温室气体减排政策.docx

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温室气体减排政策

温室气体减排政策：

国际经验及对中国的启示

——基于政策工具演进的视角

2013-01-25

摘要：

将气候问题的主要利益集团和国家分为三组，欧盟（以英国、法国、德国为代表）、伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等），近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。

全面扫描这些国家标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工具、研发政策等主要政策工具的使用情况。

同时，选择温室气体排放总量变动趋势以及环境监管能力作为政策环境因素，试图反映气候政策工具应用条件“从低到高”的“阶段性”的特征。

通过对上述国家和地区温室气体减排政策工具应用情况的国际比较，总结了减排政策工具应用的基本经验，得出了对我国的启示：

继续运用好标准和管制为代表的“传统”政策工具；充分考虑政策工具的应用条件，稳步推进“高级”政策工具；加强温室气体减排政策工具之间的协调；以提高能源效率作为温室气体政策工具的核心目标；近期应谨慎推出碳税；循序稳妥推进碳市场建设。

关键词：

温室气体减排政策工具，国际比较，政策工具演进，气候政策，环境经济

气候变化是人类面临的共同挑战。

各国普遍采取了减缓气候变化的行动和政策。

中国政府在哥本哈根会议上向世界承诺：

到2020年，单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%至45%。

“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入，提出了碳强度降低的国家目标，即到“十二五”末碳强度下降17%。

但是，中国温室气体减排的长效机制尚未形成，减排的政策体系亟待改进。

特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%的目标，各地甚至采取了较为激进的“拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。

目前对中国温室气体减排政策工具的普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”。

碳税、碳市场这两种经典的市场化政策工具（Market-basedinstruments，MBIs）成为讨论的焦点，二者在中国现阶段的适用性和操作性存在较大的争议。

在这种背景下，对气候问题上主要利益集团和国家各种减排政策工具应用情况进行梳理，从“政策工具演进”的视角进行国际比较研究，得出对中国的启示，具有很强的现实意义。

1研究方法

将气候问题的主要利益集团和国家分为三组，欧盟（以英国、法国、德国为代表）、伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等），近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。

参考了IPCC（2007）对温室气体减排政策工具分类[1]，全面扫描这些国家标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工具、研发政策等主要政策工具的使用情况，从减排政策工具演进的视角探讨减排政策使用的规律。

选择温室气体排放总量变动趋势以及环境监管能力作为政策环境因素，试图反映气候政策工具应用条件“从低到高”的“阶段性”的特征。

为考虑我国“现阶段”温室气体减排政策工具应用条件的“适时性”提供依据。

以“批判的视角”对当前热议的碳税、碳市场两种政策工具进行重新审视。

在分析政策工具时，本研究特别强调政策工具运用的制度背景和技术背景。

需要说明的是，气候变化领域中估算温室气体排放的基本公式是：

“温室气体排放量=活动水平数据×排放因子”，（在给定能源结构的情况下）能源强度和碳强度高度相关，本研究中近似将各国能源强度降低的行动和政策理解为温室气体减排的行动和政策。

2温室气体减排政策工具应用的国际经验

2.1标准和管制政策工具仍然是温室气体减排的“基础性”工具

标准和管制政策工具，包括法律、规章、标准、指令、授权等，是欧盟、伞形国家最常见的管制措施，涵盖了工业、建筑、交通、可再生能源等领域。

能源效率是最主要的标准管制对象，能效标准的设计和实施包括多种方式。

例如，可以作为技术标准，或者作为产业规范，以规章制度或是自愿协议的方式加以实施，其应用包括汽车的燃料经济标准、家电标准和建筑标准等诸多领域。

有50多个国家大量采用标准来提高能源效率（IPCC2001）[2]。

能效标准和标识体系在OCED国家的能源和环境战略中发挥着重要的作用。

此外，欧盟、美国等主要国家都实施了“可再生能源配额制”（RPS），规定了能源中可再生能源的比例（见表1）。

表1主要国家和地区标准和管制政策

Tab.1Applicationofstandardsandregulationpolicyinstrumentsingivencountriesandregions

国家和地区Countryandareas

标准和管制政策工具Standardandregulationpolicyinstruments

欧盟

《欧盟可再生能源电力指令》（2001）

《建筑物效能指令》（2002）

《国产家用电器能源效率标识指令》（2002）

《热电联产指令》（2004）

《能源效率行动计划》（2006）

《能源最终使用效率和能源服务指令》（2006）

美国

“能源之星”计划（由自愿逐步转为强制）

《能源政策和节约法》（1975）

《国家电器产品节能法》（1987）

《国家能源政策法》（1992）

《国家能源综合战略》（1998）

《国家能源政策法》（2005）

日本

《节能法》

澳大利亚

《国家家用电器设备能源效率项目》

《澳大利亚建筑规范》

《最小化能源性能标准》

《燃气效率转换计划》

注：

美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。

“能源之星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。

对国际温室气体减排政策工具的审视可以发现，欧盟、伞形国家为代表的发达国家虽然实施经济手段的时间比较早，各种体制也较完善，但目前各国并未出现经济刺激手段占据环境管理主导地位的状况。

欧盟是应对气候变化的“优等生”，其碳市场（EUETS）被认为是其实现碳减排的“优良做法”。

但是，需要看到EUETS只覆盖大约12000多个设施，约占欧盟总排放量的40%。

之外，仍有大量涉及能源、工业、交通、建筑的标准和管制手段。

从国际范围来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工具。

2.2多种政策工具协同作用是温室气体减排政策的普遍现象

欧盟、伞形国家集团和发展中国家多采用了包括标准和管制政策、财政政策工具（包括政府预算拨款、税收减免及补贴、优惠贷款、政府采购等）、自愿协议、信息工具（能效标识、宣传、教育）、研发政策等在内的多种政策工具。

从国际经验来看，从大的层面来看，“命令-控制式”政策工具和“市场化”手段相结合，政策工具整体呈“混合式”特征。

在政策工具组合中，管制和标准政策工具是“基础性”政策工具，其次是财政政策等工具，并辅以自愿协议、信息工具等。

从欧盟部分国家的经验可以看出，即便是碳税和碳市场也可以并用。

2.3政策工具的应用随着政策环境而循序渐进演变

一般认为，从政策工具适用的阶段及对环境监管能力的要求的角度，碳税、碳市场等经济手段是比传统“命令-控制式”工具更“高级”的环境政策工具。

实践中，欧盟应用了碳税、国家层面基于总量控制的碳市场等政策工具，伞形集团国家部分运用了区域性碳市场等工具，发展中国家对政策工具的使用呈一种跟随状态。

总体上看，欧盟、伞形国家集团、发展中国家大致反映了减排政策工具“从低到高”演进的过程（见表2）。

表2主要利益集团和国家减排政策工具的应用

Tab.2Applicationofpolicyinstrumentsingivencountriesandregions

项目Item

欧盟EuropeanUnion

伞形国家集团Theumbrellagroup

发展中国家DevelopingCountry

经济特征

温室气体排放总量特征

工业化完成

总量已下降

工业化完成

总量仍上升

工业化进程中

总量快速上升

（从20世纪90年代开始）

命令—控制式工具

碳税

有

部分国家

有

无

有

无

（在欧盟尚未达成一致）

碳排放权交易

（基于总量控制）

有

区域性

无

本研究整理。

从温室气体减排的国际实践来看，可以归纳出这样一条“经验”，即：

温室气体减排政策工具的应用必须首先与各国温室气体排放的阶段相适应，碳排放总量变化趋势是重要的阶段特征。

从温室气体减排政策工具的国际实践来看，欧盟碳排放总量总体呈下降态势，采用了碳税（主要是北欧的几个国家）、碳市场等“高级的”政策工具。

在欧盟内部，碳税政策也未达成共识。

伞形国家集团排放总量仍呈上升态势，均未采用碳税、碳市场等政策工具。

产生这种现象可能的重要原因是不同发展阶段减排成本存在差异。

从国际经验来看，处于减排能力建设过程中的国家，技术标准可能更适合。

因为基于经济激励的方案对（环境监管）机构的能力要求较高，有更严格的管理要求，并可能要求充分发展市场经济使市场达到有效（IPCC，2001）[3]。

从环境监管的能力来看，发展中国家可以先实施技术标准，然后实施性能标准，最后尝试市场化手段。

从温室气体减排的国际实践可以归纳出，政策环境应包括如下几方面内容：

第一，内涵了工业化城市化过程的温室气体排放总量变动趋势；第二，政策工具应用的具体环境，包括制度背景和技术背景（见图1）。

图1温室气体减排政策工具应用的政策环境

Fig.1PolicyenvironmentofpolicyinstrumentsforGHGemissionreduction

从温室气体减排政策工具的实践经验可以得出，温室气体排放总量变动趋势和监管水平是制约政策工具选择的重要因素（见图2）。

欧盟、伞形国家、发展中国家减排政策工具的应用情况大致反映了政策环境差异对政策工具选择的影响。

3.2.2制度背景分析

制度背景包括市场经济环境、社会规范和制度、环境监管的机构、环境管理的体制机制、环境监管部门对碳市场的合理设计等因素。

其中，市场经济环境，包括经济体制、市场发育程度等因素，这直接关系到企业对排污收费、排放权许可证交易等经济手段的反应。

此外，温室气体政策作用的核心是能源，能源的市场化程度也直接关系到市场机制发挥作用。

第一，能源行业市场化程度低，重点减排行业市场化程度低。

理论和实践表明，碳市场和能源市场高度相关，碳市场发挥作用需要良好的能源市场。

对于我国而言，比如电力行业，一般认为电力行业的排放较大（当前我国电力、热力生产和供应业的排放量居首，约占总量的40%），统计基础较好，但是行业处于垄断状态。

企业还没有成为真正的市场主体，经济刺激对这些垄断行业常常失灵。

在电价管制的情况下，电力价格被人为阻断，碳市场将难以发挥作用。

解决电价管制问题又回到了“理顺电、煤等资源性产品的价格”的老问题上来。

目前煤炭的市场化程度较高，天然气、石油等资源性产品的市场化改革还不到位，这将一定程度上影响市场机制减排工具（碳市场）的有效性。

建立碳市场，发挥其市场机制作用，要和资源性产品的市场化改革同步推进。

第二，认证认可市场处于初级阶段，缺乏碳排放第三方认证市场。

从碳市场的实践来看，国际碳排放评价普遍采用第三方认证机构实施评价、权威的认可机构对认证机构的能力进行审核和监督、政府和社会采信认证结果的机制。

而中国的认证认可市场处于初级阶段，难以支撑对碳排放的认证、核查工作。

第三，过渡依靠行政手段的路径依赖会制约市场手段的应用。

长期以来，在落实节能减排的目标的过程中，政府习惯于通过行政手段以“层层分解落实”的方式进行。

这种路径依赖或在一定程度上制约碳市场的建立和运行。

3.2.3技术背景分析：

能以支撑精细化的碳排放管理

建设碳市场技术背景的核心是对点源排放进行持续有效的监测①，能够把排放情况“说清楚”，换言之，能够对碳排放实现“三可”（可测量、可报告、可核查）。

从目前的情况来看，我国温室气体排放的监管能力弱，能否支撑碳市场的顺利实施仍是一个疑问。

能源计量、统计等基础工作严重滞后，能耗和污染物减排统计制度不完善，有些统计数据准确性、及时性差，科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系尚未建立。

碳排放清单尚待收集整理、数据报告和监测体系急需建立。

比如，始于2007年的“三个体系”②是能源消费统计为核心，试图把国内的能耗情况“说清楚”。

但是，该体系的构建尚处在起步阶段。

从总体上，从统计基础角度，现阶段我国构建全国性碳市场的条件并不具备，这也是建设碳市场迫切需要解决的问题。

周宏春指出：

“无统计基础的温室气体排放核算是最大难题”[9]。

4对中国的启示

4.1继续运用好标准和管制为代表的“传统”政策工具

对我国而言，当前乃至未来相当长时期（到2040年左右），温室气体排放总量呈快速上升趋势。

特别是随着我国工业化、城市化的推进，建筑和交通部门将成为主要的能源需求和碳排放增长的主要贡献者，其节能的贡献度也将超过终端用能工业。

一般而言，对于建筑部门和交通部门，标准和管制是最有效的政策工具，而碳排放权交易并不适用。

尽管目前对我国温室气体减排政策工具的普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”，但是标准和管制为代表的“传统”工具在近中期仍将是我国节能减排的“基础性”政策工具。

现阶段，在探索市场化减排政策机制的同时，应更多反思和改进传统“命令-控制式”减排政策工具。

应采用“从严”（或适度超前）的能效标准，对未来（工业、建筑、交通领域）快速扩张的“增量部分”进行严格管制。

比如，根据中国科学院“我国低碳经济发展框架与科学基础”研究组的研究，电力、冶金、化工和建材等高耗能部门在2020-2030之间达到峰值[10]。

建立和健全温室气体减排政策绩效评估体系，对相关部门各项规划、实施方案、项目进行全面绩效评估，进一步优化各种政策工具的操作程序，确保其有效性、公平性和透明性。

4.2充分考虑政策工具的应用条件，稳步推进“高级”政策工具

温室气体减排政策工具的应用应充分考虑我国快速的工业化、城市化进程，现阶段和中长期能源消费和排放的特征，以及我国的环境监管水平和能源体系的市场化程度等问题。

在考察和借鉴国际经验时，不宜紧盯欧盟的碳税、碳市场，应从“宽视野”关注减排政策工具的演进过程和具体环境，充分考虑我国减排的现阶段特征。

从长期看，应更多发挥市场机制在减排中的作用，碳税、碳市场等“高级”的市场化减排工具的应用是大势所趋。

但是如果脱离了我国的现实，过早采用相关政策工具可能很难实现其在“理论上”的优势。

现阶段，超越现实情况的政策工具的应用更多的只是一个“学习”和“试错”的过程。

在这个过程中，我国应积极推动相关领域（特别是能源领域）的市场化改革，构建良好的市场环境，为市场机制的发挥创造良好基础条件。

同时，要进一步加强环境监管能力建设。

4.3加强各主要政策工具之间的协调

一般认为，单一的政策工具很难解决温室气体减排的问题，温室气体减排需要多种政策工具协同作用。

比如，自愿协议需要一定的经济激励，即需要和财政（税收优惠）结合才能很好地发挥作用。

在减排政策工具的设计中，应统筹好各种政策工具。

在我国现行体制下，政策工具的应用有明显的“碎片化”特征，政策工具应用中“部门利益化”的现象比较严重，统筹协调各种政策工具的使用存在制度性的障碍，这可能制约政策工具应用的有效性。

温室气体减排是一项大的系统工程，各项政策工具需要统筹协调，为此，需要在统一的框架下，构建基于部门分工的管理体系，明确各部门的职责，界定清楚管理过程，确保监管内容和监管过程的衔接，形成有效的、相互衔接协调的温室气体减排管理体系。

在政策实施上，探索建立基于部门分工的统一的温室气体管理体制机制。

充分发挥“国家气候变化对策协调小组”的作用，全面协调有关职能部门的政策，克服政策“碎片化”和“部门利益化”倾向。

统筹协调相关部门出台的与温室气体减排密切相关的“绿色”、“低碳”、“节能减排”、“循环经济”等相关的规划、试点、实施方案、项目和资金等。

4.4以提高能源效率作为近期减排政策工具的核心目标

从根本上来说，减排有三种途径：

第一，减少能源使用；第二，用可再生的能源替代化石燃料；第三，提高能源效率。

一般认为，在减少温室气体排放的途径中，提高能源效率是最经济和最容易的方式[11]。

国际能源署认为，提高能源效率是满足能源需求最便宜、最快捷、最环保的方法，实现能源政策目标（包括：

安全供应、环境保护、经济增长）的首要途径是提高能源效率[12]。

此外，从目前的减排现实潜力来看，国际能源署指出，提高能源效率对碳减排的贡献潜力要超过电力部门的脱碳潜力，成为碳减排的第一大来源，也是短期促进减排最重要的任务[13]。

我国的能源效率与发达国家有很大的差距。

单位GDP能耗与发达国家相比有很大的差距。

主要高耗能产品总体上与国际先进水平仍有一定差距，2009年，煤炭、石油、钢铁、有色金属、建材、石化、化工、化纤、造纸等9个行业的17项产品能耗指标，按产品能源消费量加权平均比国际先进水平高25%[14]。

此外，我国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2-3倍[15]。

与此同时，近中期可再生能源在我国能源结构中的比重不会有实质性的重大变化。

结合国际经验和我国的现实，提高能源效率是我国现阶段转变经济发展方式和应对气候变化最重要内容。

尽管气候问题在科学认知上还有一定的争议，但是不管如何，现阶段以提高能源效率为主要内容的政策工具是一种“无悔选择”。

4.5近期应谨慎推出碳税

碳税的征收涉及到经济社会等诸多方面，影响广泛而深远，各国在推出碳税时都非常慎重。

在发达国家中，到目前为止只有北欧等少数国家采用了碳税，法国、意大利等国在推出碳税的问题上出现了“反复”，美国、日本、加拿大、澳大利亚等伞形国家没有推出碳税。

发展中国家目前均未推出碳税。

从北欧国家碳税的起源可以看出，减少温室气体排放并不是碳税出台的最主要因素，而是经济社会多因素综合权衡的结果，且基本上遵循了税收中性的原则。

这启示我国在碳税的设计时应综合考虑碳税的经济效率、环境效果，还要考虑到社会效益、国际竞争力等因素。

目前我国企业税负水平总体偏高，片面加税，可能进一步增加企业的税收负担，不利于企业的竞争力和盈利能力。

碳税的推出应与我国税制的改革整体相衔接，同时不应增加企业的总体税负。

4.6循序稳妥推进碳市场建设

欧盟（基于总量控制的）碳市场是在其工业化完成后，且温室气体排放总量也已处在下降的阶段开始的实践。

我国温室气体排放仍处在持续上升阶段，减排和能源消费快速增长的矛盾突出，碳市场对处在排放总量仍处在大幅上升阶段的经济体是否适用，仍需要深入研究。

作为一种“创建市场”的工具，碳市场是一种“精细化”的复杂管理手段，其内在目标（包括：

环境目标的实现、技术革新的促进、费用的减少）的实现过度依赖于制度背景、技术背景等外部条件以及交易机制设计本身。

欧盟排放贸易体系的实施过程表明，碳排放权交易是高级的环境管理手段，其成功实施的前提条件是具备健全的法制环境和良好的市场经济体制，比如市场化的能源供给体系。

必要的保障措施包括建立配套管理机制和能力、实施严格的排放量测量、报告和核查，以及建立商业化的碳交易环境等。

我国在探索以碳市场解决温室气体减排问题时，应客观分析与发达国家的国情差异。

高度关注我国的能源供给体系的市场化程度，以及资源性产品长期的价格扭曲等问题。

这些问题如果得不到解决，我国碳市场的建设势必先天不足。

综合以上分析，我国不宜过快推进全国性配额碳市场的建设，应循序渐进，从特定行业、特定区域开展碳市场的试点。

可从自愿碳市场开始，逐步过渡到配额市场。

在碳市场的建设上，应留有足够的“学习期”。

基金项目：

国务院发展研究中心2010年（青年）招标课题。

注释：

①对于碳排放而言，主要是测算，其核心是能源消费的统计。

②2007年国务院转发了《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》（简称“三个方案”），旨在构建科学、完整和统一的节能减排监测、统计和考核体系（简称“三个体系”）。

作者简介：

陈健鹏，博士后，副研究员，主要研究方向为资源与环境政策。

参考文献（References）

[1]IPCC.SummaryforPolicymakers.In:

ClimateChange2007:

Mitigation.ContributionofWorkingGroupⅢtotheFourthAssessmentReportoftheIntergovernmentalPanelonClimateChange[B.Metz,O.R.Davidson,P.R.Bosch,R.Dave,L.A.Meyer（eds）],CambridgeUniversityPress,Cambridge,UnitedKingdomandNewYork,NY,USA.2007.9-11.

[2]IPCC.ClimateChange2001:

Mitigation,ContributionofWorkingGroupⅢtotheThirdAssessmentReportoftheIntergovernmentalPanelonClimateChange,[BertMetz,OgunladeDavidson,RobSwartandJiahuaPan（Eds.）],CambridgeUniversityPress,UnitedKingdomandNewYork,NY,USA.2001.401-450.

[3]同上.

[4]黄冠胜.欧盟能效政策法规指南[M]，北京：

中国标准出版社，2010.3[HuangGuansheng.TheGuidebookForTheEUPolicyandRegulationOnEnergyEfficiency[M]，Beijing：

ChinaStandardPress，2010.3]

[5]张克中，杨福来.碳税的国际实践与启示[J].税务研究，2009，（4）:

88-90.[ZhangKezhong,YangFulai.ACarbonTaxInternationalPracticesandImplications[J].TaxResearch,2009,（4）:

88-90.]

[6]周剑，何建坤.北欧国家碳税政策的研究及启示[J].环境保护，2008,（22）:

70-73.[ZhouJian,HeJiankun.TheNordicCountriesCarbonTaxPolicyResearchandImplications[J].EnvironmentalProtection,2008,（22）:

70-73.]

[7]郑爽.欧盟碳排放贸易体系现状与分析[J].中国能源.2011，（3）:

17-20.[ZhengShuang.TheEUCarbonEmissionsTradingSystemStatusandAnalysis[J].EnergyofChina,2011,（3）:

17-20.]

[8]国家发展和改革委员会能源研究所课题组.中国2050年低碳发展之路：

能源需求暨碳排放情景分析[M].北京：

科学出版社，2009.153.[ResearchGroupofEnergyResearchInstituteThenationaldevelopmentandReformCommission.China’LowCarbonDevelopmentPathwaysby2050:

Scenario