章对策与措施25
4.1体制与机制创新及法规体系完善25
4.1.1建立滇西北生态特区25
4.1.2建立滇西北保护与发展的综合决策机制26
4.1.3探索自然保护区和国家公园管理新体制26
4.1.4建立健全参与式社区资源管理机制27
4.1.5完善土地转让与林木权属政策、建立特许经营权制度28
4.1.6建设民族文化保护村（区）28
4.1.7建立保护与发展的投融资机制29
4.1.8建立生态效益补偿和资源有偿使用机制30
4.1.9加大经济扶持和税收优惠政策力度31
4.1.10完善法规体系31
4.2能源替代与可持续产业发展32
4.2.1建立多能互补的农村能源供应和消费体系32
4.2.2建立绿色旅游发展机制33
4.2.3制定有利于保护的产业政策33
项目建议表35
表1.体制与机制创新研究项目35
表2.示范项目36
表3.基础设施建设项目39
表4.主要产业建设项目40
附图
图1.滇西北地区行政区划图
图2.滇西北地区地貌图
图3.滇西北地区水系图
图4.滇西北地区居民点分布图
图5.滇西北地区生态区划图
图6.滇西北地区生物多性富集区分布图
图7.滇西北地区自然保护区体系规划图
图8.滇西北地区重要少数民族分布图
图9.滇西北地区民间艺术分布图
前言
维护良好的生态环境，实现资源的可持续利用，是人类生存的基础和经济社会持续发展的保障。
滇西北地区的这十五个县（市），地形复杂，气候多样，是世界上生物多样性和民族文化多样性最丰富的地区之一；也是我国水和水能资源、有色矿产资源和生态景观资源最富集的地区。
该地属金沙江（长江）、澜沧江（湄公河）、怒江（萨尔温江）和独龙江（伊洛瓦底江）的上游地区，具有重要生态服务功能。
切实保护、建设好这一地区的生态环境，合理开发、永续利用其丰富资源，具有全球意义。
滇西北地区经济和社会的总体发展水平仍处于欠发达状态，十五个县（市）中有十二个是贫困县。
当地群众的贫困、科技教育的滞后、传统的经济增长方式等，造成对资源的滥用和低水平开发，给该地区的生态和资源造成巨大压力和破坏。
本着对人类生存和发展高度负责，强化该地区群众和各级政府保护生态环境和持续利用资源的意识，制止以牺牲生态环境和浪费资源为代价换取经济利益的短期行为，实施“在保护下求发展，在发展中促保护”的战略是当前该地区的首要任务。
为此，从1999年1月开始，云南省人民政府与美国大自然保护协会合作，集中了近40个单位、约200多名多学科的国内外专家和官员，从生物多样性、民族文化多样性、经济发展和区域规划这四个方面，进行了为期18个月的深入调查研究，取得了丰硕的科学成果。
在此基础上，编制了《滇西北地区保护与发展行动计划》。
本计划是云南省政府在滇西北地区实施的一个中长期发展专项规划，也是国内第一个专门以生物和民族文化多样性保护与经济可持续协调发展为主题的行动计划。
文本根据滇西北实际，借鉴国内外经验教训，发挥多学科相关的综合性，突出实施方案的可操作性，注重群众的利益所得性。
希望抓住国家西部大开发的机遇，用20年的时间，通过本计划的实施，把滇西北地区建成中国和东南亚可持续发展的示范区。
第一章现状分析
1.1区域位置
滇西北地区保护与发展行动计划项目实施地区包括：
XX州的德钦、中甸、维西；XX州的贡山、福贡、泸水、兰坪；XX州的大理、宾川、剑川、鹤庆、洱源、云龙；丽江地区的宁蒗、丽江15个县（市）。
地理位置在北纬25o30’—29o15’，东经98o05’—101o15’之间，面积为68,908平方公里，占全省总面积的17.48%；1998年末有人口309.4万，占全省总人口的7.47%。
1.2地理环境多样性
滇西北地处青藏高原至云贵高原的过渡地带，位于喜玛拉雅山脉东部的横断山脉纵谷区，高山挺立，峡谷纵横，自西向东排列着担当力卡山、独龙江、高黎贡山、怒江、怒山、澜沧江、云岭、金沙江。
从怒江至金沙江，东西排列的最近距离约60公里，形成地球唯一的三江并流奇观。
从梅里雪山最高峰的6,742米逐渐降到怒江河谷的700米左右，高差达6,000多米，实属全球罕见。
在此极大起伏的地貌区内，其高耸山系和深切河谷，是各种生物纵向迁徙的走廊和横向交汇的屏障。
复杂的地理环境和多样的气候条件，赋予了该区独特而丰富的生物与文化多样性、神奇的自然景观、丰富的水、水能和矿产资源。
1.3重要的生态功能区
滇西北属金沙江（长江）、澜沧江（湄公河）、怒江（萨尔温江）、独龙江（伊洛瓦底江）四条亚洲著名大江的上游地区，众多的高原湖泊和植被具有涵养水源、保持水土的重要生态功能；其生态环境的好坏直接影响到下游293万平方公里流域地区和国家的生态安全，影响着约5亿人民的生活环境和生产活动。
1.4生物多样性特点
（1）特殊的地形地貌和复杂多样的气候特征，使这里成为全球生态景观类型和生物多样性最为丰富的地区之一，是中国三大特有物种起源和分化的中心之一，特有物种数量较多且特有性极高；是中国原生生态系统保留最完好、全球温带生态系统最具代表性的地区之一。
此外，美国林业部门的最新研究表明：
这一地区处在全球三大生物地理界（湿温界、干界和湿热界）的交汇点上（全球陆地共分为四大生物地理界，即极地界、湿温界、干界和湿热界），这在世界上是极为罕见的。
国际自然和自然资源保护联盟、世界自然基金会、国际自然保护组织、国际鸟类生物学组织、波恩大学等国际机构的研究均认为滇西北地区是全球生物多样性最丰富的热点地区之一。
（2）有10个植被型，98个群系。
包括亚热带、温带、寒温带、寒带高山和干热河谷、湿地和水生植被类型。
其中有许多是本地特有的珍稀植被类型。
其多样性反映了当地生物物种的多样性，也是当地生态环境多样和复杂性的基础。
（3）有7,000多种高等植物种类，占云南的43.8%。
其中，中国特有种5,079种，横断山区特有种2,988种，滇西北地区特有种910多种。
其特有植物中，中国特有属72个，占中国特有属的28%；滇西北地区特有属12个。
（4）是许多世界著名花卉植物类群的分布中心。
全球杜鹃花属植物有850种，中国有470种，而滇西北地区就有近200种左右。
全球有报春花属植物500种左右，中国有293种，滇西北就有100种左右。
此外，滇西北还有药用植物价值较高的中草药2,000余种，野生资源相当丰富，而且质量上乘。
（5）有788种陆生脊椎动物，包括173种哺乳类，417种鸟类，59种爬行类和36种两栖类，占云南总数的50%以上，中国的1/4—1/3。
其中有200种属于喜马拉雅山地区—横断山区特有种。
如此小的地区竟有如此丰富的动物多样性，这一现象在世界上是极为罕见的。
（6）生态环境极为脆弱。
尽管生物多样性丰富，但多数物种的种群数量小，许多物种濒临灭绝；60%以上的土地面积处于中、高山区，山高坡陡、气温寒冷、土壤瘠薄，植被恢复和演替过程缓慢；15%左右处于干热河谷区，气候干热、土壤贫瘠、植被覆盖率低而恢复困难；河谷和中低山区人口众多，开发历史长且强度大。
由于资源的粗放利用和不合理开发方式，导致植被质量下降、生物多样性减少、生态功能退化趋势加速。
总之，滇西北地区在全球生物多样性保护和生物资源开发的战略地位显赫，处理好生物多样性保护和开发的关系利在当代、功在千秋。
1.5民族文化多样性特点
（1）滇西北处于与藏文化、南亚－东南亚文化、中国内地文化交往的边缘地区和过渡地带。
四条大江所形成的天然河谷通道将滇西北与周边各大文化区域连接起来，不同民族文化之间的冲突与融合十分频繁，造成了这一地区众多民族交错杂居，形成多元文化交融互动的格局，是中国乃至世界民族文化多样性最为富集、历史文化遗产极为丰厚的地区之一。
（2）主要有藏、纳西、白、彝、傈僳、普米、怒、独龙等少数民族在此生息繁衍。
在数千年的历史发展过程中，各民族为适应滇西北自然环境的多样性，创造了各具特色的民族传统文化，使其成为一个世界罕见的多民族、多语言、多文字、多种宗教信仰、多种生产生活方式和多种风俗习惯并存的汇聚区，留下了丰厚的历史文化遗产，形成了难以计数的历史文化古迹。
特别宝贵的是，各民族与自然环境和生物多样性相互依存，创造了自己独特的生态保护文化，自然与文化在同一空间、同一区域内实现了相互依存、相互适应。
（3）在长期的历史发展中，滇西北各民族在不断进行经济文化交流的同时，经历了一系列风云激荡的历史巨变，众多民族交错杂居、数千年来相互吸收融合而形成的共生互利、友好相处为主流的民族关系格局，为这一地区的可持续发展提供了稳定、和谐的社会政治资源。
（4）历史上长期处于中国内地文化的边缘地带，因而直到20世纪50年代以前，这里的一些少数民族还分别处在原始社会、奴隶制、封建农奴制、封建地主制和资本主义工商业社会等多层次的社会发展阶段上。
迄今仍表现为总体水平低而又极不平衡的社会发育特征。
由于地处边远，使滇西北少数民族中许多古老、独特的文化和多种社会形态较少受外来文化的强烈冲击而存活至今。
为这一地区的可持续发展，提供了丰厚的人文资源。
总之，滇西北地区的民族文化多样性和丰厚的历史文化遗产，使其成为21世纪全球民族文化多样性保护与发展战略中一个十分重要的地区。
1.6经济发展特点
滇西北地区是云南省经济发展水平较低的区域，也是中国的贫困地区之一，相对较低的人口素质、落后的生产力水平和传统的开发模式严重制约了这一地区经济的可持续发展。
（1）由于特殊的地质地理构造，形成了地形陡峭、地势高寒、区域闭塞、山地灾害频发、河谷坝区缺水的环境，农业生产条件较差；基础设施严重不足、建设资金紧缺，技术进步缓慢，粗放耕作和畜牧一直是该地区主导的生产方式，使该地区的粮食保有水平和收入水平低下，经济基础薄弱。
（2）传统的林业开发模式使该地区森林采伐过量，森林资源急剧减少，导致生态环境逐步恶化。
生态保护和资源开发缺乏有效的利益补偿机制，当地人民没有从资源开发中得到应有的经济利益，人口增长与资源环境的矛盾突出，生物多样性正在受到破坏，生态环境逐步恶化的趋势危及下游地区的生态安全。
（3）二元结构明显，城乡结构不合理，地区差距突出，由历史形成的区域经济中心和后来的生产力布局使区内社会经济发展不平衡。
地区内由南到北随着海拔的逐渐升高，农业生产条件逐渐变差，人口密度逐渐降低，经济发展水平也逐渐降低。
经济发展水平以大理州为最高，其后依次是丽江、怒江、迪庆。
少数坝区、河谷的集约化程度较高的农牧业与广大山区普遍的粗放生产方式并存，规模有限的现代工业与大量初级经济活动并存，相对发达的少数城镇与广大落后的乡村并存。
从总体情况看，滇西北仍属于全省经济发展水平十分低下的地区。
1999年，以占全省17.48%的面积和7.44%的人口，GDP只占全省的6.7%，财政收入和支出分别占全省的4.2%和6.6%。
滇西北地区的贫困不仅表现在经济收入和粮食自给的短缺，而且表现在社会发展方面严重滞后，群众的最基本需求，如饮用水、生活能源、卫生与就医、就学等也都难以满足。
因此，解决贫困问题，成为滇西北经济发展面临的重要问题。
1.7面临的挑战
1.7.1保护与发展的矛盾
该地区15个县市中，有12个贫困县；165个乡镇中，有75个被省定为扶贫攻坚乡。
按照云南省1998年确定的农民人均纯收入580元，人均有粮300公斤的温饱标准，整个项目区还有49.5万人尚未解决温饱问题，占项目区总人口的16%。
即便是已经解决了温饱问题的许多农村人口，一遇天灾人祸，便陷入返贫的困境。
为解决温饱问题，粗放的生产方式和传统的生活方式仍在延续，造成生态环境的进一步恶化，对生物多样性的威胁加剧，人口与资源环境的矛盾激化；地区之间社会经济发展水平差距的拉大，对当地政府和人民形成了巨大的压力，在扩大生产和开发资源过程中容易进一步危害该地区的生物多样性；市场经济全球化过程加速，外来生活方式和文化的快速传播，使民族文化多样性受到了极大冲击。
国家实行天然林禁伐和退耕还林（草）政策，有利于该地区生态环境的恢复与治理，对广大中下游地区的生态安全具有重要意义；但是，当地政府的税收来源和群众的经济利益受到严重影响。
为了实现生态保护和经济效益双重目标，必须尽快调整产业结构，扶持替代产业，建立生态效益补偿机制，以缓解保护与生存、发展的矛盾。
1.7.2现有自然保护区体系的局限性
建立自然保护区是维护生物多样性的必要措施。
滇西北地区的自然保护区始建于80年代初，现已初步形成了自然保护区网络。
但是，其面积还远远不足以保护这一地区内具有全球意义的生物多样性。
此外，管理体制上也存在明显不足，主要表现在：
多头管理、多重矛盾、责权利严重失衡；规划、管理和监测的手段非常落后；有关政策、法规和管理条例尚不完善；筹资渠道单一，经费严重不足；管理能力低下，公众保护意识不强。
因此，改革管理模式，借鉴国际上先进的规划、管理和监测手段，完善自然保护区体系，加强能力建设，势在必行。
美国大自然保护协会提出的“自然保护系统工程”框架特别值得借鉴；引入国家公园的管理体制，对于改革现行的保护区管理模式，有着十分重要的意义。
1.7.3缺乏生态效益补偿机制
滇西北是我国和全球重要的生物多样性富集区和物种基因宝库，也是亚洲四条大江上游生态功能极为重要且脆弱的地区。
这一地区的生态环境好坏将直接影响下游地区数亿人口的生存与发展。
因此，这一区域的生物多样性和生态环境的保护，应得到其下游地区和国际上的关注与支持。
但迄今为止，还没有建立起一整套行之有效的生态效益补偿机制。
1.7.4外来文化的强烈冲击
随着现代化进程和社会转型速度的加快，滇西北各少数民族的传统文化正面临着前所未有的冲击。
一些表面上与经济发展关系不大的少数民族传统文化因素，诸如民族服饰、语言、传统民居、歌舞艺术、礼仪习俗以至生态保护文化等，出现了自然流失加速的危机。
如不采取切实措施予以保护和发展，这些珍贵的民族文化遗产有可能在20至30年或更长一些的时期内大部消失。
同时，由于经济社会发展长期滞后，一些民族特别是人口少的民族逐渐对自己的文化丧失了信心，出现了盲目摹仿内地生活方式的倾向，从而形成了民族文化自我认同淡化的危机。
1.7.5人口与资源环境协调发展的矛盾
（1）人地矛盾日显突出。
根据预测，到2010年，滇西北地区15个县市的人口总数将达335.1万人，比1998年净增25.7万人。
这必将给本来已经十分紧张的资源与环境容量带来更大的压力。
（2）多年来对滇西北森林资源过度采伐、人口过快增长和耕地短缺导致了盲目毁林开垦、陡坡耕种、过度放牧等，造成生态环境恶化。
仅金沙江流域的水土流失面积就达4.7万平方公里，水土流失量居全省六大流域之首，占流域面积的42.83%，流域内每年流失土壤2.6亿吨。
同时由于工业、城市生活、农村面源的污染，滇西北环境污染有加剧趋势，兰坪沘江和大理西洱河已成为澜沧江的主要污染河流。
（3）农村能源替代迫在眉睫。
滇西北烧柴草的农户和人口分别占其总数的78%和79%，每年因烧柴造成至少12.92万公顷的森林消失。
“九五”期间，项目区每年耗材达734万立方米，其中仅薪柴就消耗413万立方米。
天然林保护工程所禁止的商业性采伐只占整个森林砍伐消耗量的不足40%，如不尽快解决当地居民生活能源的替代问题，五十年后，滇西北宝贵的天然林将消失殆尽，其重要的生态功能也将随之丧失。
造成综合负面影响将无法估量。
1.7.6缺乏综合的旅游规划及监测管理措施
近年来，滇西北地区旅游发展迅速。
从1993年到1999年，游客从195万人次增加到了1,013万人次，年均增幅达36.5%。
旅游业的发展为该地区带来了巨大收益（据1999年统计数字，当年实现收入39.6亿人民币，旅游相关产业直接从业人员达到2万多人），也对滇西北的文化和自然资源带来了很多负面影响。
包括水体和环境被污染、动植物栖息地的缩小和片段化、野生动物被猎杀、基础设施建设引发水土流失、自然景观遭破坏等。
国际著名的麦肯锡（McKinsey）公司的咨询报告指出：
“该地区的旅游规划没有充分考虑市场的战略定位，也未进行投资收益分析及社会和环境影响评价。
”因此，迫切需要进行旅游规划、监测和管理，加强相关部门之间的协作。
1.8滇西北可持续发展面临的机遇和条件
1.8.1机遇
（1）可持续发展已成为全球共识，中国政府也将其确定为基本国策和基本发展战略。
（2）国家已作出实施西部大开发战略的重大决策，西部大开发的一个重要内容就是要建设良好的自然生态环境。
旅游业是西部大开发中国家鼓励发展的重要产业，生态旅游已成为国际上盛行的旅游方式。
因此，具有丰富的生物多样性、民族文化多样性和旅游资源的滇西北在西部大开发中，有条件把旅游业作为产业结构调整中的一个支柱产业予以培育，率先脱颖而出，走在西部大开发的前列。
（3）国务院决定投资962亿元，全面实施天然林资源保护工程，滇西北是实施天然林保护和退耕还林的重点地区，经过两年的试点已取得明显效果，天然林资源保护工程全面实施，为滇西北的保护与发展提供了良好机遇。
（4）云南省委、省政府已作出决定，在西部大开发过程中，要将云南建成绿色经济强省、民族文化大省和中国面向东南亚、南亚的国际大通道。
在大理、丽江召开的省政府现场办公会议，专门对滇西北可持续发展作出了重要规划，提出要把丽江建成国际知名的旅游胜地、生物资源开发创新基地；把大理建成滇西的经济中心、国际大通道的枢纽和中国一流的旅游胜地。
（5）云南省已组织专门力量，进行滇西北“三江并流”地区申报世界自然遗产的准备工作。
（6）滇西北丰富的生物多样性和民族文化多样性的保护，已引起联合国教科文组织、美国大自然保护协会、全球环境基金会等多家国际组织的关注和支持。
1.8.2条件
（1）中华人民共和国成立50多年以来，特别是经过20多年的改革开放，滇西北地区已经积累了一定的有利于保护与发展的物质技术基础。
（2）除了举世罕见的生物多样性和文化多样性资源外，滇西北地区还有丰富的水、水能和矿产资源、多样性的气候和景观资源。
这些资源的合理开发将加快当地居民的脱贫致富进程，并为地方政府和群众带来可观的经济效益，促进滇西北的保护与发展。
只要我们抓住机遇、迎接挑战，充分利用现有条件，争取国内外多方支持，在切实保护生态环境基础上，利用以高新科技，合理开发丰富资源，加强政府宏观调控，鼓励社会多方参与，就一定能在滇西北实现生物多样性和文化多样性保护与经济社会协调发展的目标。
第二章指导思想和总目标
2.1指导思想
坚持可持续发展战略，以保护为前提，创新为动力，适度开发，合理利用。
按照统一规划、多方协作、联合开发、资源共享、利益均沾、管经分离的原则，以生物和民族文化多样性保护为核心，加快资源优势向区域经济优势转换的进程，把滇西北建成可持续发展的示范区。
2.2总目标
保护生物和民族文化多样性及其自然生态环境，审慎科学地开发地方资源，加快经济社会发展，帮助当地人民脱贫致富，用20年或更长的时间，通过生态特区的建设，将滇西北建成中国“西部大开发”的示范区，实现生态环境、民族文化与社会经济的协调发展。
使之成为云南、中国、乃至亚洲各发展中国家和地区可持续发展的范例。
2.2.1保护与建设生态环境
（1）保护滇西北的生态系统和特殊生境及其生态环境效益，建立和完善自然保护区体系及其相关管理制度和技术，可持续利用当地自然资源。
（2）建立良好的环境污染防治管理体制和运行机制，使环境污染和生态恶化趋势得到有效控制，实现生态良性循环，城乡环境有明显改善。
2.2.2保护民族文化
在全球化进程加快，民族文化面临严峻挑战的历史条件下，确保滇西北民族文化多样性的传承和发展，弘扬各民族传统文化中有利于保护生物多样性的观念和行为习俗，为中国和世界提供一个保护民族文化多样性的范例。
2.2.3实现地区经济可持续发展
（1）坚持产业发展与环境保护的协调，争取达到保护环境、发展经济的双重目标。
形成通过改善环境来支撑经济发展、经济发展为环境保护提供资金和技术的良性循环，实现环境效益与经济效益的统一、生态保护与经济增长的互补。
（2）积极稳妥地实施产业调整与替代。
重点发展旅游业、生物资源开发创新产业、再生性清洁能源产业、高技术起点的规模化有色金属采掘加工业四大产业；替代木材采运及加工（经营）、造纸工业、25度以上坡耕地种植业、小矿业、传统生产生活能源产业等五大传统产业。
（3）优化产业结构。
一产要调优，发展优质、特色农业，逐步减少危及生态环境的生产活动；二产要调强，大力发展特色工业，以重点企业和先进技术带动工业结构优化升级，对容易产生环境污染的产业要严加限制，逐步替代；三产要调快，以旅游业为龙头的第三产业对GDP的贡献率和就业贡献率大幅度上升，力争成为重要的替代产业。
第三章行动计划
3.1生物多样性与传统文化保护行动
3.1.1自然保护区与国家公园体系建设
3.1.1.1预期目标
率先在滇西北探索出一条符合中国国情的国家公园和保护区体系建设的新路子，为解决中国目前各类保护用地管理之间的矛盾提供一个示范区。
“十五”期间，使80%的珍稀濒危植物、50%的滇西北特有植物得到有效保护，80%以上的滇金丝猴种群及其栖息地纳入自然保护区和国家公园范畴而得到有效保护，同时选择两个拟建的自然保护区，进行国家公园试点建设；到2010年，所有珍稀濒危植物、70%以上的滇西北特有植物得到有效的保护；100%的滇金丝猴种群的栖息地被包容在受保护的区域内；到2020年，森林覆盖率从目前的52.74%提高到63%，各类受保护的区域面积占该区总面积的26.38%；物种资源基本得到保护和有效监测。
3.1.1.2主要内容
全面规划、突出重点、科学管理，提高现有保护区管理水平，合理扩大和新建自然保护区，形成一个布局科学合理的自然保护区和国家公园网络。
“十五”期间新增2个国家级自然保护区，使其总面积达874,295公顷；新增6个省级自然保护区，面积达776,500公顷。
到2010年自然保护区发展到29个，面积由7
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