财政部PPP操作指南发改委PPP指导意见建设部特许经营管理办法PPP文件对比分析.docx

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财政部PPP操作指南发改委PPP指导意见建设部特许经营管理办法PPP文件对比分析

财政部、发改委，建设部三个PPP文件对比分析

--加强协同，攻坚克难，推动中国PPP突破性发展

徐向东

2014年11月29日，财政部以财金〔2014〕113号文发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（下称“财政部PPP指南”），而国家发展改革委于2012年12月2日以发改投资[2014]2724号文发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（下称“发改委PPP意见”）。

这两个有关政府和社会资本合作模式（PPP）（下称“PPP”）的指南和指导意见，一经发布，立即在社会上引起了重大反响。

其反映了中央部委对PPP的重视和大力推广的精神。

一时间，众说纷纭，各种评论和意见也层次不穷。

值得注意的是在这一时期，发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）进入第八稿，其同时编制的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“发改委PPP管理办法”）也已经向部分社会征求意见，其代表了发改委的基本思路和想法。

因此，本人将财政部的PPP指南与发改委PPP意见、发改委PPP管理办法中的重点内容同时进行对比分析。

我们也知道，2004年3月29日原建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），我们也适当的与该管理办法进行对比分析

本人自2002年起，进入PPP项目的运作和实施，参与了从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。

回顾十多年的工作，拟从实务操作的角度对上述有关PPP的重磅文件进行解读，以求中国PPP模式的良性发展贡献微薄力量。

重点内容对比

财政部PPP指南

发改委PPP意见

发改委PPP管理办法

建设部

市政公用事业特许经营管理办法

综合评析

文件法律属性

财政部金融司制定的文件，财政部发文

发改委投资司制定的文件，发改委发文

发改委PPP管理办法定性为部门规章，发改委、财政部等共同制定

建设部令第126号

似乎层次比财政部和发改委都高一些

根据《立法法》、《规章制定程序条例》的规定，财政部PPP指南、发改委意见均应为法律规范性文件。

其法律效力与原建设部2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》的效力一样。

而如果要上升到部门规章的层次，则部委必须联合制订。

从法律效力上来讲，法律规范性文件的效力是比较低的。

主要法律渊源

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）。

主要立足于解决政府性债务问题。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》（国发〔2014〕60号）。

主要立足于创新投资融资体制。

立足于市政公用事业市场化。

实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。

而无论是43,45,60号文，其均来源于《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《政府工作报告-2014》

《市政公用事业特许经营管理办法》来源于国家发展计划委员会建设部国家环境保护总局 2002年9月10日发布的关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知 （计投资[2002]1591号），建设部2002年12月27日《关于印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知》（建城[2002]272号）

发文定位

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式PPP）发展的制度体系

鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生

加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业健康发展，根据国家有关法律、法规，制定本办法。

层次、着重点有区别

何谓中国的PPP？

政府和社会资本合作（PPP）模式

政府和社会资本合作（PPP）模式

市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。

财政部和发改委统一了定义

中国PPP之重要意义

促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；

加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；

深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；

推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；

理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业健康发展，根据国家有关法律、法规，制定本办法。

发改委是站在“项目管理”的角度，而财政部是站在“机制体制变革”的角度。

角度不同，行文不同，考虑不同，设计不同。

从实践来看，中国的PPP既需要“顶层设计”，也需要“基础落地”。

如果两个部委能够协同，则是两者的完美结合。

中国PPP之基本特征

长期合作

合作契约精神

信息公开

风险分担

利益共享（利益的可调节性）

一种长期合作关系

合作契约精神。

诚实信用。

合同文本进行公示，重要承诺和技术文件等。

项目合同公告

依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。

政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，合理分配项目风险

项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担

合理投资回报

设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

长期合作关系

法律意识、契约意识和信用意识，严格执行合同，无故违约必须承担责任。

通过招标等市场竞争方式依法选择特许经营者，并进行公示

特许经营项目的实施方案、招标文件、特许经营协议及其变更或终止情况、项目建设运营情况、综合评估报告等有关信息向社会公开

风险收益对等原则，合理分配项目风险。

项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

合理投资回报

收益过高的，应当适时调整补贴和付费额度，或按照协议约定对价格进行调整。

公开、公平、公正和公共利益优先的原则

最长不得超过30年

主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。

向社会公示中标结果，公示时间不少于20天

实施临时接管的，召开听证会。

对以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的企业，由国务院建设主管部门通过媒体等形式向社会公开披露。

政府或其指定代理人与投资者之间的协议应体现“利益共享，风险共担”的原则，不得为投资者提供无风险的投资回报保证或者担保。

合理投资回报

财政部和发改委对中国PPP基本特征的认识是相同的

主管部门

财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。

各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

国务院发展改革部门负责指导协调、监督管理全国基础设施和公共事业特许经营工作。

县级以上地方人民政府发展改革部门负责指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作。

县级以上地方人民政府行业主管部门在各自职责范围内负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施和监督管理工作。

国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。

省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。

政府有权决定

项目实施机构

政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

发改委PPP管理办法：

县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施方案具体实施工作。

直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。

政府有权决定

第三方机构

积极发挥第三方专业机构作用

（五）提升专业能力。

加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才

均强调第三方专业机构的作用

示范项目考虑

按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。

财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作

相似

项目实施方案

1.项目概况。

包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（二）风险分配基本框架。

（三）项目运作方式。

（四）交易结构。

（五）合同体系。

（六）监管架构。

（七）采购方式选择。

物有所值和财政承受力验证

邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审

（一）项目名称和基本情况；

（二）项目的实施机关；

   （三）项目的基本经济技术指标；

   （四）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

   （五）特许经营方式及期限；

   （六）投资总额、预期收益、支付方式、价格及其测算；

   （七）项目融资方案；

   （八）政府承诺和保障；

   （九）项目体现的降低成本、提高公共服务质量和效率等经济社会价值；

   （十）其他应当约定事项。

从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”

财政部和发改委对项目实施方案的内容大同小异，实质是一样的。

简化程序

县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

（三）建立联审机制。

为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

审查结果作为项目决策的重要依据。

（三）加快项目前期工作。

联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。

协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。

发改委PPP管理办法：

特许经营者根据经批准的实施方案和特许经营协议，依法办理有关审批手续时，县级以上人民政府发展改革、财政、城乡规划、国土资源和有关行业主管部门应当简化办理手续，优化办理流程，对于本部门根据本办法第十四条出具的书面审查意见已经明确内容不再作实质性审查。

发改委具体负责项目审批，核准和备案，故对简化程序，协调机构比较细化

项目

全生命周期

项目的识别、准备、采购、执行和移交

项目储备、遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制

财政部和发改委在全生命周期方面实质一致

何谓社会资本？

已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

原意是表达与本级政府没有直接行政录属关系的平台公司和国有企业可视为社会资本，但是现有文字描述的确存在歧义，如控股是直接控股还是间接控股关系？

举例解释：

省的平台和国企可以做其他省的以及本身市县的，市的可以做省级以及区县的以及其他市的。

融资平台公司及其他控股国有企业的子公司没有限制。

根据23条，融资平台公司及其他控股国有企业可以代表政府参股项目公司。

《通用合同指南》：

签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

外国企业？

发改委PPP管理办法：

境内外的法人或者其他组织。

法人可以分为企业法人和机关、事业单位和社会团体法人，后者可以授予特许经营权吗？

其他组织是什么概念，组织的概念太广泛，容易引起歧义。

发改委的扩大的定义似乎需要进一步斟酌。

参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：

（一）依法注册的企业法人；

（二）有相应的注册资本金和设施、设备；

（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；

（四）有相应的从业经历和良好的业绩；

（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；

（六）有切实可行的经营方案；

（七）地方性法规、规章规定的其他条件。

财政部和发改委对社会资本的定义均需要进一步澄清

项目公司承继

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

锁定期的期限需要根据项目的具体情况进行评定，常见的锁定期是自合同生效日起，至少至项目缺陷责任期满日止。

要规定的目的是为了确保在社会资本履行完其全部出资义务之前不得轻易退出项目）——PPP项目合同指南

发改委PPP管理办法：

根据特许经营协议需要成立项目公司的，特许经营者应当按照约定依法注册成立项目公司，签订补充书面协议，并由实施机关确认其承担特许经营者权利义务。

特许经营协议可以约定限制项目公司的股权变更。

财政部和发改委对项目实施方案的内容大同小异，实质是一样的。

财政部描述跟符合实际一些。

PPP的具体运作方式

委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

比较清晰、明确

特许经营、购买服务、股权合作等方式？

分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目等，并针对不同类型采用不同的运作模式。

发改委PPP管理办法：

（BOT和ROT）（TOT和O&M），政府授权特许经营者提供公共服务；其他方式。

BOT和TOT

鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施

其实是一样的，财政部的描述比较清晰、明确，发改委比较含蓄，似乎有些含糊。

PPP不是一种独立的模式，从政府授予特许经营权的角度，必然体现为BOT,TOT,BOO等具体模式

PPP的适用范围

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法

财政部和发改委对PPP项目的适用范围认识大同小异，实质是一样的。

均要满足有效降低项目全生命周期成本、提高公共服务质量和效率，才能采用PPP模式。

PPP项目的发起方式

由政府或社会资本（项目建议书）发起，以政府发起为主。

县级以上人民政府有关行业主管部门提出特许经营项目建议和实施方案。

境内外法人及其他组织可以提出特许经营项目建议。

主管部门提出

财政部和发改委对项目的发起方式认识是统一的。

项目储备（备选）

新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，会同行业主管部门，进行评估筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。

从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。

--从文中描述，似乎只限于新建项目？

发改委PPP管理办法：

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

财政部和发改委能否统一，不要报送两次了？

PPP项目的采购方式

根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

竞争性磋商为一种创新模式。

政府与社会资本合作（PPP）项目

政府采购管理暂行办法

政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法

个别文字的修改建议：

项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。

具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。

按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

招标

公示时间不少于20天

财政部和发改委对PPP项目的采购方式认识大同小异，但是均需要解决与现有的《招标投标法》、《政府采购法》冲突的问题。

从PPP项目的性质来看，适用《政府采购法》更为合适一些。

明确了，招标不是获取特许经营权的唯一方式

何谓项目？

单个项目？

新型城镇化试点项目（区域性项目?

）

对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施

如何理解项目？

在实践中，新型城镇化、园区或者片区PPP项目，与传统意义上的项目是不同的。

如前者是否和如何履行核准和备案手续，法律对此是空白的。

均需要突破现有法律。

物有所值和财政承受力论证

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

财政部门对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

政府付费/补贴项目财政承担能力评估。

发改委PPP管理办法：

特许经营可行性评估主要包括项目全生命周期成本、公共服务质量效率、政府和特许经营者的风险分担、政府付费/补贴项目财政承担能力、用户付费项目的公众支付意愿和能力，以及市场主体的专业服务能力和参与意愿评估等。

特许经营可行性评估应当委托特许经营可行性评估应当委托工程咨询机构等第三方机构进行。

《政府采购法》对物有所值和财政承受力评估均有统一认识。

只不过财政部认为应由政府部门进行，而发改委认为由第三方机构进行。

个人认为这两项评估离不开财政部门。

三种回报机制

使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过市场化模式推进。

根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。

发改委PPP管理办法：

可以约定特许经营者通过下列方式取得合理收益：

对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；政府授予与特许经营项目相关的其他开发经营权益；政府给予相应补贴或政府采购服务；经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。

对社会资本投资的城市污水、垃圾处理项目，当地政府或所委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化的．方案及项目的投资、运营企业。

政府或其指定代理人收取的污水、垃圾处理费，须按合同约定支甘给通过招标取得投资和运营资格的企业。

市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予保障。

财政部和发改委对回报机制认识实质上是一致的。

只不过发改委比较含蓄。

政府付费项目特殊考虑

财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

政府付费，财政部似乎更专业一些

项目合同主要内容

引言、定