规划环境影响评价的独立审查机制研究.docx

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规划环境影响评价的独立审查机制研究

内容提要：

为从源头上预防重大生态环境问题的发生，规划环境评价要求宏观经济决策应考虑生态环境因素。

当前我国规划环境评价存在落地难、实效差的问题，其根源在于审查监督机制的缺失，尤其是行政审查欠缺独立性与专业性。

为促进行政决策符合环境理性，亟须构建独立的行政审查机制，即以生态环境主管部门作为独立审查主体，以独立、公开、公平的程序对规划环境影响评价文件质量及规划的环境影响进行审查，且作出具有约束力的审查意见，并赋予生态环境主管部门就规划的环境影响与规划编制机关有不同意见时，启动跨部门间联席会议进行协调的职权，协调不成则由省级人民政府或国务院的行政首长最终裁决。

关键词：

规划环评；独立审查；行政监督

　　我国环境影响评价（以下简称：

环评）制度的实施始于20世纪70年代末，但很长一段时间仅局限于建设项目环评，未重视从决策源头避免重大环境问题的产生。

2003年实施的我国《环境影响评价法》首次将规划作为环评对象，确立了规划环境影响评价（以下简称：

规划环评）的法律地位。

2009年出台的《规划环境影响评价条例》为规划环评的具体展开提供了具有可操作性的法律依据，为将环境保护融入决策过程提供了制度保证。

自我国《环境影响评价法》确立规划环评至今已16年，《规划环境影响评价条例》进一步明确规划环评的具体操作规则已10年，但我国规划环评制度实施效果依然不甚理想，“未评先批”、“有令不行”频繁发生，“补手续”、“走过场”等现象较为严重。

当前，不论是理论界还是实务界均关注建设项目环评，不重视通过构建监督机制促进规划环评的实效。

国内外环境保护发展历史经验证明，与建设项目环评相比，政府的一些政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置。

规划环评处于重大宏观经济决策链前端，其要考虑、审核的是区域性、累积性的环境影响，这些因素对于环境保护比建设项目环评要审核、考虑的更为重要。

因此，增强规划环评制度的实效应成为目前刻不容缓的任务，构建规划环评的独立审查机制是其制度关键。

　　一、亟须构建我国规划环评独立审查机制　　规划环评能否有效实施对于环境保护意义重大。

为促进规划环评的有效开展，许多国家都设置了规划环评行政监督机制。

（一）我国规划环评审查机制的现状与缺陷　　在我国，对规划环评的行政监督采取审查方式，由审查主体对规划编制机关所制定的环境影响报告书、环境影响篇章或说明（以下简称：

环境影响评价文件）进行审查，以其审查意见作为是否批准规划的依据。

根据规划的类型，采取不同的审查形式：

对于综合性规划和指导性专项规划，在其规划草案报批时应当将环境影响篇章或者说明作为草案的组成部分一并报送规划审批机关，由审批机关审查；对于非指导性专项规划，规划审批机关应当在作出审批决定前将其收到的专项规划的环境影响报告书送同级生态环境主管部门，由其会同规划审批机关召集或组建审查小组对环境影响报告书进行审查。

从既有制度实践来看，我国规划环评审查制度存在如下不足。

　　1.规划环评审查主体多元且独立性不强　　我国规划环评审查主体有两类：

一是综合性规划和指导性专项规划的审批机关；二是由专家和生态环境主管部门、规划审批机关、编制机关以及其他规划涉及的部门代表组成的临时机构——审查小组。

关于前者，规划审批机关与规划编制机关存在着隶属关系或业务指导关系，而且其自身往往负有促进经济发展的职责，其欠缺动力去审查规划的环境影响，即便规划审批机关审查了环境影响篇章或说明，由于审批机关往往并不具有环境保护的职责和专长，其审查的专业性也值得怀疑。

关于审查小组，根据《规划环境影响评价条例》的规定，其成员构成必须有二分之一以上的专家，专家应当从依法设立的专家库内相关专业的专家名单中随机抽取，并对已参与环境影响报告书编制的专家实行回避制度，审查小组客观、公正、独立地进行审查后提出书面审查意见。

原国家环境保护总局在《关于进一步规范专项规划环境影响报告书审查工作的通知》（环办[2007]140号）中指出，审查小组是专项规划环境影响报告书的唯一法定审查主体。

然而审查小组的独立性不强，导致其难以提出科学客观的审查意见。

由于审查小组只是临时机构，其运转依赖于程序召集者，因此审查小组的召集权往往意味着对审查小组的主导权。

实践中，规划审批机关通过与生态环境主管部门分享召集权，事实上主导着审查小组，使得生态环境主管部门及专家难以客观、公正、独立地进行审查并提出审查意见。

　　2.规划环评审查程序欠缺公平、公正性　　规划环评审查程序依据不同的规划类型和审批机关而有区别。

首先，针对综合性规划草案和指导性专项规划草案的环境影响篇章或者说明，由规划审批机关在审批规划草案时一并审查，即规划环评审查程序附属于规划审批程序。

这种内置于规划审批且无独立程序要求的审查欠缺公平、公正性，尽管生态环境主管部门一直试图审查环境影响篇章或者说明。

原国家环境保护总局于2006年在答复天津市环保局的《关于规划环境影响评价有关问题的复函》（环函[2006]230号）中指出，应当编制环境影响篇章或说明的规划，也应由环保部门召集有关部门专家和代表提出审查意见；对于召集审查的具体方式，地方有规定的，暂按地方规定执行；地方没有规定的，可参照《专项规划环境影响报告书审查办法》（国家环境保护总局令第18号）执行。

然而，因缺乏法律规定，原国家环境保护总局的复函并不能约束规划编制机关。

因缺乏独立审查主体及程序，使得综合性规划及指导性专项规划的环评缺乏有效的外部监督，这种规划环评基本上流于形式。

实践中，此类规划不仅宏观涉及面广，而且种类繁多。

其次，针对非指导性专项规划，按审批机关的不同采取了不同的程序。

其中，政府负责审批的规划，由生态环境主管部门召集审查小组；由各部门负责审批的规划，由生态环境主管部门和审批机关共同召集审查小组。

之所以如此区分，通过回顾我国《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的立法过程可以发现，规划环评往往被作为规划审批机关的各部门视为是生态环境主管部门对自身权力的分割与侵入，这种规定纯粹是部门利益争夺的结果。

在我国，为弥补立法机关专业性和实践经验的不足，现行立法体制实际上是“部门立法”。

　　3.规划环评审查意见的法律效力欠缺　　依据我国《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的规定，生态环境主管部门负责召集有关部门代表和专家组成审查小组，对规划环境影响报告书进行审查，形成审查意见；一方面该审查意见是规划审批机关在审批专项规划草案时作出决策的重要依据；另一方面，若审查小组提出修改意见的，专项规划的编制机关应当根据环境影响报告书结论和审查意见对规划草案进行修改完善。

这样，审查意见是规划审批决策的重要依据，但不是行政许可文件。

　　实践中，我国规划环评审查意见的效力十分有限。

尽管原国家环境保护总局2003发布的《专项规划环境影响报告书审查办法》规定，专项规划环境影响报告书未经审查，审批机关不得审批专项规划，但规划环评“编而不评”、“未评先批”等现象屡禁不绝。

有报道显示，通过审批的113个煤炭矿区总体规划中，有52个是在规划环评尚未完成的情况下审批的。

即使进行了规划环评审查，审查意见既难以为规划审批机关所采纳，也难以促使规划编制者对规划草案进行实质性调整。

关于规划审查意见效力欠缺的原因，一方面是立法不完善，根据《规划环境影响评价条例》的规定，专项规划的编制机关未采纳环境影响报告书结论和审查意见对规划草案进行修改完善的，仅要求其说明理由；另一方面，审查主体的独立性不强，审查程序不能做到公开、公平、公正，再加上相关技术导则、规范的欠缺，导致审查主体难以提出科学客观的审查意见。

　　我国的行政监督的最大问题在于过于依赖层级性，忽视了专业性、独立性和法治性的监督本质。

此问题在规划环评审查方面依然存在，过于依赖规划审批机关的层级性监督，忽略了行政监督的专业性与独立性。

（二）亟须构建我国规划环评独立审查机制　　在工业化和城市化快速发展进程中，宏观决策和整体规划缺乏对环境与资源因素的考量是造成我国布局性、结构性环境污染问题的重要原因。

因有关政策、规划不当，所造成的环境问题已经成为我国经济发展的“瓶颈”。

将环境保护纳入宏观决策考量是解决中国环境问题的关键，把握住规划环评环节，在很大程度上也就控制住了政策对环境的不良影响。

　　世界范围内，不管是环评对象涉及政策、立法、计划及规划的广义战略环评，还是仅涉及政策、规划及计划的狭义战略环评，都是由战略拟定者承担开展环评的义务。

我国亦不例外，规划环评的义务主体也是规划编制机关，这是采取规划编制机关和规划环评主体合一的自我评价模式。

由规划编制机关承担环评义务的制度设计在保密和透明之间、专业和利益权衡之间找到了较好的平衡点。

之间此制度安排犹如一柄双刃剑，在提高决策效率和保密性的同时，其缺陷不容忽视。

由于作为规划编制机关的地方政府及其行政部门的主要职责是促进经济增长而非保护环境，因此，“自我评价”模式恰恰为其逃避环评义务或对环评“走过场”甚至造假提供了机会。

2008年全国人大常委会对我国《环境影响评价法》的实施进行了第一次执法检查，检查发现，在规划环评方面，存在“不环评也审批”或“先审批后环评”的违法现象。

实践中，规划环评常被忽略，往往是规划批准后或建设时才补做环评。

即使未被忽略，在以GDP为导向的政绩观下，对开发构成限制的规划环评，在自我评价模式下，难以提出制约规划的强硬结论，也难以提出针对规划草案的实质性调整意见。

　　作为环评管理体系的“龙头”，规划环评“落地难”使整个环评制度的成效大打折扣。

解决规划环评落地难、项目环评“虚胖”等问题是《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立的环评制度改革的重要内容。

现阶段，亟须完善规划环评的监督机制、强化规划环评违法责任的承担已获得学界共识。

由于规划环评不同于建设项目环评，并非行政许可，依据我国《环境影响评价法》和我国《行政诉讼法》，规划环评并非行政诉讼的受案范围，因此，其目前尚未建立司法监督。

并且因规划环评的科学性、复杂性及不确定性等特点，司法监督在此领域亦难以发挥重要作用。

在《规划环境评价条例》草案中曾有关于司法监督的规定，最终还是在审议中被删除了。

规划环评具有时空上的宏观性和专业性，普通公众欠缺相关专业知识和环境意识，而政府不同部门、公立科研院所以及受聘专家的参与动力以及在参与中能否保持独立性值得质疑，其在公众利益与自身所在部门利益产生冲突时，存在放弃公众利益的可能。

因此，只有公众参与监督规划环评的效果不会是充分有效的，其只能作为监督规划环评的辅助手段。

　　规划环评制度改革除了应不断向政策环评推进外，构建规划环评独立的审查机制，加强规划环评的行政监督以克服规划环评落地难、实效差的问题，显得更为重要且急迫。

由法定主体作为与规划编制机关和审批机关并列的独立审查主体，按照公开、公平、公正的审查程序，就规划的环境合理性和可行性、环境影响评价文件的客观科学性等作出有效力的独立审查意见，才能真正克服规划环评自我评价模式的缺陷，促进规划环评落地及有效展开，真正发挥其作为推动发展战略和规划不断绿色化的重要手段的作用，迫使规划编制机关及审批机关考虑决策的环境影响，实现经济、社会和环境的可持续发展。

　　二、规划环评独立审查的主体与范围　　受诸多因素制约，规划环评尚未成为责任主体的自觉行为，其环境影响评价文件的科学性和公正性有待提高。

因此，审查主体与审查范围将是构建我国规划环评独立审查机制的重要内容。

（一）审查主体　　由规划编制机关自行环评难以保证行政决策绝对符合环境理性，必须设置独立的监督主体以促进行政决策的环境理性。

在欧美，由于权责清晰、监督到位，规划环评已成为责任主体的自觉行为，但依然设有独立的主体负责审查规划环评。

在美国，其《国家环境政策法》规定联邦机关是立法草案及拟议行动的环评义务人，自行准备环评文件。

为促进拟议行动联邦机关制作的环评文件的质量符合环境理性要求，又加入了由联邦环保署予以审查的制衡机制设计。

环评审查机制最初在1970年美国国会修正美国《清洁空气法》时予以确立，后得以逐步扩展至其他环境要素。

依据1970年修订后美国《清洁空气法》的规定，联邦环保署应对各联邦机关提交的立法草案、行政规则以及依法应准备环评文件的开发行为与重要拟议行动所造成的环境影响，进行审查与评论，并向大众公开其结果。

这样，美国联邦环保署就具有对其他行政机构编制的环境影响报告进行独立审查的职能，通过审查与评论进行行政监督。

欧盟于2001年6月27日通过的战略环评指令规定，为确保环评文件的质量，应由独立机构对环评文件进行审查。

　　在我国，基于对地方政府及其促进经济发展的职能部门保护环境的不信任，在行政权内部，立法授权生态环境主管部门与规划审批机关召集或组建审查小组加以制衡。

如前所述，我国现有规划环评审查主体是包括由规划审批机关及由专家和生态环境主管部门、规划审批机关、编制机关以及其他规划涉及的部门代表组成的审查小组。

因规划审批机关主观上习惯追求经济增长，其完全可能出于经济利益的考虑而忽视规划中明显的不良环境影响，其在客观上欠缺审查所需的专业技术而难以履行审查职责；尽管相关立法的本意是让专家挑起审查小组的大梁，在审查小组由行政机关召集、审查大会由行政机关组织召开的情形下，审查小组专家难以承受如此艰巨的任务。

所以，真正有意愿和能力承担规划环评审查的主体是生态环境主管部门。

然而，依据我国目前法律法规，生态环境主管部门作为唯一具有环境保护职责和专业知识的行政机关，却需要与规划编制机关、规划审批机关通过召集或组建审查小组的形式分享规划环评审查权。

比如生态环境主管部门需会同规划审批机关召集有关部门代表和专家组成审查小组，对专家库动态管理需更新和补充相关专业、行业专家名单时，应充分征求相关规划审批机关的意见。

实践中，此种分享的审查权因独立性欠缺，难以真正约束制定及批准规划的地方政府及其行业主管部门，并最终导致规划环评的监管、执法疲软无力。

比如，生态环境主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组对规划环评展开审查，依据审查结果提出相应的建议或意见，但因地方政府及其行业主管部门直接或间接参与审查过程，专家的意见能否被采纳、审查是否通过，还是由政府及相关行业部门所决定，所以有效制约机制的缺失导致规划环评工作效果大打折扣。

　　我国应确立生态环境主管部门对规划环评独立审查的主体地位。

首先，保护环境是生态环境主管部门的法定职责，对规划环评进行审查以落实规划环评并促进规划的绿色化，也内含于其保护环境的法定职责范围。

然而我国规划环评立法是部门利益妥协的产物，导致了生态环境主管部门审查权被分享从而欠缺独立地位。

其次，生态环境主管部门具有审查规划环评所需的技术和基础资料，其在环境执法中掌握环境质量、污染源分布和排放量等基础资料，客观准确掌握环境质量现状和区域污染源立体分布是进行规划环评审查的前提条件。

并且，生态环境主管部门具有审查所需的专业技术。

规划环评的有效性就是为决策提供专业性的指导，以综合决策方式弥补决策者知识结构，特别是环境保护知识的不足。

最后，由生态环境主管部门作为规划环评独立审查主体，更有利于加强规划环评与项目环评联动。

我国《环境影响评价法》规定，项目环评应以规划环评意见为重要依据，其内容可根据规划环评审查意见予以简化。

只有由承担建设项目环评审批任务的生态环境主管部门来审查规划环评，方能更好地实现规划环评与项目环评的联动。

这也符合《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立的以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线的环评制度改革方向。

　　由生态环境主管部门对规划的环境影响进行审查并独立作出判断，才能有效消除投资主管部门对规划环评的抵制和对环境影响的漠视，有利于规划环评的落地，以促进决策环境影响的行政监督。

这样，规划环评编制机关以及审批机关就不参与具体的规划环评审查事项，只作为规划环评审查的协助者，为生态环境主管部门的审查提供必要的资料、信息及技术分析等。

在美国，为确保审查的客观与独立，联邦环保署特别在审视政策与程序中规定，对于评论书面意见与评等结果，相关人员既不得与拟议行动联邦机关协商，亦不能更改，除非发现内容有错误。

（二）审查范围　　根据我国《环境影响评价法》的规定，生态环境主管部门仅能对非指导性专项规划编制的环境影响报告书进行审查，而综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案的环境影响篇章或者说明则由环评审批机关在审批时附带审查。

如此区分的后果便是实践中此类编制篇章、说明的规划环评基本没有实施。

并且，实践中规划环评的开展并未覆盖环评法律法规所规定的“一地、三域、十专项”，九成以上的规划环评均集中在开发区、港口、轨道交通等有限的几个规划类别。

　　由于并无统一的规划法，我国规划的种类较多，名称不统一，现行法律亦未明确界定综合规划、专项规划、指导性专项规划等概念，应进行环评的规划的内涵和外延不清楚，无疑为各部门将其负责编制或审批的规划解释为免于环评或者适用较为简单的环评程序提供了机会。

尽管彼此冲突的利益有可能在有关法律和政策制定的过程中（至少以某种方式）获得均衡，原国家环境保护总局于2004年印发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》通知（环发[2004]98号），明确了工业、农业、畜牧业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等9个方面共23项需要编制规划环评报告书的类型，以及“一地、三域、十专项”中的13个方面共26项需要编制规划环评篇章或说明的类型。

“2004年经过艰难协调，环保部门确定了规划环评的范围。

”然而，上述问题仍会在执行阶段重新显现出来。

生态环境主管部门经过艰难协调通过例举式的规定依然未能解决上述问题，2003年开始实施的我国《环境影响评价法》所确立的规划环评制度直到2005年还在试点推行，就是例证。

　　自立法确立规划环评制度以来，规划体系发生了较大改变，规划也以实施方案、安排、纲要等名称呈现，为防止规划编制机关用各种方式规避规划环评、逃避审查监督，应将审查范围由专项规划扩展到所有规划，同时，应明确规划环评审查范围，采取名录制，清理我国实践中编制的各类规划，形成“规划环境影响评价的管理名录”，并根据社会经济发展状况适时修订。

　　总之，我国应修订我国《环境影响评价法》，确立生态环境主管部门对包含编制环境影响篇章或说明的所有规划的环境影响评价文件进行独立审查的权限，即由国务院生态环境部对于国务院及有关部门所批准规划的环境影响评价文件进行独立审查，省级生态环境厅（局）对于设区的市级以上地方人民政府及其有关部门所批准规划的环境影响评价文件进行独立审查。

　　三、规划环评独立审查的法律依据与审查程序　　在确立生态环境主管部门的独立审查主体地位和审查范围后，需要明确生态环境主管部门依据何种规范、何种程序对规划环评进行审查。

（一）规划环评独立审查的法律依据　　规划环评审查的法律依据是指生态环境主管部门以何为依据对规划环评进行审查并得出审查结论。

我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》等对规划环评的编制、审批进行了规范，是生态环境主管部门审查规划环评合法性及合理性的重要依据，除此之外，环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范也是规划环评审查的重要依据。

《规划环境影响评价条例》规定，规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定；规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定，并抄送国务院生态环境主管部门备案。

然而在实践中，相关部门（如水利部、原国土资源部）退出相关导则编制，另起炉灶以其他名义（如原国土资源部的“技术指引”等）出台类似文件，最终导致生态环境主管部门主导起草的相关技术导则“胎死腹中”。

我国规划环评的技术支撑体系尚未有效建立，多数规划环评没有相应的导则和技术规范，现有的导则仅有总纲、开发区域、煤炭矿区3项，技术要点仅有公路网规划等少数几项、技术审核要点也只包含了轨道交通、流域、港口等少数几项，相当多的领域还处于起步甚至空白阶段，也缺乏相应的基础研究，不仅导致评价深度参差不齐，而且致使规划环评审查欠缺法律依据与技术支撑体系，难以有效约束规划环评。

　　因此，除规划环评技术导则总纲、煤炭矿区开发外，生态环境部应加强对其它各类别规划环评技术导则的编制，比如考虑研究制定土地开发、区域、流域、海域或相关行业的规划环境影响评价技术导则。

否则相关技术导则的缺失会导致规划环评审查的落空以及规划环评法律法规的无法适用。

除此之外，规划环评审查不应再援用项目环评审批的依据和思维。

因为我国的项目环评制度实施时间长，长期的项目环评思路还没有调整过来，规划环评编制人员和审查专家常以建设项目环评的思路和方法去审查规划环评。

基于两者的较大差别，应克服沿用建设项目环评的审查体系来审查规划环评。

（二）规划环评独立审查的程序设置　　我国《环境影响评价法》是目前唯一一部专门为环境行政量身定做的程序规范。

环评在性质上主要具有行政程序的特征，是综合性环境保护法和单项环境保护法所容纳不了的。

目前的规划环评存在较明显的封闭运行现象，其编制、审查、实施主要是在政府内部进行，透明度不高。

规划环评审查作为规划环评的重要内容之一，可以通过公开、公平、公正的审查程序以明确规划环评过程中各主体的责任和义务，促进规划环评编制、实施及规划审批的科学性与公正性，加强规划环评与规划审批的互动。

规划环评审查是以负有环保职责和专业知识的生态环境主管部门去约束政府及其他职能部门。

因此，必须建立公开、公平、公正的审查程序，以实现环评的过程控制。

　　1.规划环评筛选的审查　　尽管现行法律、法规确立了哪些规划需要环评，但只是冲突利益在法律、法规制定过程中获得的暂时均衡，在该法律、法规执行阶段这些利益冲突又重新显现，易被规避适用或者经解释后被选择性地适用。

因此，这些问题必须在个案中予以监督。

在扩大生态环境主管部门规划环评审查范围的同时，必须建立明确的筛选程序。

由生态环境主管部门依据相关规定，在个案中具体审查某规划是否需要开展环评，以及开展何种类型的环评，是需要编制环境影响报告书还是环境影响篇章或说明。

不同于项目环评，以项目环境影响的大小来决定是否进行环评以及编制何种环境影响评价文件，规划环评仅依据规划的类型来确定是否需要环评以及编制何种环境影响评价文件，国民经济与社会发展规划不需要环评，“一地、三域”综合规划以及专项规划需要环评，且两者评价范围不同，前者仅编写环境影响篇章或者说明进行简单评价，后者需编写环境影响报告书予以详尽评价。

而不管是国外战略环评还是我国项目环评，筛选的原则是越有可能产生重大环境影响的对象越应当全面、具体地评价；我国立法机关假定综合规划的环境影响小于专项规划，与现实并不相符，例如，某一开发区的环境影响并不一定小于某一畜牧业规划。

因此，我国规划环评应依据规划环境影响的大小来进行筛选。

筛选由规划编制机关依据相关规定进行，并由生态环境主管部门对此筛选是否合法、合理进行审查。

在欧盟，是否需要环评以及环评的范围如何都应依相关程序予以确定，有些成员国将该范围的审查主导权配置给计划或规划的制定部门（但需要咨询生态环境主管部门），有些配置给生态环境主管部门，并且需要将相关信息向公众公开。

　　在我国，应建立明确的筛选程序，由规划编制机关就是否需要环评及其评价范围大小咨询生态环境主管部门，生态环境主管部门可以提交专家委员会（生态环境部可由战略环评咨询委员会承担此任务）来讨论决定；也可以自行从专家库里挑选专家组建专家小组进行审查，就是否需要环评以及若需要环评，评价范围需详尽还是简单等问题形成审查意见，并在将审查意见反馈规划编制机关的同时，向公众公开相关信息。

规划编制机关应对此筛选审查意见进行回应，若未采纳应逐一说明理由。

　　2.规划环境影响评价文件的审查　　在自我评价模式下，环境影响评价文件由规划编制机关编制或者组织规划环评技术机构编制，但在实践中，较多规划环评文件由建设单位出资委托，为谋求项目环评审批通过而编制的规划环境影响评价文件，其客观性及公正性欠缺保障。

环境影响评价文件是否客观公正、是否符合环境理性应是审查的重点。

客观、科学的环境影响评价文件，是作出具有环境理性决策的前提。

“美国环评立法充分认识到唯有环境影响评