中国与西方环境法发展的评述.docx
《中国与西方环境法发展的评述.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国与西方环境法发展的评述.docx（22页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
中国与西方环境法发展的评述
中国与西方环境法发展的评述
——2001年7月20日在广东省人大常委会上的演讲
环境法就是为了限制对环境资源的不合理利用、控制环境污染和生态破坏所制定的法律行为规范。
它是随着人类对环境影响的扩大而不断发展的。
从20世纪60年代末以来，经过30多年迅速发展，已经从最初的对少数污染企业的监督管理和“三废”污染物的控制，扩展到对包括工农业和国民经济各个方面的调节和控制；从最初一个地区和国家的环境污染防治，扩大到对全球生态系统的保护。
目前，环境法已经形成一个涉及宪法、行政法、民法、刑法、国际法等领域的内容丰富、范围广泛的综合性法律部门，对经济和社会生活的调控和影响作用也越来越广泛和深刻。
一、 西方环境法的起源、发展和现状
1、西方环境法的起源
18世纪发生的工业革命，带来了环境污染和生态破坏的严重后果。
西欧、北美的森林迅速消耗，河流水体与城镇空气严重污染。
当时工厂和城镇工作、生活条件之恶劣，环境污染之危害，在许多学者、作家，包括恩格斯的著作中都有反映。
为了减缓工业化带来的环境污染和自然资源破坏，19世纪以后，英、美等国家就针对工厂和城镇生活污染以及自然资源破坏，开始制定污染防治和自然资源保护的法律和法规。
英国早在1821年，在关于蒸汽机和火车头的法律中包含了关于防止污染的规定，1847年的自来水厂供水法中对水的保护作出了规定。
美国1864年制定的《煤烟法》，1899年制定的《河流和港口法》和《废物法》，均对向环境排放污染物作出了限制。
在19世纪的最后30年里，美国国会通过了200多项有关森林保护的法案，并于1891年通过了综合性的《森林保护法》，这些法案授权总统可以把林地划定为国家公园或水资源保护区。
2、现代西方环境运动和环境法领域的重大变革
第二次世界大战后，经过短期的战后经济恢复期，一直到20世纪60年代末，西方发达国家经历了长达20年的经济繁荣期。
过度的资源消耗和物质商品消费，带来了严重的环境问题。
在20世纪50、60年代，美、日、欧等发达国家发生了一系列震惊世人的公害事件，其中包括伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、水俣病事件等。
严重的环境问题不仅引起各国有识之士的忧虑和关注，还引发了广泛的环境保护运动，有力地推动了环境立法的重大变革。
日本在50、60年代，因环境污染在全国泛滥，出现了一系列的严重公害事件，成为一个名符其实的“公害列岛”。
在日本人民反对公害、要求获得健康生存权的强大压力下，1970年日本召开了第64届临时国会，历时1个多月，专门讨论公害问题，所以被称为“公害国会”。
会上就公害的犯罪问题进行了激烈辩论，修订了《公害对策基本法》，删去了“与经济健全发展相协调”的条款。
这次国会还修订了《大气污染防治法》、《噪声防治法》、《道路交通法》、《毒品和剧毒品管理法》和《自然公园法》，新制定了《水污染防治法》、《海洋污染和海上灾害防治法》、《农田土壤污染防治法》、《公害纠纷处理法》、《防治公害事业费企业主负担法》、《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》、《废弃物处理与清扫法》等，一次国会会议就制定和修改了有关公害的14个法律，开创了世界环境法制史上的奇迹。
继“公害国会”之后，1971年日本又制定了《自然环境保护法》、《恶臭防治法》《公害防治事业国家财政上的特别措施法》和《环境厅设置法》等重要法律，形成了一个以《公害对策基本法》为基本法的相当完备的环境法体系。
由于建立了完备的环境法律法规体系，加上严格的管理，在不到10年的时间里，日本就完全改变了“公害列岛”的局面。
1952年的烟雾事件促使英国于1956年制定了《空气净化法》，并于1968年进行了修订。
这项法令允许政府当局在伦敦和其他城市划定烟雾控制区，在烟雾控制区内只允许使用无烟燃料，对改造家用取暖设备使用无烟燃料的家庭给予经济资助。
70年代，由于在城市和工厂使用含硫量高达3.5％的燃料油，工业和生活减排的二氧化硫被抵消了。
鉴于此，伦敦市通过立法将其行政区和市中心商业区内燃料油的硫含量限制在1％以内。
后来1974年的《英国污染控制法》将伦敦市的这一政策吸收了进去，在全国执行。
20世纪60年代兴起的环境保护运动也有力地推动了美国的环境立法。
1969年，美国颁布了《国家环境政策法》。
这是一部划时代的法律，旨在要求联邦政府机构进行决策时对其环境影响要予以充分的考虑，创立了环境影响评价制度，在美国和国际上都产生了重大影响。
随后的整个70年代，是美国环境立法最集中的10年。
仅1970年一年，国会就通过了《环境质量改进法》、《职业安全和健康法》和《清洁空气法》等多项环境法律，同年尼克松政府建立了环境保护局，大大强化了联邦政府的环境保护职能，改变了以前主要是各州主导环境管理事务的局面。
此后数年中，国会又陆续制定和修改了大量环境方面的法律，比较重要的有《联邦水污染防治法》（1972年）、《噪声控制法》（1972年）、《海岸带管理法》（1972年）、《濒危物种法》（1973年）、《饮用水安全法》（1973年）、《联邦土地政策和管理法》（1976年）、《国家森林管理法》（1976年）、《资源保护与恢复法》（1976年）、《清洁水法》（1977年）和《土壤和水资源保护法》（1977年）等。
上述一部分法律是1970年以前通过的，但在1970年以后作了重大修改。
到70年代末，美国基本上形成了比较完善的环境法体系。
与各国环境法的发展历程近似，20世纪60年代末，现代意义上的国际环境法也才真正出现。
1972年6月在斯德哥尔摩召开的人类环境大会，通过了人类环境宣言、环境行动计划和关于机构与资金的决议。
大会宣言和行动计划对以后国际环境法的发展有重大影响，设立的联合国环境署成为国际环境法发展的直接推动者和协调者。
国际环境法同国内法一样，先是从一些比较突出的环境问题人手的，首先制定了有关海洋、淡水、空气和野生生物等方面的法律文件，以后又进一步制定了有关化学产品、废物和放射性物质等方面的法律文件。
近10年来，把环境与发展统一起来考虑，并把重点放在对全球环境和生态系统的保护，制定了《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《生物多样性公约》等。
从近几十年来的情况看，国际环境法是国际法领域发展最快的一个分支。
目前，涉及全球或各地区的比较重要的国际环境条约已达200多项，其中我国已经缔结或者签署的国际环境条约有50多项。
3、现代西方环境法的基本内容
本世纪中叶以来，西方发达的市场经济国家“公害”泛滥的事实恰好说明了市场经济中存在深刻的内在矛盾。
为此，各国政府不断通过制定法律、法规和标准，采取各种行政干预措施和其他经济、技术措施，对污染环境和破坏自然生态的活动施加限制。
政府对有害环境的市场行为的管制，成为西方环境法的主要渊源和基本特征。
从西方国家环境保护的有关环境保护法律体系来看，一般包括规划、污染控制、自然和资源保护、经济优惠、法律救济等方面的法律文件。
从有关环境保护法律规定内容来看，一般都形成了以政府直接控制为主，以市场手段为辅，倡导企业和公众自觉行动的一种混合形态的环境法律规定。
（1）“命令—控制”的强制管理
这种途径主要是以制定行政控制措施为主要内容的法律法规和相应的环境标准，强制予以实施的方式，来实现国家确定的环境保护要求。
目前这是大多数国家有关污染控制的法律规定的主要内容和特征。
命令－控制的法律规定的基本框架
1、标准
排放标准
环境质量标准
技术标准
2、行政审批或者许可证
管理手段
有关污染者的具体规定
3、监测
系统的质量保证
记录保存
报告
4、处罚
逐步加重的处罚：
警告、限期履行、罚款、暂时停业和关闭等
5、环境影响评价
至本世纪60、70年代，欧美日等发达国家大多制定了比较完整的由各种专门法律法规所构成的环境法体系和配套的环境标准体系，相应形成了相当严格的“命令－控制”型的环境管理体系。
其基本方式是依照环境法律法规的规定和授权，强制实施对污染物排放的浓度、总量控制标准，应用有关的污染控制技术，以求达到环境质量目标。
为了有效履行有关的法律，规定了有警告、限期履行、罚款、暂时停业和关闭等处罚措施。
触犯刑律的，还要受到刑事处罚。
（2）运用经济刺激手段
从80年代以来，有关环境保护的经济刺激手段逐步成为环境法中重要的组成部分。
从西方和世界各国情况来看，经济刺激手段大多是上述行政命令手段的补充和辅助手段，就是刺激企业达到环境法的要求。
经济刺激手段的种类是相当多的，但应用比较多的是排污费（税）、使用者收费、产品费（税）、排污权交易和一些财政补贴措施。
经济手段的基本种类
明确产权
所有权：
土地所有权、水权、矿权
使用权：
许可证、特许权、开发权
建立市场
可交易的排污许可证
可交易的资源配额（如可转让的用水配额等）
税收手段
污染税（按排污的质和量收税）
原料税和产品税（对生产、消费和处理中有环境危害的原料、产品的税收）
租金和资源税（获得或者使用公共资源缴纳的租金或者税收）
收费制度
排污费
使用费（使用污水处理厂等公共环境设施的收费）
管理费（政府机构实施某些管理，如发放许可证时所收的管理成本费）
财政手段
财政补贴
优惠贷款
环境基金
责任制度
环境、资源损害赔偿责任
保险赔偿（对特定有环境风险活动的强制保险）
执行保证金（预缴的执行法律的保证金）
债券和押金制度
政府和企业债券
押金—退款制度（对需回收的产品或容器实行的）
据OECD在1994年完成的一项研究报告显示，全世界有很多国家实行了排污收费制度，收费范围包括向大气排放污染物、飞机噪声、土壤被污染、固体废物的排放、污水排放等。
还有不少国家实行了原料和产品收费（税）制度。
在原料或产品环节征收环境税费是各国环境税费发展的重要方向，要比排污收费更简便有效，不需要复杂的监测和监督管理体系。
在一些国家，同环境有关的税收已成为政府的重要收入来源。
排污权交易主要是美国的一种创造，目前排污信用已在芝加哥期货市场上市。
1990年，美国清洁空气法修正案增补的法律规定中，建立了二氧化硫排放许可证交易制度，其目标是到2010年使主要电站二氧化硫排放量比1980年的排放量减少1000万吨。
有关的电站都得到一定数量的排放配额。
配额可以买卖或储蓄。
通过几年的实施过程，降低了二氧化硫削减的费用，脱硫成本已经比1989年降低了40%，脱硫效率由90—92%提高到95%，配额的价格相应由1994年每吨150美元降低到90年代末70—115美元的水平。
（3）政府直接提供或经营环境“服务”
有关公共环境设施建设和运营，也是环境法中十分重要的组成部分。
在市场经济国家，对一些“公益性”环境基础设施和服务，私人通常是不愿意提供或经营，或者没有政府帮助私人是很难承担的。
因此，很多国际实施了由政府直接提供并经营管理的措施，由财政拨付大笔预算进行投资兴建和维护，或委托给私人经营。
从这些国家情况来看，政府直接提供或经营的服务一般限于公用事业部门，如城市供水、排水、污水治理、垃圾处置、城市绿化等。
这类投资除地方政府承担一部分外，中央政府要给予支持。
为此，需要对有关拨款或者信贷、运营管理和收费等方面制定比较系统的法律规定。
目前，有不少国家也开始探索公共环境服务的私营化，以提高服务效率。
4、对西方环境法的基本评价
在30多年的发展中，环境法主要起到了3个方面的积极作用：
第一，比较有效地控制了污染，改善了环境质量。
如美、日、欧20世纪70年代以来，由于环境法的有效实施，使这些国家大气、水等方面的环境质量和自然环境状况有了非常明显的好转。
如前所述，日本在10年的时间里，就迅速改变了“公害列岛”的形象。
第二，推动了科技进步和经济的健康发展。
这方面，日本汽车工业的发展最具有典型性。
70年代初以来，日本加强了对汽车排气污染的控制，1992年还通过了“关于特定地区汽车排放氮氧化物总量控制的特别法”，规定了特殊区域划定、总量削减的基本政策、总量削减计划、特定车辆的限制、企业车辆使用合理化指南、车辆更换的经济优惠措施等。
为了适用政府的环保要求和社会压力，日本汽车制造业大大加强了汽车排气和清洁汽车方面的开发与研究。
原来日本汽车业有一种悲观的看法，认为实施世界上最严格的控制措施，汽车在安装了污染控制装置后，售价会提高，燃烧效率和性能会降低，由此将引起需求的减少和汽车生产量的大幅度下降。
但实际上却恰恰相反。
排气控制技术的进步不仅有效防止了污染，也带来了先进的燃烧控制技术和质量控制方法，使日本能够生产出高性能的、具有很强国际竞争力的汽车。
不仅日本如此，西方国家的汽车业都是在环境压力不断增强的情况下，不断改进，不断发展的。
可以预计，在不久的将来，无污染的环保汽车会替代目前的污染型汽车。
环境保护不仅在汽车业，在工业、农业、交通运输业、城市建设等方面，都发挥了它的推动技术进步和经济发展的积极作用。
第三，有力调动起公众参与的积极性。
西方国家的环境立法中，规定了公众的许多权力，如健康权、知情权、参与权和监督权等。
比如，涉及到有害环境影响的建设项目，在进行环境影响评价或者发放许可证的过程中，需要征求公众意见或者举行听证，不经必要的公众参与程序，不能进行建设。
除法律对公众参与环境保护的规定外，加上社会的广泛宣传教育，公众都有很高的参与环保活动的积极性，成为法律监督的强有力的力量。
许多环境问题的解决，很多是在公众的大力推动下实现的。
从存在的问题来看，主要表现在几个方面：
一是由于体制方面的原因，多是按照大气、水、土壤等环境要素立法的，忽略了跨环境要素之间的污染；二是比较注重末端的治理；三是偏重行政管制措施，经济手段应用的较少，给企业在污染控制方面的选择余地小，污染控制的经济代价相对比较大；四是有些法律规定十分繁琐复杂。
为此，不少国家从20世纪90年代开始，采取一系列行动解决这方面的问题。
二、中国环境法的起源、发展和现状
1、中国环境法的起源和历史
（1）中国古代的环境法
根据历史记载，我国保护自然资源的法规可以追溯至4000年前。
据《逸周书·大聚篇》记载：
“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。
”这说明远在公元前21世纪的夏朝，就有了合理开发、利用和保护自然资源的法规。
我国现存最早最完整的古代环境法规，见于1975年在湖北云梦县出土的《睡虎地秦墓竹简》。
云梦秦简中的法律对农田水利、作物管理、水旱灾荒、风虫病害、山林保护等都有具体规定，在《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《工律》、《金布律》中有一系列关于按照季节合理开发、利用和保护森林、土地、水流、野生动植物等自然资源的规定。
例如，《田律》规定：
春天二月，不准到山林中砍伐林木，不准堵塞水道。
不到夏季，不准烧草作肥料，不准采集刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷井和网罟，到七月解除禁令。
在中国最为完备的封建法典《唐律》中，专设“杂律”一章，对自然环境和生活环境的保护作了较为具体的规定。
比如“诸不修堤防，及修而失时者，主司杖七十。
毁害人家，漂失财物者，坐赃论，减五等。
”“其穿垣出秽者杖六十；出水者勿论；主司不禁与同罪。
”“诸弃毁官私器物及毁伐树木、稼穑者，准盗论。
”明、清时期的法律，大多沿袭了唐律的规定。
（2）中华民国时期的环境法
中华民国时期，中国处于半殖民地、半封建社会，农业经济占主导地位，沿海一带工业有所发展，自然资源退化和破坏、水土流失、风沙危害都很重。
由于战乱频仍，政局不稳，环境法制建设进展缓慢。
孙中山先生在《建国方略》一书中，曾提出一个比较全面的国土资源开发利用规划方案，并大力提倡植树造林。
中华民国也曾颁布过一些环境和自然资源方面的法律，比如，《渔业法》（1929年）、《土地法》（1930年）、《矿业法》（1930年）、《森林法》（1932年）、《水利法》（1942年）等，但很少得到实行。
与国统区相对照，中国共产党领导的革命根据地制定了不少环境资源法规。
比如，《闽西苏区山林法令》（1930年）、《晋察冀边区垦荒单行条例》（1938年）、《陕甘宁边区森林保护条例》（1941年）、《晋察冀兴修农田水利条例》（1943年）、《东北解放区森林保护暂行条例》（1949年）等，为保护革命根据地的自然环境、合理开发利用自然资源发挥了一定的作用。
（3）中华人民共和国时期的环境法
从50年代初到70年代初的20多年中，我国还没有制定专门的环境保护法律，但国家也陆续颁布了一些与环境保护相关的行政法规，比如，《矿业暂行条例》（1951年），《国家建设征用土地办法》（1953年），《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》（1956年），《工厂安全卫生规程》（1956年），《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》（1957年），《水土保持暂行纲要》（1957年），《生活饮用水卫生规程》（1959年），《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年），《污水灌溉农田卫生管理试行办法》（1961年），《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》（1961年），《森林保护条例》（1963年），《城市工业废水、生活污水管理暂行规定（草案）》（1964年）等。
这些行政法规对保护环境与自然资源起到了一定的作用。
从七十年代初至1978年党的第十一届三中全会，是我国环境法起步和发展时期。
1972年，中国派政府代表团参加了联合国人类环境会议，受该次会议影响，1973年8月，中国召开了第一次全国环境保护会议，制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，会后由国务院转批各地执行。
这是我国第一个综合性的环境保护行政法规。
该文件规定了环境保护的32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。
”同时，还对发展生产和环境保护的“统筹兼顾、全面安排”的原则，“三同时”制度等内容作了规定。
从一定意义上说，这个规定标志着现代意义的环境法在我国开始得到发展。
接着颁布了《工业“三废”排放试行标准》和《关于停止珍贵野生动物收购和出口的通知》。
1974年，国务院批准发布了《防治沿海水域污染暂行规定》，这是我国第一部防治沿海水域污染的法规。
1977年，国家计委、国家建委、财政部、国务院环境保护领导小组发布了《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》。
所有这些法规，对我国建立现代环境法都起到了的促进作用。
从1978年党的第十一届三中全会以来，直到80年代末，我国的环境法制建设开始得到发展，初步建立起一个环境法体系框架。
这一时期，我国的政治、经济形势发生了重大变化，开始进入改革开放的新阶段，环境保护事业和法制建设也进入了一个崭新的时期。
1978年修订的宪法规定：
“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。
”首次将环境保护列入宪法，并确定了环境保护的两大领域，即自然资源保护和污染防治，奠定了我国环境法体系的基本构架和主要内容。
1979年9月，第五届全国人大常委会第11次会议原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境法律正式问世。
之后，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）。
1989年12月，第七届全国人大常委会第11次会议正式通过了《环境保护法》。
同时，国务院也陆续制定了《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《农药登记规定》（1982年）等行政法规。
自此，我国环境法体系已奠定了一个初步框架。
进入到20世纪90年代后，国际国内的形势进一步发生新的变化。
1993年11月，党中央通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为我国社会主义市场经济体制的建设和发展制定了总体规划。
1992年6月召开了联合国环境与发展会议，提出了可持续发展战略，并为世界各国所接受。
1994年3月，国务院批准了《中国二十一世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系。
在这种背景下，我国环境法发展的步伐加快，出现了又一个立法高潮。
全国人大常委会相继制定、修改了《大气污染防治法》（1995年、2000年两次修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《水污染防治法》（1996年修改）、《环境噪声污染防治法》（1996年）、《水土保持法》（1991年）、《矿产资源法》（1996年修改）、《煤炭法》（1996年）、《森林法》（1998年修改）、《土地管理法》（1998年修订）、《渔业法》（2000年修改）等，国务院和国务院有关部门也制定了大量行政法规和部门规章。
可以说，到目前为止，我国环境法的框架体系已经基本形成。
2、中国的环境法体系
我国的环境法体系包括以下组成部分：
（1）宪法中的环境保护条款
我国现行宪法第9条规定：
“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。
禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
”第10条第五款规定：
“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
”第26条规定：
“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
”“国家组织和管理植树造林，保护林木。
”宪法中的环境保护条款，明确了我国环境法的基本框架和主要内容，它是环境法的基础和依据，具有最高的法律效力。
（2）环境保护法律（包括相关法律中的环境保护条款）
环境保护法律，就是指由全国人大或者全国人大常委会制定的污染防治和自然资源保护方面的立法。
目前，我国共制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等6部污染防治方面的法律以及《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等10部自然资源保护法律的法律，另外还有《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等3部防灾减灾方面的法律。
除了这些专门的环境法之外，相关法律中，比如《城市规划法》、《民法通则》、《刑法》、《节约能源法》、《文物保护法》、《标准化法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《乡镇企业法》、《农业法》等，也规定了大量的环境保护条款或者内容，这些立法也是我国环境法的重要组成部分。
（3）环境保护行政法规（含法规性文件）
环境保护行政法规，是指由国务院依据宪法和法律制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件。
初步统计，国务院共制定了污染防治方面的行政法规三十多件，自然资源保护方面的行政法规七十余件，再加上防灾减灾方面的法规和人民解放军的有关法规，已经形成了一个庞大的体系，几乎覆盖了整个环境法领域。
这其中不乏一些在环境法领域占有重要地位的规定，比如，《建设项目环境保护管理条例》、《征收排污费暂行办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《野生植物保护条例》、《取水许可制度实施办法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》以及《关于环境保护若干问题的决定》等。
（4）环境保护部门规章（含法规性文件）
环境保护部门规章是指国务院有关部门在其职责范围内制定的有关环境与自然资源保护
升级会员 