违章建筑应分门别类区别处理.docx
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违章建筑应分门别类区别处理
违章建筑应分门别类、区别处理
戚建华
近年来，违章建筑的信访投诉量在逐年上升，与其他信访投诉的比例在逐步加大。
根据萧山区城管执法局信访受理中心和所属辖区城厢街道信访办对该街道规划违章信访投诉的统计，有文字受理登记的，04年执法局登记的有247起，街道登记的有195件，总计412件；05年执法局登记的有507件，街道登记的有346件，年总计853件，比05年上升了441件；06年执法局登记的有487件，街道登记的有904件，年总计1393件，比06年上升了540件，是04年、05年的总和还多29件。
一般来说，涉及违章建筑的信访量是集环卫、绿化、公用、无照、占道信访量的总和，但近年来，违章建筑信访量所占的比例在拉大[1]。
只要浏览一下相关资料，我们会发现在我国其他市区的总体情况也基本一样。
违章建筑已成为继农民负担、下岗失业后群众反映强烈的第三大焦点[2]。
一、违章建筑的类别
违章建筑从广义上来理解分析，它包括了所有的违法、违章、违规的建设和建筑，要积极、妥然地处理好违章建筑问题，则必须分类别进行说明。
（一）按区域进行分类
根据违章建筑的区域分布，可分为市区违章建筑，市郊违章建筑和农村违章建筑。
市区违章建筑主要集中在老城区，大多是生活所需而搭建的，在屋顶或库房边沿小范围搭个棚子，以解决家庭人口增长所急需的生活空间。
近年来危害程度比较严重的是郊区违章建筑。
随着城市化进程的不断深入，市郊大多被列为城市的延伸区、规划区，那里的地块随时都有可能被征用，而现在愈来愈优惠的补偿政策使得搭违章建筑大有前途，加上离城区较近，房子很容易被租用，大有钱图，致使这里的违章建筑泛滥成灾。
农村的违章建筑危害较严重的主要是小规模企业违章搭建。
它借着地理优势和人缘优势，大搞圈地和建筑扩张，执法部门对此却很难发现。
其危害是逃避了同等企业的公平竞争，干扰了地方经济平衡发展；主观上造成这些企业随意性比较大，缺乏责任心，对地方经济的长远发展有诸多负面影响；对污染缺乏有效管理和治理；完整地块被破坏，土地升值空间被压缩，直接损害了该地方广大老百姓的切身利益。
而地方领导为了能完成经济指标，对此睁只眼闭只眼，有的甚至充当背后幕僚；当地老百姓又敢怒而不敢言，一是由于怕其势力，二来碍于脸面，不好说话。
同样，农民在自家房前屋后的违章搭建其危害性也很大，虽然大多出于生活居住所迫，规模也不大，但由此引发的邻里纠纷却层出不穷。
（二）按土地性质不同来划分
该划分意义在于查处不同性质土地上的违章建筑的行政执法主体是不同的。
在城市规划范围内的国有土地上的违章建筑由城市管理行政执法机关具体执行[3]，而在农村集体土地上的违章建筑应有土地行政执法部门去查处[4]。
（三）按规模大小分类
超大型建筑，一般指的是擅自建设、改建、扩建的企业厂房、作业区，也包括那些脱离规划、缺乏监管的建后审批的建筑和到期未拆的临时建筑，占地面积在500平米以上。
大型建筑，是落地面积为100平米到500平米的多层建筑。
中型违章建筑一般指1平米到100平米的附房、工棚，砖混结构。
小型的为简易棚。
微型的为建筑物上的延伸物：
如蓬、架、构等。
（四）按违章建筑影响城市规划的严重程度
根据现行版《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反该证规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
由此可见，违章建筑可分为严重影响城市规划和影响城市规划两类[5]。
（五）按搭建时间先后
可分为早期搭建、近期（2年内）搭建、新近搭建。
为什么要这样分类，近期违章搭建的界定时间为什么是2年，依据和方法，我将在下面作详细回答。
二、违章建筑形成的原因
违章建筑门类很多，究其产生原因不外乎以下几个方面。
第一是历史遗留问题导致。
早在规划法出台以前（1989年12月），擅自搭建的建筑就已大量存在，那时人们为了生活居住需要，搭建一个简易房，政府不会横加干涉。
一直要到九十年代中后期，政府才意识到问题的严重性，但受习惯思维影响，违章建筑的查处力度仍旧十分疲软。
直到进入二十一世纪，随着城市化急剧发展，城市人口的急剧提升，房地产业如日中天，此时想要及时有效的控制铺天盖地的违章建筑，已为时太晚。
第二是体制不全引发的。
随着城市化进程的不断推进，征迁已成了地方政府很头痛的事。
为了能尽快达成协议，开发商不惜下重金作为征迁条件，违章建筑也水涨船高，同样被赋予了优厚的补偿条件，这使得广大被征迁区内大搞建筑扩张，违章建筑如星星之火燎原，越烧越旺。
第三，是丰厚的租金利益驱动。
随着工业化、城市化的不断推进，城市人口日趋高涨，房地产业的利润越来越丰厚，使得住房出租十分走俏。
在租金利益驱动下，老百姓不顾政府部门三令五申的警告，铤而走险，大搞违章建筑。
甚至于一些效益不太好的企事业单位也跟着起哄，一时间，房前屋后，屋顶楼台，每个角落，能搭建的都搭了。
从乡间到郊区，从郊区到市区，各个地方都有，而郊区最甚。
第四个原因是生活所迫。
由于结婚和生子，家庭人口随之增加，使得以前尚凑合着的居住空间出现危机，不得已在主房的边上或顶上搭些附房。
这种情况在市区（特别是老城区）和农村都很普遍。
三、违章建筑处理办法探索
违章建筑已成为当今社会的一大公害，象一颗毒瘤潜伏在社会机体中，如果不加制止，任其发展，必将严重危害社会的健康发展[6]。
如何处理形形色色、大小不一的违章建筑是当前政府的一大课题和艰巨任务。
我国地方各级政府都在积极努力，寻求对策，并抓紧落实。
杭州市政府已于近期出台文件，要用“铁的手腕、铁的决心、铁的纪律”来整治辖区内的违章建筑，推进“环境立市”战略，打造“生活品质之城”[7]。
萧山区政府也正在积极筹划方案。
作为一名在违章建筑战线上工作了多年的执法队员，结合我在法律本科班学习中所积累的知识，我总结归纳其中的一些处理方法，一起与大家共勉。
查处违章建筑，应分门别类，区别处理，要坚持刚柔相济为原则。
刚柔相济也就是要求行政执法人员既要严格按相关的法律法规的章程和程序进行执法，而且也要根据实际情况，应地制宜制定灵活方案。
我们首先可以按搭建的时间先后不同，进行适当分流，分而攻之，个个击破。
前面分类中已讲到，违章建筑按搭建时间先后不同，可分为早期搭建、近期搭建和新近搭建。
原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对我们处置违章建筑仍有参考意义[8]。
故此就应当以相关法律法规为依据，结合本地城市规划的具体时间，合情合理地确定违章建筑的时间界限。
在时间的界定上具体可适用《行政处罚法》第二十九条第一款的规定。
“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。
法律另有规定的除外。
”违法搭建是违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定的行为，并且该法和相关的法律也没有明确作出“违法建筑在某个时间段应该给予或不应该给予处罚”的规定，所以把两年作为违章建筑的界定时间我觉得较合理。
（一）早期搭建为两年以前搭建的，并且在近两年内没有被行政执法机关发现或查处过，也没有进行改建、扩建、大的维修（违法行为没有连续性）。
这类违章建筑如果没有严重影响城市规划，经鉴定为安全用房，在地方公示中没有人提出异议，则可责令补办手续，使之合法化；如果是经鉴定为危房，或公示中有人提起疑问，当事人又没有作令人信服的合理解释，或该建筑严重影响了城市规划，则应建议自行拆除或强制拆除，政府应适当补偿当事人建筑材料等费用，对自行拆除、表现较好的应给予奖励。
（二）近期搭建即为近两年内产生的违章建筑，如果该类建筑是大型或超大型的，又没有严重影响城市规划，经地方公示没有人提起疑问或提起的疑问有合理解释的，则可责令补办手续，并处罚款，使之合法化；有人提起疑问不能作出合理解释，则可给予限期整改，整改到能作出合理解释为止，并处以罚款。
没有严重影响规划的其他类违章建筑，则应请专家鉴定，如果不影响市容市貌和比较安全的，经过公示没有人提出异议，则可责令补办手续，并处罚款；前置条件中有一件不成立的，则应限期拆除。
严重影响城市规划的超大型和大型违章建筑，应给予没收；其他应限期拆除。
（三）新近搭建的建筑，包括刚成型、正在建和建基础三种情形，不论那种情形，只要发现，就必须立即制止，责令停止建设，刚成型的限期拆除，正在建的和在建基础的即时拆除。
（四）还有一类隐形的违章建筑，就是未建待建的，尽管在实际中尚未存在，但潜在的威力与危害却无法估量。
政府相关职能部门应把该项工作放在重要位置上，作重点来抓。
首先加强舆论宣传，造成强大声势，以震慑违建者苟且侥幸心里，使其望而却步。
其次，制定科学政策和决策，实施多部门跨行业联动战略，及时把违章建筑消灭在萌芽状态。
再次，运用有效行政手段，加强巡查力度，特别要加强市郊区的巡查力度，结合高新现代科技，如卫星遥感技术，二十四小时实时监控，及时掌握信息，发现苗头，便于立即制止。
最后，还可进行奖罚机制探索。
以奖代管，目前一些地方正在试用，并取得了较好的效果。
例如，萧山国际机场二期征迁，被征迁户如果在规定时期内没有进行抢修搭建，不搞突击工程，则可得到一笔数目可观的奖励，否则要受惩罚。
政策一出台，大批违建观望者都放弃了费尽心机的乱折腾，不再一门心思打搭建赔偿的主意了[9]。
该办法可推广到农村广大地区和城区居民小区。
以一个村或一个小区为单位，根据实际情况，制定制度，对那些没有违建的或没有新近搭建的，要象奖励独生子女那样，在精神上和物质上分别进行奖励。
奖金来自政府专项资金，也可向那些违建者征收公共资源使用费（接将实施的《物权法》有规定）来作为补偿性奖金。
让每个老百姓知道，人家违章搭建其实是侵犯了自己的权益，谁都有理由站出来大声疾呼，你侵犯了我的权利，你要赔偿我，让违章建筑成为过街老鼠。
只有这样，违章建筑才会被遏制和消亡。
违章建筑界定时间段
早期
搭建
近期
搭建
新近
搭建
预备
搭建
分
门
别
类
，
区
别
处
理
，
刚
柔
相
济
规
划区
市区
大型
违章
建筑
严重影响规划
B
H
F
I
不严重影响
A
D2
F
I
中型
违章
建筑
严重影响规划
C
E
F
J
不严重影响
生活所迫
A
D1
D2G
J
租金驱动
AG
D2G
F
JL
小型
违章
建筑
严重影响规划
C
E
F
JL
不严重影响
K
G
F
L
郊区
大型
违章
建筑
严重影响规划
B
H
F
IJ
不严重影响
A
D2
F
I
中型
违章
建筑
严重影响规划
生活所迫
B
E
F
J
租金驱动
C
E
F
JL
不严重影响
生活所迫
A
D1
D2G
J
租金驱动
AG
D2G
F
JL
小型
违章
建筑
严重影响规划
C
E
F
JL
不严重影响
K
G
F
L
农村
大型
违章
建筑
严重影响规划
B
H
F
IJ
不严重影响
A
D2
F
I
非规划区
中型
违章
建筑
生活所迫
A
D1
D2G
L
租金驱动
AD1
D2G
F
JL
小型
违章
建筑
K
G
F
L
总结处理各类违章建筑的方法列表如下：
备注1：
列表中的字母各表示一种具体行政行为，具体
A，表示鉴定、公示，补办手续，使之合法化；
B，表示鉴定、公示，限期整改；
C，表示鉴定、公示，限期拆除，补偿建材等费；
D，表示补办手续，并处罚款；
E，表示限期拆除；
F，表示即时拆除；
G，缴纳公共资源使用费；
H，没收；
I，卫星遥感；
J，不间断巡查；
K，默认；
L，相互监督。
备注2：
罚款（D）按面积计算，根据情节轻重分三类
D1，情节轻微，又由于特殊原因（历史的、体制的、生活所迫等）造成的，处于工程造价5％—10％的罚款；
D2，一般情况处于工程造价10％—20％的罚款；土木结构20元/平方米、砖混结构30元/平方米、框架结构40元/平方米。
D3，情节恶劣，拆后新建，屡教不改的，处于工程造价50％的罚款。
备注3：
公共资源使用费，各地方根据本地实际相关法律法规，结合地方或业主代表会进行拟定。
备注4：
列表中规模分类中，大型违章建筑包括超大型的和大型的，小型违章建筑包括小型的和微型的。
四、法律救济（题外研究）
广大的具体行政相对人对行政执法机关在违章建筑处理上存在异议或受到伤害，应该可以申请行政复议或进行诉讼。
我对规划执法行政复议的适用时限心存异议，在此就此发表一些看法。
《中华人民共和国城市规划法》第48条：
当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。
当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
《中华人民共和国行政复议法》第9条：
公民、法人，或者其他组织，认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
显然，上述两部法律在行政复议申请时限的适用上存在分歧。
那么规划执法案件中，当事人申请复议的时限到底是多少天？
《中华人民共和国立法法》第83条：
同一机关制定的法律、法规、条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
《中华人民共和国城市规划法》1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过，《中华人民共和国行政复议法》1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议通过。
显然《中华人民共和国行政复议法》是相对而言的新法。
然而相对《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国城市规划法》规定的行政复议是特别规定。
《中华人民共和国立法法》第85条：
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
目前，一些地方对规划类案件的行政复议申请时限依据是《中华人民共和国行政复议法》，即对逾期不申请行政复议又不履行行政处罚决定的规划违法当事人申请人民法院强制执行要在六十日后。
（为什么不是行政诉讼申请期限三个月？
那是因为《中华人民共和国行政诉讼法》第39条：
“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
法律另有规定的除外。
”《中华人民共和国城市规划法》第48条既然作了另外的规定，则理当除外。
）涉及规划违法的新建、扩建和改建的构、建筑物，人民法院在60天后强制执行与在15天后强制执行，其结果、执法效力以及执法成本会有大不一样！
我个人认为《中华人民共和国城市规划法》第48条的规定更具有科学实践性和可操作性。
谁去谁从？
根据《中华人民共和国立法法》第85条，全国人大常委会说了算。
常委会裁决之前，我们该如何做？
依据法律程序，向其申请是第一要务！
建议把《中华人民共和国行政复议法》第9条中的“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”修改成“法律另有规定的除外”，也可与《中华人民共和国行政诉讼法》第39条接轨。
五、建议和启示
违章建筑这一时代发展的副产品，从80年代初为解决生活住宿困难而出现了这种在当时看来是比较合理的社会现象，发展到今天，一步一步成为社会的“毒瘤”，其必然有着深刻的政治、经济和文化等深层的原因。
然而，相关的法律严重滞后有不可推卸的重大责任。
《中华人民共和国城市规划法》从1989年出台到今已有十八年时间了，这期间，中国的变化可谓是翻天覆地、日新月异，中国的城市更是时刻在发生着深刻的变化，而把握城市总体发展方向的城市规划法却仍旧是十八年前的老脸孔，已很难适应现实需要，与时代和实际的脱节愈来愈明显。
就对违章建筑的处罚力度来说，显得力不从心，不能起到有效的惩戒和教育作用。
这是违章建筑滋长的一个重要因素。
为此，我认为修改《城市规划法》已刻不容缓，
建立健全一套比较完善、比较科学、适应时代发展需要《中华人民共和国城市规划法》。
建议应加大对违建者的处罚力度，建议理清和规范规划执法机制（违章建筑的执行主体不规范，造成多个部门都可管、都在管，碰到难题却相互推诿），建立一支统一规范的规划执法队伍，建立横向和纵向联动工作机制，建议对违章建筑的即时性强制执行法律化，并把造成严重危害后果的严重违建者处以刑罚。
违章建筑延续到今，已严重影响社会的进步和发展，也应该和它有个了断了。
参考文献：
[1]萧山区城管执法局信访受理中心（网址：
）和萧山区城厢街道信访受理办公室（网址：
[2]宋振远、周国洪、崔砺金：
《城市拆迁为何竟成群众上访第三大焦点》，载于新华网，2003年11月13日网址：
WWW．xinhuanet．com
[3]2002年8月22日，国办发（2002）7号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，以及杭州市人民政府令第169号《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第
（二）项。
[4]1999年1月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》的四十条的规定，《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条、第七十七条、第八十一条的规定。
[5]《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定。
[6]刘雪添、周满奇2007.6.28，珠江时报，网址：
[7]2007.6.6杭州市人民政府杭政办函（2007）151号《杭州市违章建筑整治工作实施方案》
[8]何福平、詹文天：
《论城市房屋拆迁中对违章建筑的界定与处置》2007.5.15，载于中国公法网。
[9]金建武：
《萧山开始整治机场周边无照建材市场》，萧山网，网址：
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