国内城市更新政策及模式案例.docx

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国内城市更新政策及模式案例

国内城市更新政策、模式案例及企业分析

核心观点

本文主线：

城市更新现状—存在的问题（限制条件）—解决办法（模式案例）—实践检验（企业案例）—结论建议

1、城市更新是城市“三旧”改造（“旧改”）的2.0版，城市已存现状和低效资产的盘活本质上均可视为城市更新活动。

在当下城市新增用地供应紧张、政策晦暗不明、拿地成本高企的情况下，城市更新将是沿海发达城市未来土地市场发展的可选路径，也是推动城市再发展的主要抓手。

综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的活动类型，三种类型可大致分为全面改造和微改造两大方向，用何种类型主要受三个因素的制约：

产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

2、本文列举了一线的广深沪以及二线的工业城市佛山作为讨论对象。

四座城市的制度创新和政策破题都绕不开产权、用途和容量（容积率）三个核心因素，进而影响了其更新活跃度，从活跃度看，珠三角总体大于长三角，深圳、佛山高于广州、上海。

4、从现有项目案例看，各地大致分为两大风格流派：

以广州为代表的政策推动型和以深圳为代表的需求拉动型，前者主要驱动力是政府目标下的财政力度；后者主要驱动力是市场利益下的内生动力。

从城市更新的内涵看，似乎以内生动力为主的“需求拉动型”更能代表未来的趋势。

5、由于政府对地产开发需求的多样化、土地来源向现有存量转移等趋势，城市更新成为诸多房企获取土地储备，维持企业生命线的必然选择。

无论是实力雄厚的头部企业还是独具特色的地方企业、无论是国企还是民营，在城市更新过程中已从以往的“一次投入、一次回收”地产贸易模式转变思路，改为立足城市生命周期的“多次投入、多次回收”的土地经营模式，在此基础上充分挖掘土地价值、时间价值和经营提质，目的只有一个：

从过去的资金驱动、投资驱动转型为资本运作和能力复制。

本文选取了佳兆业、时代中国、深圳卓越三家中型房地产企业，介绍其参与城市更新的历程和亮点。

6、鉴于以上分析，本阶段研究建议是：

一、城市更新行业可能是未来房地产（商业地产）开发商在发展过程中难以避免的课题，我司应从战略角度给予重视，以构建思维进行总体规划和路径设计；二、产权、用途、容量三要素决定了项目增值和企业效益，是项目评估的核心，但建议不作为决策的必要条件；三、我司情况与第一类企业的品牌优势、第三类企业的地方优势相比暂无竞争力，建议以第二类企业为对标切入，从要素组合、模式创新、低成本-低风险出发积累经验值和营销力，逐步向第三类具有本地资源和品牌影响力企业靠拢，扩大区域市场份额，争取在“六五”期间形成“我司城市更新”的地方品牌。

一、城市更新基本情况介绍

本节重点：

城市更新是城市“三旧”改造（“旧改”）的2.0版，城市已存现状和低效资产的盘活本质上均可视为城市更新活动。

综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的活动类型，三种类型可大致分为全面改造和微改造两大方向，用何种类型主要受三个因素的制约：

产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

（一）发展现状及特点

城市更新，是指由主体对特定城市建成区内（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）的特定区域，根据城市规划和规定程序进行再次盘活利用的活动。

自上世纪90年代以来大致分为两个发展阶段。

1990年至2009年，我国城市旧改主要指的是旧城改造、旧村改造、城中村改造、旧工业区改造，统称为“三旧改造”，主要模式是：

政府以资金换土地，将土地国有化再推向市场，获得财政收入跨越性增长，财政增长后进入下一轮拆迁征地，循环往复。

但这种发展模式往往以牺牲生态环境为代价而不可持续。

2009年后，政府转变视角，将“三旧改造”代之以城市更新，主要模式从依靠财政支持转变为社会资本的参与和支持，形成由政府、企业和个人共同参与的新机制，短期目的是“恢复城市生命力，促进城市土地的有效利用”，长期价值是获得“长周期土地一二级开发的多轮升值红利”，与前期差异在于：

一是每一步都需要公众的参与，包括相关单位、公民、政府、规划局、专家等等；二是通过公私结合，引入社会资本，重视被动迁居民的诉求，合理制定更新方案；三是模式更加多样化，节奏转为稳妥和谨慎的渐进方式。

总体呈现如下特点：

1、逐渐从以大拆大建为主的形式过渡到留改拆并存的模式

早在90年代末期，各个城市均有陆续开展旧城改造，例如大规模拆迁、城中村整治等。

国家2008年开始探索城镇土地集约节约用地，并以广东省为试点，以“三旧”为改造对象，正式开展自上而下推进的“城市更新”活动。

当前以广州、深圳和上海为代表的一线城市，更新活动从以大拆大建为主的模式逐渐过渡到留改拆并存，并鼓励社会和居民参与到城市更新行为中。

2、以拆迁为代表的全面改造仍是城市更新的核心模式

以拆除重建为主的全面改造占比约4成，全面改造的模式既有自主改造，又有政府主导改造，还有两者结合。

房地产企业主要参与这类改造。

全面改造的目的主要在于产业结构的调整和用地规划的调整。

前者如广深地区以旧厂房的升级改造，“退二进三”为代表的项目；后者包括两类，一类如上海、厦门等城中村改造和棚户区改造为代表的项目，一类如北京包括拆违腾退用地后还绿一部分，改善城市生态环境的“留白增绿”项目。

3、以整治改善和保护为主的微更新模式成为补充

微改造项目占比约60%，虽然体量小、收益低，但却是对时间长、矛盾大的拆迁模式的补充，是快速实现政府目标的手段，主要由政府主导，鼓励市场和居民参与，主要包括建筑物本体和周围社区设施和环境。

由于以“谁受益、谁出资”为原则，因此目前各城市的微改造优先改造居民意愿强的项目，且以基础设施类为切入点。

资金来源包括市区两级财政、原公房单位、居民等多主体。

据统计，2019年全国平均单个项目微改造成本在200-300万元。

微更新项目遵循“修旧如旧、建新如故”原则对项目进行局部改造和修缮等。

总体上均尝试以产业带活经济，鼓励社会资本参与。

（二）主要类型

综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的类型，三种类型又可大致分为全面改造和微改造两大方向。

城市更新主要类型比较

方向

类型

改变

不改变

全面改造

拆除重建类

进行全部或大部分建筑物拆除后重新建设；需通过更新计划的申报、更新单元规划的审批，重新确定建设用地性质、用地面积、开发强度，重新确定开发主体，签订新的土地出让合同。

—

微改造

（局面、有限的拆建）

综合整治类

消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等。

建筑主体结构和使用功能，不加建附属设施，但消除安全隐患、改善基础设施和公共服务的附属设施除外。

功能提升类

部分或者全部建筑物使用功能，根据消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施；

土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。

（三）制约因素

从各地的城市更新制度和模式探索看，采取何种类型主要受三个因素的制约：

产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

目前我国城市更新模式及制度的突破口和争议点基本围绕这三点，其背后折射的实际是各地政府、企业和民众的利益再分配问题。

图：

围绕更新“三要素”进行的机制创新和制度保障

城市更新“三要素”的问题、痛点和要点

三要素

问题点

痛点

要点

产权变更

如何处理已经存在的城市开发，现存建筑物、构筑物、景观环境的权利归属问题。

因经年累月的物业流转、股权转移、历史变化和政策革新等所导致的复杂产权归属和产权期限情况，极大制约乃至决定了更新进程中拆除、改造或整治等的可能性和时间性。

●老旧住区和旧村：

获取数量众多、需求不一的“个体”产权人的共同同意；

●旧商业与办公区：

产权转移的议价；

●旧工业区：

工业用地产权地块分割、产权年限调整、土地协议出让的具体方式。

用途调整

变更用地性质可获得更多的经济收益，需要通过补交地价，“招拍挂”重新定价，达成利益相关方中的利益分享协议。

●政府：

用途改变涉及调整控制性详规，但调规一方面会涉及产权和利益界定上的纠缠，以及较长时间的重新上市出让；另一方面则也可能因难以预测新进产业的发展需求，造成用地性质调整的方向难以确定，返工重来。

●业主：

现行土地管理体制下，变更规划用地性质一般意味着必须重新上市，业主担心一旦土地性质变更，则可能无法再次取回使用权，宁可简单出租。

●使用权创新，主要包括：

放宽“用地兼容性”、推行“弹性用地”、设定部分用途可相互转化、给予工业“转型期”优惠等；

●所有权创新：

如广州、深圳的允许土地协议出让的土地制度，打消原业主的顾虑。

容量变化

城市更新的开发增值的决定因素就是容量变化，核心指标是“容积率”。

城市更新项目看似在做“减法”，实质是“通过提升容积率来产生更多的收益以平衡成本和增加开发吸引力。

从长远看，单纯靠容积率提高反而会导致城市建设在强度和密度上的失控。

●设定容积率调整的上限；

●提出获得容积率提升或奖励的前提是项目为城市做出的公共贡献，如增加公共空间、建设公共设施、提供公共住房、引导产业升级等。

二、国内主要城市更新政策比较

本节重点：

本文主要讨论珠三角和长三角两个经济发达地区的城市更新政策。

从两个区域中心城市的更新制度和政策探索看，基本围绕着产权、用途与容量三个争议点进行制度创新突破，目的是最大化消除限制因素的干扰，增大城市更新的活跃度。

从区域看，珠三角大于长三角；从城市看，深圳、佛山＞广州、上海。

（一）珠三角区域

1、总体方针及制度差异

2009年以来，国内城市更新以珠三角最活跃，其中广州、深圳、佛山三地体现的差异化特点较为突出，包括：

●广州从早期放开市场到强化政府管控，再到当前政府主导下的市场运作，通过制度规范自律性地开展城市更新，总体方针是“稳中求进”；

●深圳更新政策相对稳定，从曾经的政府主导坚持转向政府引导下的市场主导，通过市场选择自发性地开展城市更新，总体方针是“发展中解决问题”。

●佛山更新政策目的性强，主要围绕着产业保护区的工业提升和相配套的区域内旧改展开，通过产业的腾笼换鸟和社会投资带动开展城市更新，总体方针是“以旧改服务高端产业导入”。

广深佛市场特征与制度差异比较

城市

背景

市场特征

制度差异

广州

历史老城，产业结构以第三产业服务业为主，土地出让收益占财政收入的比重较大，且存在大量产权复杂的集体用地。

●鼓励产业用地的政府收储和回购，保障土地出让收益的稳定性；

●容积率审批的弹性空间小；

●市场主体的积极性不高。

●核心政策：

政府主导、有限开放市场

●总体控制：

制定全市更新总规划

●分程度管理：

按全面改造和微改造两种程度，推动“三旧”改造。

深圳

后进新城，产业结构为二产先进制造业和三产现代服务业协调发展，土地出让金占财政收入的比例小，改造用地多为国有建设用地；

●用地空间不足，土地出让收益对本级财政影响较小，补缴地价比例相对较少；

●容积率审批上的可增加幅度较大；

●市场参与改造的积极较高。

●核心政策：

政府引导、市场化运作

●总体控制：

化整为零、区块管理、控制城市更新单元（单体不低于1万平）

●分类别管理：

依模式类型（重建、综合整治、功能提升），分别管理。

佛山

典型工业城市，产业结构以二产优势制造业为主，改造用地多为村集体用地且十分分散，土地出让金是财政收入的重要来源。

●容积率审批的增幅弹性空间小；

●鼓励村级工业园区用地的盘活，保障工业用地空间。

●核心政策：

市场化运作、政府协助

●总体控制：

全市统筹。

●实施重点：

聚焦产业保护区的工业提升和中心城区旧村两大类项目。

资料来源：

《城市更新制度建设—广深沪比较》、《城市更新发展报告2016-2018》

2、政策亮点

广深佛更新方式及政策亮点比较

城市

城市更新定义

更新范围

更新方式

政策创新

广州

盘活利用低效存量建设用地；整治、改善、重建、活化、提升危破旧房的活动

●“三旧”改造

●棚户区改造

●危破旧房改造

●全面改造

●微改造

强调政府作用与事后分成

●创立“微改造”模式，将其作为与全面改造并重的城市更新方式。

●鼓励土地权属人交地收储，共享土地增值收益。

基本按照政府与土地权属人5:

5的思路分配土地增值收益（按时交储奖励10%）

深圳

按照规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动

●城市建成区内的旧工业区、旧

●商业区、旧住宅区、城中村及

●旧屋村等

●综合整治

●功能改变

●拆除重建

强调思想解放和资产活用

●首创“城市更新单元”概念。

●工业用地可新建、可改商业/产业用房，50%面积产权清晰可按100%产权申报。

●允许非农建设用地可按招拍挂、竞争性谈判、股权转让、协议出让方式交易。

●允许更新后的产权分割出让。

●创新用地分类W0和M0，分别为新型物流用地和新型产业用地，其中M0容积率不高过6.0，允许30%的商住配套，制定一定的分割销售比例。

佛山

按照规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动

●产业保护区工业提升

●中心城区旧村改造

●全面拆建

●功能改变

强调旧改围绕产业，看重产业实效

●混合开发：

允许工业、商业、商务办公等用地混合功能。

●分割销售：

多层厂房可进行产权分割发售。

●地价增收：

增加容积率不补交土地出让金。

●以奖代补：

改造超过20亩、工程造价超过2000万，单个奖励1000万。

资料来源：

《城市更新发展报告2016-2018》

（二）长三角区域

1、制度特色及政策创新

上海城市更新起步较早，在2000年前已经针对旧工业、旧区开展了大量更新工作；2000后在总结大拆大建的历史教训后，上海开始转变以拆迁重建为主要手段的单一更新做法；2009年后在政府引导下探索“减量增效，试点试行”，强调政府和市场力量的“双向并举”，总体方针是“小步慢跑、实用主义”。

上海制度特色和政策亮点

城市

背景

制度特色

政策创新

上海

经历快速城市化，2010年后开始用地规模逼近资源环境极限，工业用地利用低效粗放，旧区改造任务艰巨，迈入以存量挖潜为主的城市发展阶段。

●核心政策：

上海没有广州、深圳以政府或市场化主导的政策突破，主要通过“裁量型”管理，以“更新试点”、点状推进。

●实施路径：

区域评估+实施计划+更新试点（面积方面无要求）+规划师制度

●治理结构：

规划引领、注重品质、公共优先、社会参与

强调有质量的城市更新，为此可能牺牲效率

●“全生命周期”管理，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管。

●工业用地分区块调整，区域统筹，根据工业区块位置采取三类不同的转型目标：

已规划工业区块发展新兴产业；规划区外、建设区内现状工业用地发展生产性服务业；建设区外的现状工业用地缩量，做生态修复。

●推出创新产业用地C65，容积率不高过3.0，允许10%的商住，但仅限全资国有企业运作，同类项目可分割销售30%，工改商办50%。

●激励企业参与转型开发，采取区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等实施路径。

允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开发，根据不同区位与转型后的用地性质，制定补缴地价的优惠政策，符合相关条件的用地容积率可提高。

●降低土地成本，推出了工业用地弹性出让年期、产业用地先租后让、存量工业用地提高容积率弹性收取土地价款。

资料来源：

《城市更新制度建设—广深沪比较》、《城市更新发展报告2016-2018》

2、更新方式及类型

上海在《城市更新办法》颁布前，为了给城市更新的正式施行打好基础，有针对性的开展了大量城市更新的试点，主要有以下几个方面试点内容：

2016年以来，上海市在“减量增效”的背景下，进行了有针对性但总体属于渐进式的城市更新，主要有：

（1）功能优化类。

如徐家汇西亚宾馆改造，试点用地性质转换和增加建筑高度。

采取了城市更新中常见的做法——业主负责出资对需要更新的地块或建筑进行改建，在不增加经营性建筑面积前提下，提供公共停车位、公共开放空间、公共服务设施，满足公共需要。

作为回报，业主可以得到“容积率增加”和“规划性质变更”的奖励。

通过这样的做法，西亚宾馆转型升级为高级办公楼，同时改善了周边交通混乱的情况，还增加了公共空间和停车位。

（2）品质提升类。

徐家汇教堂周边地区，通过将教堂、气象广场、档案馆整体考虑，调整一部分办公设施为文化设施，将周边的公共开放空间整合优化，优化后增加了开放空间的面积，提升地区空间品质；

（3）绿地增加类。

静安区上海火车站北广场附近，通过城市更新增加了附属公共空间、社区级公共服务设施、公共绿地，其中公共绿地增加约9000平。

（4）建筑保护类。

静安区“东斯文里”在更新的时候，重新梳理了该区域的历史建筑，在经过评估、专家认定后，纳入一批之前没有纳入历史建筑保护目录的建筑，在城市更新实施的时候，这些历史建筑可以不计入区域开发总量控制中。

上海“渐进式”更新方式及内容

项目

目标

更新方式

更新内容

徐家汇

西亚宾馆

提升地区功能

●用地性质转换:

商业转型为商业办公;

●高度增加:

建筑高度由现状35m提升至70m

●将酒店功能调整为办公，提升建筑高度;

●规划将底层架空，衔接二层连廊建设，提供开放空间2000余m2，产权移交政府，三四层提供公共停车位65个，经营面积不变

徐汇教堂广场、气象广场、档案地区

提升空间馆品质

●综合整治:

整合公共开放空间;

●功能变化:

部分办公,调整为文化设施

●各个建筑之间联系弱，公共空间碎片化，品质不佳，通过规划对公共空间进行整体优化;

●拆除原徐汇区档案馆，更新为文化地块，建筑面积减少400平

静安区上海火车站北广场

增加公共绿地

综合整治:

整合开放空间，增加公共绿地

增加公共空间、社区服务设施、公共绿地（面积约9000平）

东斯文里

保护历史建筑

法律保护：

将部分建筑纳入历史保护性建筑范围

确定为历史保护性建筑，可以不计入地区开发总量

资料来源：

《城市更新制度建设—广深沪比较》

三、典型案例

本节重点：

从两个区域现有项目案例看，大致分为两大流派：

即以广州为代表的政策推动型和以深圳为代表的需求拉动型，前者主要驱动力是政府目标下的财政力度；后者主要驱动力是市场利益下的内生动力。

其余城市（上海、佛山、杭州、厦门等）居于两派之间。

从城市更新的内涵看，以内生动力为主的“需求拉动型”可能更能代表未来的趋势。

（一）广州模式案例

1、更新模式

广州以涉及面（改造量）的大小定义更新活动，本质上是以政策供给的力度定模式，属于推动型的城市更新，政策力度不足的交给市场。

广州城市更新模式及重点项目

方向

类型

用地处置

案例

模式

全面改造

旧村、旧城拆建

●政府主导（含村集体）：

旧村居的拆迁和村民的安置工作由政府先行组织开展，融资地块由开发商拍得后，资金交由政府进行安置房建设（委托国企），商业地块的规划开发经政府审批后交由开发商建设（委托国企）。

●企业主导：

分别规划安置区和融资区两类用地，融资区用地由政府收储改变性质为商住，市场化或带条件出让给开发企业，出让资金用于片区改造建设。

杨箕村

重修市政规划、释放建设用地面积，所得土地资源用于市政公配建设、安置房、村社物业、学校等生活配套。

猎德村

售地筹钱，拆一补一；

创新管理，成立村集体公司

琶洲村

“先安置后拆迁，滚动开发”模式；

允许用住房面积换取商铺，解决收入问题；

工改国际金融总部集聚区

政府收储的，纳人土地供应计划，由政府按规定组织土地供应

广州国际金融城

公开出让，拍地开发

旧村改电商总部集聚区

政府企业协作，引人房地产企业保利地产参与改造

琶洲电商集聚区

政府企业协作改造，政府让利，基础地价出让

工改高科技产业园区

由启迪控股和中国远洋海运集团联合自主改造，补缴土地出让金，5年过渡期变更土地权属

启迪中海（广州）科技园

企业自主联合、改造开发经营

工改商服业

允许自行改造的，由原产权人向国土资源主管部门办理补交土地出让金或完善土地出让手续并变更土地权属证书

广东省铁路投资大厦

自行改造，开发经营

工改生产性

政府收储的，纳人土地供应服务业计划，由政府按规定组织土地供应

越秀集团广纸地块、白天鹅南海项目

公开出让，拍地开发

微改造

工改创意产业

原产权人自主改造，用地功能转变，修旧如旧

TIT创意园、红专厂、广州联合交易园、太古仓码头、1978创意园

微改造，自主经营

特色专业市场提升

专业市场提升，以设计为支点，撬动服装产业链创新，将设计师资源与专业市场融合

红棉国际时装城

微改造，自主经营

历史文化遗产保护

通过公开招商引入万科进行微改造

永庆坊

BOT引入企业，15年经营期

资料来源：

《城市更新发展报告2016-2018》

2、典型案例

以下分别介绍广州全面改造和微改造两种模式下的案例。

（1）全面改造案例——猎德村、琶洲村

猎德村：

政府主导下的城中村整体改造

●项目介绍

政府主导下的城中村整体改造猎德村处在广州市规划的珠江新城中央商务区的黄金地带，是广州市首个进行整体改造的城中村项目。

作为当时广州筹办亚运会、展示城市形象的重要工程之一，猎德村改造从2007年启动以来通过拆除重建方式发生了翻天覆地的变化，虽然因为政府、村集体与市场共同结成的“增长联盟”所进行的高强度开发被诟病，但其更新实施途径为同期城中村改造提供了阶段性参考。

●成功关键要素

职责分工方面，政府直接组织，掌握控制权，负责调整规划、提供政策指引，由政府建设部门与承担更新任务的企业签订土地开发合同。

政府和企业分别承担以下责任：

政府：

确定改造范围，规定改造期限，办理划拨用地手续，筹集所需的全部资金，负责协调在更新项目地段内各单位之间的关系，帮助解决开发过程中的有关问题，监督检查规划的开发实施和竣工验收。

开发商：

按照规划要求，负责拆迁安置工作，组织各种楼宇公共服务设施的建设。

模式方面，猎德村改造采用了“市区政府主导+村实施主体+土地拍卖引入市场资金”的实施组织形式，实现了“市一区一村”三个层面的协调分工，能够在充分发挥政府对社会整体利益的综合考虑优势的前提下，激发村集体与村民的积极性。

实施主体为村改制公司“猎德经济开发有限公司”，在改造中负责拆迁、安置、报批、招标、发放临迁费等相关工作，减轻了来自村民的改造阻力。

资金方面，契合广州市“政府不投入、村集体不投资、开发商不直接介人”的改造资金筹措要求，猎德村改造实行了土地使用的“三分制”，即将土地分为三份：

一份用于村民安置，一份用作商业开发，一份作为村集体经济预留地。

三分之一商业地块的拍卖使得开发商获得“开发资金”，进而推动城中村土地资产盘活。

政策保障方面，拆迁过程给村民的违章建筑进行了补偿，且改造后的容积率在5.0以上（桥东安置区、桥西南酒店办公区），远高于之前制定的容积率控制在4.0以内的标准。

市政府对各项税费按“拆1免1”原则给予减免；市政道路建设、河涌整治工程结合猎德村整体改造同步进行，由市政府投入；整体改造工程纳入市政府重点建设项目和绿色通道等。

琶洲村项目：

企业主导下的城中村全面改造

●项目介绍

琶洲村是一个有上千年历史的旧村庄。

它位于广州市珠江南岸，海珠区琶洲岛，毗邻国际会展中心，东部及南部是储备用地，西部紧靠琶洲塔公园，北临珠江。

项目所在地交通便利，地理位置优越，广州地铁4号线和地铁8号线在东南侧交汇。

2008年，广州市规划局编制琶洲地区详细规划，把珠江新城—琶洲—员村区域定位为广州市CBD。

2009年，广州市政府提出琶洲地区应该建设成为中央商务核心区、滨水中心区，休闲活动综合功能区。

2010年在广州亚运会背景，琶