石门县以改革为平台激活社会管理创新纪实.docx

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石门县以改革为平台激活社会管理创新纪实

石门县以改革为平台激活社会管理创新纪实

袁智勇

自去年年初以来，创新社会管理作为一个响亮的改革话语，频繁出现在中国的政治生活中。

各地党政部门实践的内容涉及如何进行一场深刻的思想解放，同时对现行体制进行全方位的改革创新。

　　这种看似自上而下的改革尽管还处在起步阶段，其内在的规律性及发展趋势尚未充分展现出来，但将保障和改善民生作为创新的出发点和落脚点，已经成为各界共识。

　　在位于湖南湘西北大山里的石门县，在往前的十年里，从夯实底线民生基础入手，在民政民生领域进行的一系列改革，成为了这个省级贫困县创新社会管理的一个重要抓手。

　　通过民生渠道的优化贯通、资源集聚的合理配置、阳光民政的升级推进、民生痼疾的积极破解、管理创新的短板补充等实践，让老百姓生活得更加幸福，更有尊严。

正因如此，在今年3月19日国务院召开的第十三次全国民政会议上，石门跻身“全国民政工作先进县”行列。

　　民生问题积累经年，疾非腠理，非一时汤熨所及。

石门县委、县政府早已清晰地意识到，综合社会发育的完善，对于民生改善的需要比过往任何时期都要显得迫切。

所谓“通则不痛”，要在社会管理方面“治未病”，就必须更重视底线民生诉求、改善底线民生状况。

这样，社会全面进步才能挤压不和谐的空间。

　　值此外生型现代化与传统社会文化结构叠加相交之际，进一步凝聚基层社会管理创新的智慧，探索科学的基层治理模式，已经摆在基层党委政府面前。

　　当前，作为维护民生公平的最后一道防线，民政工作不得不面对自身增长中心和制度调整重心的双重位移。

石门县委、县政府近年对民政民生领域进行的系列改革，可以为当下底线民生政策的完善与运行提供一个思考的样本。

　　对于石门来说，其县情决定了民政改革创新尤其是转型突围的迫切性，这个老少边穷地区财政支付能力较弱，且需要面临常年自然灾害频发的困扰。

这个现实的挑战让石门在大山深处迅速觉醒。

县委、县政府直面保障和改善民生中的薄弱环节，准确找准破解痼疾的路径，通过强化政府主导作用，以及社会支持系统的资源重组，把多项民政政策升级为民生制度，并放在了保障经济社会安全运行的前沿阵地。

　　这并非量质之间的简单转化。

其深层次的意义在于，石门不仅有效克服了制度落地、生根过程中看似难以逾越的障碍，还在不改变制度完整性和严肃性的前提下，顺势将民政工作导引成了社会管理的创新平台，有效发挥出了民政工作在社会建设中的骨干作用。

　　整合配置资源：

重新定位民政坐标

　　进村入户调研发现改善民生的困与重，成为了县委常委会议研究的工作重点，石门意识到维护全局稳定的关键在于稳住最困难的那部分人。

　　“为政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦。

”石门县委书记熊大顺认为，基层群众的生活、就医等困难是直接影响社会稳定的大问题，稳住全局的关键在于稳住最困难的那部分人。

　　2002年，时任石门县委书记的朱晓平在下乡实地调研时，发现夹山镇南门村林艳珍一家借住在邻居一间破旧的房子里暂避风雨。

此前，一场大雨导致她家的土砖屋全部倒塌，加上女儿还要上学，修建新房只能是一个梦想。

　　时任石门县县长的熊大顺在蒙泉镇下乡调研时也发现了同样的问题，两人迅速商量决定，召开紧急常委扩大会，专题研究解决困难群众的居住问题，要求在春节前使困难群众入住新居过年。

很快，这些无房家庭通过民政、财政出资，社会捐助，村组干部群众帮工帮料，建起了一栋栋新房。

　　县民政局局长李钢回忆，当时的场面非常壮观，所有党员、干部、群众都出现在了建房现场，有些村干部还将自留地让给五保对象建房，全县仅用3个月，就让800多名长期居无定所的困难群众搬进了新房。

　　自此，石门以一系列建章立制的举措，开启了民政民生政策的转型之路，不仅有效避免了政策落地生根过程中“隔靴搔痒”式的迷失、漂泊，还通过高度的资源重组，规避了政策执行时可能出现的力不从心与失态。

　　2003年，针对调研中发现的“因病致贫、因病返贫”问题，石门自行启动了农村大病医疗救助试点。

通过县政府出资与社会募捐，建立了一个80万元规模的大病医疗救助基金，对患有尿毒症、重症肝炎等八种大病的特困患者，每年一次性补助500～5000元。

这个举动走在了全国前列，当时除了经济发达的上海、大连以外，在农村地区还没有大病医疗救助的统一模式。

　　单项制度的完善是体系发展的源泉，但是数量并不等于质量。

当传统的救济制度置身于新形势下时，石门开始下一步转型，借以消除弊端、整合资源，继而使救济工作在保障困难群众基本生活的同时，转道促进社会公平进步、调节社会矛盾、维护社会稳定。

　　但问题是“伤筋动骨”还是“小修小补”?

石门坚定地选择了前者。

2003年下半年，县民政局提出，要建立以政府为主导、民政主抓、部门协调、社会广泛参与的城乡一体化、管理社会化、保障法制化、操作数字化的新型社会救助体系。

这个建议迅速得到了县委、县政府的回应。

　　经过广泛的调查论证后，石门县政府成立了社会救助工作领导小组，将散落20个单位（部门）的35个社会救助项目进行了资源整合，统一归口民政部门牵头管理，以此打破了多头管理、条块分割、资源分散、效率低下的“九龙治水”体制，达到了“一针通百穴”的效果。

　　至此，一个更加开放、效能更强的民政工作体系拔地而起。

这个创新实践对于亟待转型的传统救济制度而言显得弥足珍贵，在2004年民政部召开的全国推进城乡社会救助体系建设工作会议上，石门携体系建设的雏形样本，成为了全国唯一登台介绍经验的县级单位。

　　强化能力建设：

贯通民生供给渠道

　　石门县县长杨琦明表示：

民政工作是经济社会发展的基础与平台，政府工作缩小了就是民政工作，民政工作放大了就是政府工作。

　　自2004年开始，为了服务县域经济的可持续发展，石门县委、县政府再次针对民政工作启动了新一轮改革。

改革的目的是，通过提升战略谋划能力、服务和创新能力以及新型风险管理能力，为经济社会发展积蓄动能；改革的核心为，破解民政事业多年发展中累积的“职责权力不清、义务责任庞大、工作措施粗放、工作网络滞后、基础保障不力”等瓶颈性问题。

　　这一年，石门县在全国率先设立了副科级的社会救助管理局。

并在县政府的直接推动下，在乡（镇）建立救助工作管理站，村（居）设立申报站，通过调整编制或政府购买服务的方式，形成了县乡村三级整体联动、条块紧密配合的社会救助工作组织体系。

　　2005年更是按照“一万人配备一名民政干部”的比例，将乡镇干部中的精干人员充实到民政办，以此解决基层民政力量薄弱的问题，确保了各项民政工作在基层的落实。

　　“民政工作是经济社会发展的基础与平台，政府工作缩小了就是民政工作，民政工作放大了就是政府工作。

”石门县县长杨琦明表示，尽管民政部门发挥政策优势与团队优势，在保障和改善民生中已卓有成效，但政府还是有责任从制度设计、资源传递、工作方式方法上，形成具有民政自身工作特点的保障机制。

　　近年来，民政工作体量逐年增大的现状，在制度保障迟到的情况下已经愈来愈尴尬。

这也是当前所见由于基层能力弱化，导致制度风险集聚的内在机理。

石门通过合理布局基层工作网络，贯通民政民生政策输出渠道之后，不仅让改革的方向感和自身定位更加准确，还赢得了改革创新的空间和时间。

　　其中最值得关注的是，其通过体制机制到法制的升级，传统执行手段到现代模式的转换，将民政工作位移到了一个新的纬度之上，以适应社会管理创新步调的加快。

　　一方面，提速法制民政建设。

一改民政行政程序法立法滞后的现状，强化执行效率，成立民政执法大队，负责民政行政处罚、行政强制案件的立案、调查、告知、送达、决定、执行、案卷归档等。

同时，制定了执法过错责任追究办法以及执法评议考核办法，行政处罚裁量权基准及适用规则，使民政行政处罚裁量权更好地运用。

但这并非全部，以此为起步，民主民权民利的法制化还将在后面一一展现。

　　另一方面，搭建数字服务平台。

为了减少现代民政发展路径中陆续释放的风险，由县财政投入60多万元建立“民生档案馆”，不仅保障了民政民生工作的智力支撑，还借此完成了信息平台到社会服务平台的转型，实现了“小平台”储存“大资源”，“小地方”开展“大服务”。

　　升级阳光民政：

重获改革创新动力

　　石门将民政工作的“阳光施策”，作为重塑政府公信力的重要途径，使基层社会管理获得了改革创新的动力。

　　进入新时期的民政工作伴随和谐社会建设的推进，开始面临诸多问题，其中尤以公平正义为重。

近年来，石门将民政工作的“阳光施策”，当成了重塑政府公信力的重要途径。

在县委、县政府主要领导看来，救助对象是否公平公正，救助过程是否公开，将直接影响到党委政府的形象。

　　在以往实践中，各地由于在家庭经济收入核实、救助标准设定上的制度缺失，让操作层面不免失范，一度使救助对象动态管理遇到障碍。

如何尽快摆脱束缚，为新的发展赢得空间，石门再次率先从理论与技术层面发力，将身份认证工作前移。

　　2010年5月，县民政局分区域、分对象进行了一次低收入家庭困难状况的深入调研，发现贫困特质鲜明：

既有制度性、区域性、阶层性，也有资源或条件约束型和能力约束型；既有收入型，也有支出型；既有长期型，也有短期型。

　　此次广泛的调查拨开了家庭收入核算由来已久的迷雾——仅采用建立与低保标准联系的方式抑或单纯以一条标准线认定低收入家庭，很难反映出低收入家庭贫困的“隐藏”信息，更会增加社会救助的成本。

　　这个问题引起了县委、县政府的重视，专门增加编制在县民政局成立低收入家庭认证中心，专司低收入家庭“认证”职责。

县政府常务会议近期还通过了《低收入家庭认定办法》，以锁定不同申请对象进入低收入家庭的门槛，对低收入家庭的贫困救助问题进行更精确的定位，尤其改变了低保边缘对象、临时救助对象等困难群众实施救助依据不足、标准不一的现状。

　　杨琦明说，作为政府工作中的重要职能，民政工作未来的发展不是简单地扩容，而应按制度属性细分，让各项制度归位，以确保公开公平公正和可持续发展。

　　得益于县委、县政府的强力推进，石门的“阳光民政”理念贯穿到了更深的领域：

其一是自我规训。

无论是领导签的“条子”，还是干部关系户，都必须尊重程序正义，严格入户调查、群众评议、收入比对核查等程序，由民政部门实施行政审批。

其二是社会监督。

通过各种形式的公示公开以及各界人士的参与，实现了监管的透明升级。

　　此外，针对以往灾害救助认定精细程度不到位的情况，石门县还把“银行搬到村居”，将灾害救助资金打入个人账户。

既着重于公示亦突出核实审查，实现了救灾资金在“财政金融网点个人”之间的安全运行。

　　事实上，石门通过法制化、制度化重新界定的“权力”，不仅弱化了行政控制色彩，强化了政策引导，更是实现了传统“阳光民政”的“主动升级”。

　　破解民生痼疾：

增加社会和谐因子

　　着力于跳出过往基层治理中“头痛医头”的轮回，以及在痼疾中寻求突围与转型的决心，成为了石门近年来改革创新的又一条途径。

　　无论以何种形态出现，社会管理创新的落脚点最终还是体现在民生投影里，民政职能与此完全合拍。

对于石门来说，县情与发展的诉求决定走向，着力于跳出过往基层治理中“头痛医头”的轮回，以及在痼疾中寻求突围与转型的决心，成为了近年来改革创新的又一条途径。

　　由于地处大山深处，受传统观念影响较深，殡葬改革这一“后民生”问题一度搁置，县里近年召开“两会”时，先后有100多个代表、委员提议案、提案，督促县政府牵头落实殡葬改革工作。

　　2008年底，石门县政府在做了大量前期准备工作后正式启动殡葬改革。

针对基础设施建设所需的3000万元资金，在财政捉襟见肘的情况下拿出其中51%，再动员社会力量注资49%，建成了全省一流的殡葬服务设施。

并协调多个部门成立殡葬执法大队，增加编制成立了副科级的殡管所。

　　“当真理还在穿鞋，谣言已经走遍天下”。

一时间，石门县内流言四起，说殡仪馆排出的气体会使蔬菜致毒。

面对这种情况，熊大顺、杨琦明会同人大、政协的领导主动下到农家菜地，当着媒体的镜头和群众的围观吃起了黄瓜、西红柿等瓜果，还邀请人大代表、政协委员、群众到殡仪馆参观服务流程，以此打消了群众的疑虑。

　　为了还原殡葬这一公共服务产品的公益属性，石门县逐年增加财政投入，实行了以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础，其他多种形式殡葬救助为补充，基本殡葬服务均等化为目标的殡葬惠民保障制度。

今年还由县政府全额出资进行了殡仪馆股权重组，成立殡葬服务中心，实施事业单位公益性经营。

　　横亘在石门经济社会发展面前的还有一道老龄化难题，17.66%的人口老龄化率已将其带进了“深度老龄化”阶段，且形势不可逆转。

石门县委、县政府据此认识到，随着老龄化风险敞口的不断放大，这已不再是一个简单的家庭问题，而是与政治、经济、文化和社会发展等密切相连的大问题。

　　近年来，通过包括增强预见性、预期性的意识和资源准备力度，石门县不仅搭建了“大老龄”格局，形成了由县长杨琦明任老龄委主任，县委专职副书记等3名常委和1名副县长任副主任，县直有关单位和乡镇老龄委主任为成员的组织保障机制，还将老龄工作组织网络延伸到乡、村，让456个乡（村）老年协会发挥了为老服务的重要作用。

　　同时，县政府将老龄工作纳入绩效考核范围，对乡镇与县直单位进行横纵双向考核，且分值由最初的1分增加到2分。

　　此外，公共财政的保障也为扭转老龄工作颓势奠定了基础。

县财政每年投入260多万元，用于兑现高龄津贴、公交补贴、居家养老服务等老年优惠政策；并从福彩公益金中每年调剂30万元支持乡村老年协会基础设施建设和活动开展。

　　为了增强全社会对老龄问题的关注，2010年10月，石门县还专门召开了“老龄事业发展论坛”，形成了《石门人口老龄化现状与老龄事业发展前瞻》的主旨报告。

在今年县委召开的经济工作会议上，更是首次表彰了10个“老龄工作先进单位”，通报了几个对老龄工作重视不够的部门。

　　社会管理沉底：

补齐底线民生短板

　　以村（居）为主深入推进社会管理创新的新定位，已将新社会组织、经济协作组织、社会工作方法等引入到为民服务体系之中。

　　与被社会广泛诟病的传统维稳政策相比，石门采取的模式是构建公平正义、开启民生尊严，形成良性社会生态。

　　这个以社会建设为中心的积极社会管理形态，与依循“别出事、别出乱子”的传统思路完全背离。

因为靠旨在熨平社会转型的操控流动性松紧的技术性举措，根本无助于扭转“不和谐”的声音，反而容易导致其陷入滞胀的泥淖。

　　社会管理创新的落脚点在基层。

今年，石门县确立了“以村（居）为主推进社会管理创新”的新思路。

熊大顺介绍，新举措主要是为了加强基层组织建设，创新群众自治机制，充分保障民权民生。

在法制范畴内发挥民智，实践好“民办、民管、民受益”的和谐共赢理念。

具有基层组织凝聚党心民心、一线治理解决民生民难、民主管理促进和谐共赢本质的特征。

　　作为这项新举措的落实基础，石门实施了四年的“四位一体”村民自治模式已经做好了准备。

所谓“四位一体”，即是指村党支部书记和村委会主任实行“一肩挑”，“两委”成员交叉任职，“两委”根据工作实际需要，指导成立各种民间协会组织，村民以民间协会组织为平台参与村民自治，帮助“两委”完成村居事务管理，为村民提供优质服务。

同时由村民监事会有效加强民主监督，实现村级权力制衡。

　　几年来，村民们积极投身到社会组织的各种公益活动中，如村级红白喜事的操办，老年节文艺演出，帮助村民维权，开展和睦小区、和睦家庭评比等活动，有效地协调了小区关系、邻里关系、干群关系。

　　社会组织管理的创新成果，直接关系到社会管理创新的成效。

目前正式登记的150多个村级社会组织，已为此间启动的社会管理创新提供了重要平台。

如各村茶叶协会聘请专家，以本村地形地貌、小区布局为基础，按照“合理布局，统一规划”的原则，动员各小区因地制宜，通过“调田种茶、拿地种茶、开荒种茶”新思路使村民走上了致富的道路。

各地老年协会主动组织为老服务，参与社会事务，不仅丰富了老年人的精神生活，还促进了社会和谐。

　　为了进一步增强社会组织的服务能力，石门县近期还将正式挂牌成立社会组织党工委，建立社会组织党建制度和档案管理制度。

此外，还把新社会组织、经济协作组织、社会工作方法等引入到了为民服务体系当中，以此探索一条适合县情的新型社会管理之路。

　　任何一项改革肯定是循序渐进，甚至会出现不顺畅的情况，石门县委、县政府以民政为平台的社会管理创新，既有宏观指导，也有微观参与；既有丰腴的安民爱民理念，更有重点难点问题的转型与突破。

   正是得益于从薄弱环节、现存问题着手，从战略谋划、创制创新层面统筹布局，石门有效发挥出了民政工作在社会建设中的骨干作用。

从这个意义上来说，石门的实践表明，民生问题的最大挑战并非个人得失，而在于打破消极社会管理的前现代模式，让积极的社会管理制度走上新途。