三峡库区移民与扶贫问题研究.docx

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三峡库区移民与扶贫问题研究

三峡库区移民与扶贫问题研究

自考毕业论文

题目：

三峡库区移民与扶贫问题研究

专业：

市场营销

学生姓名：

杜涛准考证号：

011813402016

指导教师：

田翠职称：

讲师

日期：

2014.9.25—2014.10.31

三峡库区移民与扶贫问题研究

主考院校名称：

重庆工商大学专业名称：

市场营销学生姓名：

杜涛

指导老师：

田翠

摘要：

三峡工程开工以来，国家对库区的扶持力度加大，三峡移民给库区带来了更古未有的发展机会。

但是，重庆库区移民出现的返贫现象；库区贫富差距大导致相对贫困状况加剧；资金使用的违规、违纪、贪污腐败等仍在出现。

我觉得这是一个重大的制度问题。

因此对此作出研究，

关键词：

库区移民政策制度农村问题经济发展

一、绪论

1、研究背景

近十多年来我国有很多造福社会利国利民的大项目，但最大的几个工程项目就是三峡工程和南水北调，其中更为人们所关注的就是三峡工程及其所带来的三峡库区移民与扶贫问他。

自三峡工程开工以来，国家对库区的扶持力度加大，三峡移民给重庆三峡库区带来了巨大的发展机会。

2、研究的现状

三峡工程自1994年正式开工实施以来，国家对库区的政策支持就在不停的加强扶持制度，加大扶植力度，完善相关福利。

国家对三峡库区的大力扶持，使库区经济快速发展，产业发展速度加快，人民生活水平提高。

但是，库区移民返贫，迁移地区对移民的社会保障，移民的户籍问题，移民贫户差距扩大导致的贫困仍然存在着很多问题。

3、研究的依据和意义

通过对收集资料做出的分析，我认为造成库区移民扶贫问题仍然存在并未彻底完成的原因是由于制度问题，扶贫工作落实效率以及官员对于扶贫资金使用的违纪、违规、贪污腐败等原因共同造成的。

本文主要是分析探究制度问题，从制度出发，研究制度本身然后提出对于库区移民与扶贫做出建议。

二、库区移民与扶贫问题的概念

1、重庆三峡库区的概念

　重庆三峡库区是指长江流域因三峡水电站的修建从而被湮没的重庆市所辖的巫山、巫溪、奉节、云阳、开县、忠县、涪陵区、万州区、武隆、石柱、丰都、长寿、渝北区、巴南区、江津区及重庆中心城区。

重庆库区移民达107万人，占三峡库区移民的85%以上。

重庆三峡库区是国家西部大开发长江上游经济带的重要组成部分，总面积约7.9万平方米，淹没耕地1.94万公顷，涉及移民117.15万人。

在三峡库区的移民规划中万州、涪陵、忠县、开县、云阳、石柱、奉节、巫山、巫溪等11个重点贫困区县共1000多万人，约占全市人口的三分之一。

在这11个区县中有9个为国家扶贫开发工作重点县，2个为市级扶贫开发工作重点县。

其中农村移民生产安置人口40.5万人，在库区淹没涉及县内安置32.2万人，县外安置8.3万人；规划搬迁建房安置人口37.5万人，县内搬迁建房安置28.2万人。

2、扶贫及扶贫开发的概念

扶贫，是指政府和社会帮助贫困地区和贫困户发展生产、开发经济、摆脱贫困的一项工作。

扶贫开发，是指以开放式扶贫为主要途径，通过政府扶持，进行开发性生产建设来实现脱贫的目的。

这种开发手段要求有效的整合贫困地区的各种自然资源，重视贫困地区自我积累和贫困群体发展能力的培养，最终逐步实现自力更生、解决温饱、脱贫致富。

扶贫开发能广泛调动贫困地区群体的主观能动性，并有机的结合政府政策、项目、物质、文化等各个方面的扶持，通过改造自然条件，开发各种资源，建立市场经济，规范市场秩序，培养贫困者的脱贫素质来增强自我积累、自我发展的能力。

也就是由传统扶贫授以“鱼”，到扶贫开发的授之于“渔”。

这种扶贫方式是通过使一个地区经济增长的方式来实现该地区的脱贫。

这种扶贫方式从根本出发，从长远解决扶贫地区及扶贫对象的生活能力，提高生活水品，也更加注重经济发展。

但这种扶贫方式需要扶植地区与帮扶者之间更加紧密联系，也对帮扶者和被帮扶地区提出了更高的要求。

3、扶贫开发的制度特征

（1）移民所带来的制度优惠为库区经济发展带来巨额的资金投入

三峡工程动工以来，政府加大了对重庆库区的投入力度，移民为库区带来了巨额的资金投入。

根据中新网重庆214年6月13日，记者宋方灿章莹的报道，重庆市常务副书记黄奇帆在接受“魅力重庆网上行网络媒体采访时”谈到了中央对于三峡移民的五大优惠措施。

其中三条内容如下：

首先，黄奇帆副市长指出，中央政府对库区移民非常关注，除了拨款600亿元用于移民，还特地给予了优惠的扶持政策。

据悉，在三峡发电后，每一度电都将提取一定的比例，作为移民的后期扶持资金。

其次，中央还决定，三峡电力的税收留在大坝电站的发生地湖北，作为地方税。

根据移民比例，这些税额的5/6分给重庆，1/6分配给湖北。

黄奇帆副市长告诉记者，随着三峡发电总量的逐渐增加，这个数字对于支持移民发展经济、重建家园已经十分可观。

第三，中央还向湖北、重庆两省市提供三峡库区移民的产业发展基金。

这30亿元发展基金去年起分6年分发，每年5亿，其中5/6分在重庆。

如果库区的农民以及工人要发展产业，那么可以申请得到该基金的资助。

从中可以看出政府对于库区经济发展的重视程度，更能看到国家对库区经济发展的大力支持，感受到政府对库区人民的关怀。

（2）优惠的扶植政策给库区带来更多机会和活力

自三峡工程开工以来，国务院三峡建委、三峡办和移民局以及重庆市、湖北省人民政府部门等根据国家法规和三峡库区的实际情况，先后制定和实施了移民规划管理、计划管理、资金管理、价差管理、统计、审计、稽查、工程质量、农村移民安置、移民外迁、城镇移民管理、企业迁建、文物保护、地质灾害防治、环境保护、对口支援、清库验收、后期扶持、产业发展等多个反面数百个政策规定和管理办法逐步形成了一系列较为完整的三峡移民政策法规体系，并在移民实际中不断发展和完善使三峡移民工作能够依法实施，按规范管理。

（3）扶贫中对口支援发挥着极其中的作用

三峡工程1992年一经提出，1993年，党中央国务院国务院就向全国发出了对口支援三峡库区的号召，确定了“优势互补，互惠互利，长期合作，共同发展”的工作原则。

采取多种形式鼓励不同地区和不同企业到三峡库区投资建厂，从科学、教育、文化、卫生事业、人才、管理、资金、物质等多个方面来支援库区发展。

在国务院的政策要求和制度倾向上市全国21个省、市、自治区及很多大中型城市在库区建厂，并长期支持库区发展，达成良好的共同意愿。

库区受援区县与支援省区市

对口支援合作结对关系表

库区受援区县

重点结对支援省区市

夷陵区

黑龙江省、上海市、青岛市

秭归县

江苏省、武汉市

兴山县

湖南省、大连市

巴东县

北京市

巫山县

广东省、广州市、深圳市、珠海市

巫溪县

吉林省

奉节县

辽宁省

云阳县

江苏省

万州区

上海市、天津市、福建省、南京市、宁波市、厦门市

开县

四川省

忠县

山东省、沈阳市

石柱土家族自治县

云南省、江西省

丰都县

河北省

涪陵区

浙江省

武隆县

江西省、云南省

长寿区

广西壮族自治区

渝北区

安徽省

巴南区

河南省

　　注：

1.湖北省对口支援本省三峡库区各区县，重庆市对口支援本市三峡库区各区县。

　　　2.江津区属对口支援范围，未明确重点结对支援省区市。

三、库区移民与扶贫存在的问题及原因分析

1、库区移民与扶贫存在的问题及原因分析

（1）农村移民多，所占比重大

截止2006年12月底，三峡库区累计完成农村移民生产安置46万人，超过规划近9万人，占规划任务的113%。

起农村人移民任务远远突破了预期规划。

农村部分劳动力以在家务农为主要工作创造经济收入。

农民群体本身所掌握的知识贫乏，技能少，接受新东西慢。

库区移民失去了赖以生存的土地，一定程度上减少了他们的经济收入，使其生活水平下降。

（2）库区移民返贫现象

国家队于库区移民主的政策是前期补偿后期扶持，但主要还是以经济补偿为主给与一定的资金补助而不考虑其他问题。

农村大部分劳动力以在家务农为主要工作创造经济收入。

农民群体本身所掌握的知识贫乏，技能少，接受新东西慢。

移民搬迁使他们失去了赖以生存的土地，一定程度上减少了他们的经济收入。

另一个方面就是产业空虚，移民转移到另一个地方的就要困难，人地压力增加，贫富差距不断扩大。

因此造成了部分移民生活水平下降，逐步成为新的贫困人口。

据资料，2005年，贫困村恩格尔系数为52.3%，特困村农民恩格尔系数为54.8%，与2004年比较分别升了1.4个百分点和4.1个百分点。

（3）三峡库区扶贫机构重叠，办事效率低

三峡库区扶贫涉及到很多部门和机构，从中央到地方有很多家扶贫机构，除了传统的扶贫机构外，还有三峡工程开发性移民的相关机构也承担着大量的扶贫任务。

但是，并不是每个部门的指责都相互清楚，权力范围的界定也并不是那么明显。

另外，综合性的部门和专业之间的联系、沟通；扶贫体系部门和移民体系部门的联系、沟通的机制并没有建立起来。

三峡库区农村扶贫的主要机构是扶贫办公室。

各级扶贫开发领导小组及其办公室不是政府的组成机构，而是协调各个有关扶贫智能的相关部门，只是短期性、临时性的，难以长期工作有效协调。

而负责研究扶贫资金分配多少，协调资金的领导小组多数又会是自己区县政府，党委的高层，各领导会为了本区县的利益而不断争夺。

因此会造成资金分配的不均和利用的不合理，也会浪费时间使办事效率降低。

（4）社会保障制度缺陷

一、后期移民扶持制度对于社会保障制度的冲击。

三峡库区后期移民扶持政策对于社会保险、社会救济等有一定的代替和基础效应，各项社会保障事业都支持移民政策。

这两项制度都是三峡库区扶贫开发的重要实现途径，但是后期移民扶持和社会保障的出发点、显示手段、追求目标，价值取向等都不完全相同，过度依赖经济发展为首要目标的移民扶持必将一定程度上损害社会保障制度的完整和独立。

二、三峡库区长期持续的补偿制度的缺失。

三峡移民就地后靠安置后恢复生产，异地搬迁按住后重新择业，三峡的态保障，移民后产业的空闲，三峡地质问题、水土保持等系统性问题都需要国家长期持续的支持和投入，需要三峡工程受惠地区的长期对口支援。

因为没有社会保障制度对国民收入进行分配和在分配，建立起相应的长期补偿制度，三峡移民在经历天灾人祸时候的抵抗力，库区经济在经受经济周期和经济危机的适应力上都显得特别弱，难以保证三峡库区农户在搭载后有效回复和发展生产，增加了扶贫实效的风险，同时也给扶贫开发带来了难以估算的不确定性，一些原本脱贫的是三峡移民也因此重新生产。

可见，长期持续的补偿的缺失，是三峡库区扶贫开发社会保障制度的重要缺陷。

（5）后扶政策缺乏完善性，致使没有形成长效的运作机制 

一、扶持范围有漏项，有人口漏出现象。

按照财政部《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》规定，移民后期扶持范围是三峡库区农村移民和未享受低保和再就业政策的城镇移民。

根据财政部的政策规定，移民后期扶持政策未能惠及库区所有移民，尤其是城镇移民中的弱势群体。

三峡库区的所有移民，包括农村移民、城镇居民移民、淹没企事业单位移民、占地移民等均应属于后期扶持的对象。

除农村移民、外迁移民纳入后期扶持范围并给予重点扶持外，重庆在制订后期扶持资金管理办法时虽将城市未享受低保的城市居民移民列入其中，但对企业移民、占地移民、城乡贫困移民就如何扶持到户到人未置可否，后期扶持范围的局限性是明显的。

二、扶持的时间过短。

按财政部《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》第四条：

三峡工程移民后期扶持时间为“每台机组提取期限为10年，若10年内按照本办法规定已提足扶持基金，提足之日不再继续提取；若10年期满，按照本办法没有提足扶持资金，可由财政部报国务院批准可适当延长期限”。

从该条所谓的10年期限，是以1991年国务院《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》第75条为基准而取的最上限，单就10年的期限来说，要解决库区发展的因素，实现库区可持续发展和三峡移民安稳致富奔小康目标，显然过少。

三、后期扶持基金项目缺乏科学合理效益评估机制。

对一些经营性项目目前没有很好的约束手段来控制业主单位认真履行移民受益协议，没有建立完善的项目效益评估机制，致使项目经费的利用效率难以提高。

（6）农村居民问题

库区农民移民之后失去土地无法再返乡务农。

一部分农村移民从农村移民到城市定居，获得了国家补偿和拆迁换房，成为了城里人。

大多数失去土地后的城市农村移民既没有专业的知识技能，又因为失去土地不能回家务农，因而陷入贫困。

（7）土地制度

我国法律规定，在土地制度上，农民承包土地集体所有，农民不得转让、出让、或者出租于非农民建设，同时规定为公共利益的需要，国际可以征用集体所有土地。

这种规定把农民的土地转让、使用的权利限制得很窄，大大限制了农村最稀缺资源在增加农民收入上的作用，增加了农民利用土地的成本。

农民实际上只拥有耕作土地的收益，难以自有选择，发挥土地的最大化，实现土地资源的最优配置。

同时，在城市化工程中，借公共利益之名利用非经济手段强行侵占农民的土地的现象时有发生。

在很多地方，农民失地即失业，失地便致贫。

四、库区移民与扶贫研究有关建议

移民首先既要解决温饱问题，而在解决基本温饱问题之后我们就要注意提高人们的精神文化生活，以人为本，提高人口素质，重视人的全民发展扶贫开发的视野。

1、实现有经济扶贫向能力扶贫转变

库区移民以为湿地和失业的原因造成大量贫困。

而移民在失去土地和原有工作环境难以就业。

农民群体本身所掌握的知识贫乏，技能少，接受新东西慢。

移民搬迁使他们失去了赖以生存的土地，一定程度上减少了他们的经济收入。

因此需要引导移民在现居地的农业生产，失地农民在城镇谋生的能力，培养外地搬迁融入当地社会的能力，培养安置移民地区居民接纳移民的主人意识。

同时政府也应该实施科教扶贫战略，提高劳动者素质，培养就业技能。

政府加大对库区农村子女就读中等职业学校学费的减免，并提供一定的生活补助。

国企（偏向技能能力类）应当为库区技能人才倾斜，定向培养，输送技术人才。

积极与高校科研单位联系努力争取他们到库区办班、定向招生或开展技术承包、开发、咨询、讲座，帮助培养科技队伍。

2、精简扶贫机构，明确权力关系，完善治理结构

目前三峡库区扶贫资金种类太多、管理的部门太多、分散也太多。

必须经快解决这种扶贫机构林立的情况，完善现行扶贫开发的治理结构，切实解决库区移民开发管理中多头管理的问题。

同时，强化三峡库区各级扶贫开发工作的统一部署。

各级各部门的转移扶持和扶贫开发资金。

项目统一部署非配，落实到基层，实行严格的预决算制度，严格监督程序。

3、简历库区综合性扶贫体系

一、把重庆三峡库区扶贫相关部门、社会保障体系、移民系统和对口支援三峡库区地区部门和部委中各级各地区政府部门结合在一起，成立一个综合的扶贫部门，纵览扶贫开发各项事务。

二、坚持政府主导，广泛开展社会扶贫。

贫困主体的内在活力等因素咋这个体系中必不可少。

动员全社会力量特别是民间力量参与农村扶贫，使全社会都重视并支持库区移民的安置与发展。

4、关于移民后期扶持的建议

一、延长后期扶持时间。

三峡工程是全国人大通过的唯一的特大型水利工程，国务院颁布了专门的《移民条例》。

因此后期扶持的时间不能与其他中小型水利设施移民相提并论。

扶持时间上至少应该照《土地承包法》50年期限实施，让移民在市区土地、失去资源最需扶持的第一期内享受到三峡工程和移民搬迁的实惠。

二、建立移民后期扶持政策的社会决策公共决策平台。

开发性移民方式是否有效、是否成功，究其根本而言，取决于是否建立在广泛的社会共识之上。

在多次移民心态调研中发现，移民期望值过高已成为移民群体不稳定的一个重要因素之一。

如何形成社会共识，必要的社会动员和思想政治教育不可少，但仅有这些还不够。

在库区的经济社会发展过程中，诸如后期扶持的政策、城镇社会保障的确定等等，都是公共决策，从法治的角度看公共决策必须要有相应的公开、公正的程序，一个符合正义的正当程序是必需的。

因此，一是建立移民后期扶持政策决策公共平台。

就一个公共决策而言应充分听取利害关系人的意见，使相关利害关系人获得表达意见的机会。

二是建立相应的纠纷解决机制。

移民搬迁往往使受影响地区内部之间引发资源使用方面的纠纷，这种争议往往是群体性的，建立起相应的行政或司法纠纷解决机制，有助于化解矛盾，平息纷争。

5、社会保障和公共福利

一、提供更为完善的社会服务，保障库区移民的基本权利。

三峡库区移民的社会福利远不足以满足需求。

根据贫困地区人口分布特征，以贫困人口为扶持对象，实施区域物质援助，向绝对贫困人口提供粮食、衣服等最基本的生活必需品、人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、教育设施记忆广泛的适用技术培训，以迅速缓解贫困，促进贫困地区社会发展结构的优化。

二、完善三峡库区的补偿机制，促进利益分享，实现库区与三峡工具辐射区域利益交换的良性循环。

完善三峡库区的生态补偿机制、失地农民补偿机制等、库区自然债补偿机制，特别以财政转移支付的方式促进三峡工程辐射地区反哺三峡库区的利益良性循环机制，并保持这些补偿机制的长期和延续性。

这对于社会公平的体现，最终实现共同富裕有着重大意义。

6、实施产业开发战略，建立贫困地区稳定增收长效机制

将库区生态建设与产业发展结合起来。

推进高效农业、生态农业、特设农业、现代农业的发展，构筑库区特色农业和农村经济；加快工业改组改造和结构优化升级，培训农产品加工业、建材业，大力发展特色农副产品加工业与劳动密集型产业；大力发展以本地特色为出发点的生态旅游为龙头的第三产业，逐步把库区建成商贸流通中心和国家级旅游观光、度假、疗养、休闲、科学考察探险的知名胜地。

结论

库区移民扶贫问题粽就是一个长久的问题，面临各种复杂的情况，切实帮助须于内的贫困群体。

正如开题所说贫困的问题是由于部分制度存在着问题，在面对贫困是我们不断完善和改进制度，弥补政策不足所造成的危害。

坚定而明确的政治制度的，以及强有力的执行必将为库区移民扶贫带来可喜的变化。

参考文献

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重庆大学出版社，2002

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