日本地方治理中的公民社会组织参与模式 以自治会为例.docx
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日本地方治理中的公民社会组织参与模式以自治会为例
治理理论强调国家和社会、民间多种主体的共同参与和合作[1]，因此公民社会组织的参与是治理体系中的重要构成部分。
其中地方治理强调地方分权和地方居民自治背景下的治理体系，如何更好的发挥地方政府、民间社会各种主体的共同参与和实现良好共治是目前世界各国普遍面临的问题。
由地方性居民自发形成的，承担居民自治的各种市民团体、社区组织是参与地方治理中的重要主体之一。
日本的自治会作为日本地方性社会的基层公民组织，是日本地方治理的重要参与者。
自治会在全国的数量达到近30万个，分布在全国98%的市区町村的基层社会。
无论从数量还是分布的规模，自治会都是日本最大的公民社会组织。
目前关于自治会的研究，学术界从国家-社会关系理论，以及自治会的居民自治组织性质和其行政功能等多角度做了一些专门研究[2]，但是将自治会作为公民社会组织的视角来探讨并且关注其在地方治理中的参与模式特征的研究则相对缺乏。
因此本文在这些已有研究的基础上进行补充，从“治理”与“公民社会”理论的视角来考察自治会作为公民社会组织在日本地方治理中的参与模式特征。
∙地方治理与公民社会
（一）“治理”理论与“公民社会”理论
治理理论的兴起背景在于上世纪80年代西方福利国家面临财政危机以及政府职能低下等问题，迫使西方国家开始推行行政改革和积极思考由传统的官僚制管理模式向新型公共管理的治理模式转变。
政府积极推进政府改革,通过引入市场化、民营化、企业家精神等改革理念，减少和弱化政府作为公共物品直接提供者的角色[3]。
政府不再是单一的公共服务提供主体，而是鼓励市场、社会、民间多种主体积极参与到公共服务体系中来。
因此，政府、国家以及以公民社会组织为代表的政治、市场、私人领域里的各种主体以及利益相关者（stakeholder）之间形成合作、协调、对立、妥协的相互关系体系。
学术界把这种关系体系称之为“治理”[4]。
同时治理又包含多种级别层面的治理，有公司治理、国家治理、全球治理等等层面，其中地方治理是一重要的概念。
地方治理强调“以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”[5]。
Stoker（2004）等西方学者指出“由传统的地方政府作为单一的公共服务提供主体的时代已逐渐转移到网络化的地区性社区治理（communitygovernance）时代。
在公共服务体系中地方性共同体参与其中，并且构成地方性社会的各种利益相关者（stakeholder）之间利益的相互调整以及角色分担而形成对地方事务的共同管理、合作和共治”[6]。
因此在治理理论的框架下，公民社会组织的参与是治理体系中的重要组成部分。
关于“公民社会”的定义学术界里有多种多样的解释，本文按照一般通用的“公民社会”理论的三分法划分，把公民社会定义为“介于国家-市场-私人领域的中间领域，这一领域不以市场盈利和不以追求权力为目的”[7]。
各种非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、社会团体、协会、公民组织等构成了公民社会领域，这些组织为了公共利益而开展活动。
萨拉蒙指出公民社会组织也就是第三部门（theThirdSector）具有以下几个功能:
（1）公共服务以及社区服务等的供给功能。
公民社会组织在医疗、卫生、教育、养老、社区、公益等各个领域提供大量的公共服务。
（2）政策倡导功能。
公民社会组织代表公民的声音，积极发挥政策进言功能。
很多公民社会组织是在有共同利益要求基础上组成的，因此在代表内部成员的主张和利益表达上发挥积极的作用。
（3）社会资本的形成。
社会资本是指信任和互馈的纽带，是民主政治和市场经济有效运行的关键。
公民通过积极加入组织并开展活动形成信赖和互馈的规范意识是形成和提高社会资本的重要途径[8]。
以上的治理理论和公民社会理论为“公民社会组织的参与是治理体系的重要组成部分”提供了理论支撑。
其中以强调地方分权、地方性事物自主的地方治理概念里，以地方居民为主体的公民社会组织是其重要的参与部分。
（二）日本的地方治理
日本的地方治理随着2000年颁布的《地方分权一览法》而推进的地方分权改革和地方居民的自治浪潮而兴起。
在日本的地方治理中公民社会组织以及市民团体积极参与其中并发挥重要的作用。
比如近年，日本各地的市民团体积极推进地区性活动，地方行政和地方居民共同合作和协调的制度建设也在积极摸索中。
一些地方行政通过把一部分业务委托给市民团体，让这些市民团体承担政策执行的角色，在政策决策过程中反映市民的声音，对地方行政立法修案的提议等等制度的建设都在积极推进。
另外，为进一步提高地方政府的行政、财政能力,并建立和完备基础地方自治单位体系,日本政府多次实行了市、町、村基层政府的合并。
根据2016年最新的统计，日本全国共有1741个市、町、村的基层自治体。
随着合并市町村范围的扩大，地方居民自治的自主性以及居民的政治参与也在不断提高。
比如一些市町村设置了地方自治区、地方协议会等举措来推动地方居民的参与地方性事务中。
2010年，日本内阁府颁布实施《地方主权战略大纲》，其目的在于推进地方事务由住在这一地区的居民自己来决定，强调居民的选择和责任，指出国民作为地区的居民能够自主地考虑自己所生活地区的应有状态并积极地展开行动，同时以对其行动和选择负责的居民占主体的想法为基础来推进的改革。
这一地方主权改革的意义在于日本政府积极摆脱明治时代以来的中央集权体制，国家和地方之间构筑合作共治的新型伙伴关系。
从以上来看，在日本的地方分权改革和地方居民自治的推进中，承担居民自治的市民团体、社区组织是日本地方治理中的重要的组成部分。
其中，自治会是日本最重要的基层公民社会组织，有着悠久的历史，在地方治理中其作用和影响最为突出。
∙自治会：
日本基层的公民社会组织
自治会、町内会、町会、区会、部落会都是日本基层的公民社会组织，在本文中把这些统称为“自治会”。
自治会是指在市区町村一定区域里的居民所组成并开展各种活动的组织。
很多学者将自治会看成是日本基层的居民自治组织或社区居民组织（中田实1997；韩铁英2002）。
在本文中主要关注于自治会由地方居民自发组成的特征，将其看作为公民社会组织。
按照公民社会三分法的概念，自治会属于公民社会领域。
日本学者辻中丰（2014）指出了自治会作为公民社会组织的几个特点：
（1）其数量在日本公民社会组织中最为庞大。
据2008年的统计数据，日本全国有特定非营利法人（NPO）、财团法人、社团法人、宗教法人、经济团体、业界团体、农协等各种公民社会组织约有80万个。
其中自治会约有30万个，分布在全国98%以上的市区町村的地方社区。
因此可以说自治会遍布在日本全国的基层地方社区且数量巨大，是日本公民社会组织中最大的一个类别。
（2）其入会比例是日本公民社会组织中最高的。
自治会的入会原则是该地区的全部居民以家庭为单位加入，所以自治会一直保持有很高的入会比例。
图1表示的是日本各种公民社会组织的入会比例，可以看出自治会相比其他公民组织，其入会比例一直独占鳌头[9]。
对于这样的特征，一些学者用“地缘团体”、“住缘团体”等概念来描述[10]。
图1日本各种公民社会组织的入会比例
自治会的历史非常悠久，最早成立于明治时期（1889年-1925年），其发展经历了官办化时期（1926年-1947年）、被禁改造时期（1947年-1952年）、恢复和自主时期（1953年-至今）等几个大的历史时期[11]。
自治会从成立初期特别是在1940年代军国主义体制下，其从法律上被划归“市制”、“町村制”等行政末端机构之内，角色定位完全是行政末端组织,主要功能是“上意下达”，完成政府交代的各项基层行政任务。
但随着二战后日本民主化进程和对自治会的改造，自治会作为公民社会组织的特性也逐渐显现出来，其发展经历了以下的历程：
60年代日本经济高速成长，国民中的新中间阶层扩大和民众的权利意识和公共意识不断增强，这突出地表现为市民对赖以生存的环境问题的空前关注。
同时经济的高速成长带来环境破化和各种公害问题。
因此70年代以保护居民环境为发端的公民运动兴起和高涨，其中自治会在地方社区的环境保护中承担重要的角色，这成为其功能转变的重要契机。
面对高涨的公民环保运动，日本政府适时提出了“地域开发和社区建设并行,对居住环境实施综合治理”的方略。
其中最值得关注的是调整城市基层管理机制,提倡居民作为主体参与社区的建设与完善,改变了把自治会仅作为行政管理工具的旧思路,力图赋予它更多的自主权利和自治功能。
这一时期自治会逐渐表现出其作为公民社会组织特性的一面，其活动的开展以维护居民的切身利益、提高居民的生活质量、尊重居民的自主选择、强调居民的参与性逐渐上升为主要任务和宗旨，比如组织游说活动反映居民的利益要求。
通过撰写意见书和汇编资料册,代表居民就居住区内的道路交通、水电煤设施、学校、幼托机构、公园、社区活动场所等的维护和改善向地方政府提出意见和建议；组织居民与地方政府官员的座谈会,向政府部门及时提供各种信息。
进入80年代，与世界范围内的“结社革命”相呼应，日本的志愿者活动和市民团体的蓬勃发展,期间自治会又经历一次大的发展。
1985年,在市町村和都道府县两级自治会联合会的基础上,成立了全国自治会联合会。
1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将自治会作为“地缘群体”写进了该法的附则中,使其重新获得法律地位和法人资格,从而结束了自治会战后四十年来得不到法律承认的历史。
这次对自治会民事主体地位的法律认定,表明了政府向民间下放权力的意向并正式确认了自治会的民间地位。
1995年阪神大地震的救灾过程中日本公民社会的积极力量得到了充分体现。
其中，自治会与政府救援的滞后、被动形成鲜明对比，在灾区的许多社区内开展迅速又有成效的救援，许多民间人士和地方居民志愿的组成互助中心。
在地震中，自治会与其他市民团体、居民、志愿者个人积极互动合作，其作为公民社会组织的志愿性、民间性、自治性功能又得到进一步发展。
其后日本公民社会的作用得到民间和政府的积极肯定。
1998年日本议会通过《非营利组织法》，为日本的公民社会组织、第三部门的生存和发展解除了最大的制度障碍，这为自治会的民间性、自治性的提高起到促进作用。
随后2000年，日本开始实施地方分权化，旨在大力推进地方自治。
自治会最为公民社会组织的自治功能再一次提高。
在公民社会的蓬勃兴起和“公民自治”不断强化的改革潮流的背景下,自治会作为公民社会组织的特征日益稳定。
虽然日本的自治会具有公民社会组织的一面，但其自成立之初以及很长一段时间内都是作为行政的末端组织而存在。
因此日本的自治会与地方行政保持有千丝万缕的密切关系，这也是其重要的特色。
虽然自治会不再作为行政末端组织，但仍然在一定程度上对地方行政起到辅助作用。
因此自治会经常被学界批评为“行政二级承包商”[12]。
日本学者高木（1969）指出自治会与行政之间存在以下5种密切关系：
（1）自治会对行政内容的传达和告知。
自治会通过分发市（町村）政报、议会报等宣传性报纸、选举公报、通知传阅板等传达行政内容。
（2）代替行政征收税金、各种会费及捐赠款。
日本的募捐活动很多，自治会经常协助地方政府举行募捐活动。
（3）自治会对行政的辅助以及代理。
比如协助警察维持社会治安、协助消防队预防和处理火灾、预防和应对地震等大规模自然灾害也仍然是自治会的重要行政辅助职能。
协助地方政府管理本地区的用于防止犯罪的路灯,也是自治会的经常性工作。
（4）自治会代表居民向行政部门“陈情”或“请愿”，甚至率领居民开展居民运动。
（5）自治会向地方行政推荐地方议员候选人[13]。
综上所述，自治会具有作为公民社会组织的特征一面，同时又具有辅助行政功能的色彩。
这样的两面特征不仅是自治会这一组织的特色，也是日本公民社会的整体特色。
日本的公民社会发展在日本的民主化和现代化进程、国家-社会关系、社会的组织方式都具有明显的“东亚模式”色彩，即具有国家行政功能的公民社会色彩。
自治会参与日本的地方治理：
行政媒介型公民参与模式
自治会作为公民社会组织有其鲜明的居民自发形成、公民自治的特征，同时又因为它跟地方行政之间的密切关系，又具有行政辅助的色彩。
因此自治会在参与地方治理中表现出了明显的“行政媒介型公民参与模式”的特征。
行政媒介型公民参与模式是指自治会在地方治理中的参与是一种“介于行政和公民之间的参与模式”，一方面自治会发动地方居民的力量参与地方治理，实现地方居民的主体性参与，其目的在于为地方居民提供各种公共服务；另一方面自治会通过参与协助地方政府的行政，和地方政府保持良好的合作关系从而达到影响地方政府的目的。
这样的参与特征也与自治会作为公民社会组织享有公民自治、保持其民间性的同时，又兼具行政辅助色彩，辅助地方政府政策执行的特点相吻合。
自治会作为地方政府和地方居民之间的媒介形式，横跨政治领域和公民社会领域，是这两个领域的接点。
因此探讨自治会在地方治理中的参与模式，是日本地方治理研究的重要课题。
本文将从“公民主体型参与”和“行政媒介型参与”两个方面来阐述自治会在地方治理中的“行政媒介型公民参与模式”这一特征。
（一）公民主体型参与
公民主体型参与是指公民作为公民社会组织的主体自主性的参与。
其重要的表现形式为公民社会组织参与提供公共服务，这也是公民社会组织最重要的功能。
自治会的一个重要特点就是为满足地区性社区居民的要求并发动地方居民的力量而展开活动。
根据日本学者辻中丰·RobertPekkanen·山本英弘（2009）对全国自治会所做的调查以及量化分析显示，自治会参与提供了32项社区公共服务（表1）。
他们将自治会参与提供社区服务归纳为参与“防犯”和防灾以及交通事故等应对、参与增进社区的和睦友谊、参与维护地区设施和清洁等管理。
1.参与社区环境的整理·设施管理
根据表1显示，参与社区环境的整理·设施管理是自治会最主要的参与形式。
其中以社区的清扫·美化和对生活道路的管理为主，其比例分别占到88.5%和87.2%。
其次是垃圾处理，其比例占到69.5%。
垃圾处理包括支援市区町村基层政府的垃圾回收工作，比如管理垃圾回收站，指导居民垃圾分类等等。
另外参与集会场所、公民馆等设施的管理也是自治会的主要活动项目，其比例占到63.5%。
除此以外，自治会通过对公告板的管理对居民提供信息，其比例占到50%；对用水道·河道的管理占到35.7%；对墓地·神社·寺庙的管理占到29.4%；调解邻里纠纷占到17.1%；对进水·下水道的管理占到13.8%。
1.2.参与增进社区的友谊和睦
同时自治会在增进社区居民之间的友谊和睦方面发挥了重要的作用。
如表1所示，自治会在举办社区祭祀活动占74.6%；对社区内居民的喜事丧事的支援占到68.9%；在社区内开展各种体育运动会，文化活动等活动占到65.8%。
1.3.参与“防犯”和防灾以及交通事故等应对
自治会在参与维护社区内的安全方面也起到很大作用。
特别是从1995年阪神大地震以来，日本社会对灾害预防意识急剧提升。
在日本很多社区与当地警察合作构建“安全·安心的社区建设”活动，共同推动地区性社区的安全。
如表1所示，自治会参与消防、防灾、交通安全、预防犯罪4个方面都占到50%以上。
4.参与教育·福利方面的应对
近年日本的少子化以及人口老龄化问题日趋严重，这也对自治会的功能提出了新的要求。
在日本很多社区里，自治会积极参与提供对有老年人的家庭关照以及看护老年人的辅助服务。
如表1所示，有70.9%的自治会参与提供了老年人福利服务，相比参与对残疾人的照顾（18.4%）、协助抚养育儿（15.4%）以及帮助婴幼儿的照管（5.1%），比例明显要高出许多。
因此可以看出对参与提供老年人的福利是自治会的重要参与形式。
其他在参与提供教育服务方面，协助学校教育占到63.8%；培育青少年占52.9%；帮助儿童教育占到30.1%。
另外自治会在提供支持男女共同社会参与的服务上，占到9.9%。
1.参与其他方面的应对
除此以上的参与外，在废品回收·再利用方面，有47.7%的自治会参与了其中。
同样对环境问题的重视上，有23.4%的自治会参与实施了自然环境保护措施；在防止公害问题上有16.1%的自治会发挥了作用。
其次在提高地区社区的活力而进行城市规划的自治会占到37.2%；另外自治会在参与保护传统艺术方面占到22.7%；参与支持选举的候选人上占到21.2%；参与推进农林水产业的共同作业上占到16.5%；参与促进国际交流上占到2.7%。
表1自治会参与提供社区公共服务
项目
%
参与社区环境的整理·设施管理
清扫·美化
88.5
生活道路的管理
87.2
垃圾处理
69.5
集会场所的管理
63.5
公告板的管理
50.0
用水道·河道的管理
35.7
墓地·神社·寺庙的管理
29.4
邻里纠纷的调解
17.1
进水·下水道的管理
13.8
参与增进社区的友谊和睦
祭祀活动
74.6
喜事丧事
68.9
体育文化活动
65.8
参与社区安全的应对
消防
59.8
防灾
55.7
交通安全
53.8
预防犯罪
53.4
参与教育·福利方面的应对
帮助老年人
70.9
协助学校教育
63.8
培育青少年
52.9
帮助儿童教育
30.1
帮助残疾人
18.4
协助抚养育儿
15.4
支持男女共同的社会参与
9.9
帮助婴幼儿的照管
5.1
参与其他方面的应对
废品回收·再利用
47.7
城市规划
37.2
保护自然环境
23.4
保护传统艺术
22.7
支持选举的候选人
21.2
推进农林水产业的共同作业
16.5
防止公害问题
16.1
促进国际交流
2.7
N
15370
注释：
N是整体问卷的有效回答数。
各项百分数是各项有效回答数除以整体问卷的有效回答数而得。
出自：
辻中豊，RobertPekkanen，山本英弘．现代日本的自治会·町内会[M].2014:
125，作者修改。
（二）行政媒介型参与
行政媒介型参与是指自治会通过参与地方政府的行政辅助，保持和地方政府良好的关系从而影响地方政府。
那么它究竟是以何种方式参与进来呢？
又是如何影响地方行政呢？
以下从自治会“接受地方政府的业务委托”和“获取地方政府的业务支援”2个方面来阐述其参与方式。
另外从自治会的政治参与来阐明其如何影响地方政府。
1.接受地方政府的业务委托
自治会参与市区町村政府的行政辅助最常见的表现形式是接受地方政府的业务委托。
表2显示自治会接受市区町村基层政府的业务委托内容（辻中丰·RobertPekkanen·山本英弘，2009）。
从表中可以看到行政内容的通知·传阅和发放市区町村政报是自治会最多接受的委托业务，比例分别为81.3%和79.9%。
这些可以看作是学者高木所指出的自治会与地方行政之间存在的第1种关系。
从行政角度来看，让更多的居民了解政府的行政内容来提高居民参与度是很需要自治会的合作。
另外如前述，自治会在参与提供社区服务方面，很多都是行政委托的业务。
比如自治会参与对社区清扫·美化和街灯·防盗摄影机的设置都是市区町村政府的委托内容，其比例分别占到59.9%和54.3%。
其次为防灾·预防犯罪方面占46.3%、公共设施的管理占到41.1%、回收·再利用方面占到31.7%、对道路的整修·维护占16.6%。
自治会协助行政开展募捐也是其重要的委托内容。
日本的募捐活动很多，如年末互助募捐（红羽毛募捐）、地方政府的共同募捐、红十字会募捐、神社和寺院募捐、保健协会募捐、社会福利募捐等等。
募集的方式多为各户均摊。
表2中自治会接受行政委托的代理募捐业务占到56.8%。
表2自治会接受的行政业务委托
项目
%
行政内容的通知·传阅
81.3
发放市区町村政报
79.9
委托社区的清扫·美化
59.9
委托募捐
56.8
街灯·防盗摄影机的设置
54.3
防灾·预防犯罪
46.3
公共设施的管理
41.1
回收·再利用
31.7
道路的整修·维护
16.6
N
1179
注释：
N是整体问卷的有效回答数。
各项百分数是各项有效回答数除以整体问卷的有效回答数而得。
出自：
辻中豊，RobertPekkanen，山本英弘．现代日本的自治会·町内会[M].2014:
148，作者修改。
2.获取地方政府的业务支援
自治会在社区内参与提供公共服务以及接受行政委托的业务，都离不开市区町村基层政府的支持。
表3显示的是自治会获取市区町村基层政府的业务支援内容。
其中显示最多的是自治会接受市区町村政府的扶助金·设备的提供，占到84%。
其次是自治会接受来自地方政府的建议·信息占到55%。
除此以外接受基层政府提供的活动场所，占到47.9%。
另外自治会和市区町村政府合作，共同举办活动的比例占到23.7%。
另外近年自治会面临的一大重要问题是入会率的不断下降。
在引荐新人入会、提高入会率方面，都离不开市区町村政府的支援。
许多基层政府通过发布小册子等资料积极引荐新人或新的家庭加入自治会。
表3显示自治会获得市区町村政府协助入会事务占到28%。
除此以外自治会接受地方政府的业务支援的同时，也接受其管理内部事务。
比如自治会的成立，以及内部负责人的变动等等方面都接受基层政府的管理，其比例占到57%。
表3自治会接受地方政府的业务支援
内容
%
接受扶助金·设备的提供
84.0
接受建议·消息的提供
55.0
接受活动场所的提供
47.9
共同举办活动
23.7
接受辅助入会事物
28.0
接受管理内部事物
57.0
N
1179
注释：
N是整体问卷的有效回答数。
各项百分数是各项有效回答数除以整体问卷的有效回答数而得。
出自：
辻中豊，RobertPekkanen，山本英弘．现代日本的自治会·町内会[M].2014:
158，作者修改。
3.自治会的政治参与
自治会通过其政治参与来影响地方政府，对地方行政发挥作用。
如前所述，自治会的政治参与通常有2种模式：
自治会代表居民向行政部门“陈情”或“请愿”，甚至率领居民开展居民运动；自治会向地方行政推荐地方议员候选人。
（1）自治会的陈情请愿活动
表4自治会的陈情请愿活动
方式内容
%
和市町村相关部门的接触
84.1
和市町村政府开座谈会
68.0
和市町村政府干部接触
45.5
行政立法修正的提案
22.8
和地方议员接触
44.4
对地方议会请愿
27.2
发动地方权威人士
20.0
发动自治会联合会
51.8
N
14764
注释：
N是整体问卷的有效回答数。
各项百分数是各项有效回答数除以整体问卷的有效回答数而得。
出自：
辻中豊，RobertPekkanen，山本英弘．现代日本的自治会·町内会[M].2014:
166，作者修改。
表4显示自治会向市区町村地方行政陈情请愿的活动内容。
其中和市区町村相关部门的接触最多，占到84.1%。
自治会和行政部门接触最多的不仅是总务课以及市民活动课，还会根据请愿的内容和相对应的部门接触。
比如关于道路的维修就跟土木课接触，垃圾处理就和环境课接触。
其次自治会通过定期的座谈会、恳谈会和居民说明会等形式和市区町村政府进行意见的交换、传达居民的意愿，这一比例达到68%。
对于行政部门来说，这些是向自治会进行政策的解释，听取他们的意见和想法的重要途径。
除此以外，自治会对市町村干部接触、游说也是其重要的陈情手段，其比例占到45.5%。
另外自治会对地方行政立法修正的提案占到22.8%。
另外自治会陈情请愿的途径还包括和地方议员接触以及游说，其比例占到44.4%；对议会的请愿占到27.2%；和地方权威人士接触，发挥其作用占到20%；和其他自治会联合，发动自治会联合会的作用这一途径占到51.8%，占到非常高的比例。
（2）自治会
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